浅议县级安监部门监管执法的实践 （优秀）_安监系统监管执法
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浅议县级安监部门监管执法的实践
水富县安全生产监督管理局
黄泽琨
安全生产不仅是一个经济问题，也是一个社会问题，更是一个严肃的政治问题。2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议三审通过《安全生产法》,国家终于有了一部安全生产的基本法，安全生产执法工作终于有了法律依据。县级安监部门从此走上了安全监管工作的最前沿，直接面对大量的中小企业，进行现场监督检查，履行行政执法职能，既作为安全监管系统的窗口，代表着安全监管系统的形象和面貌;也是安全监管执法的主要执行者，其行为直接关系到党和国家有关安全生产政策法规是否能落实到位。本文试根据建局八年来的监管执法的实践，联系区域性县级安监部门监管执法的共性及困难和遇到的问题作粗浅的探讨。
一、八年来的监管执法实践
水富县安监局始建于2002年6月，当时作为经贸局的内设机构，2004年8月调整为县政府直属机构，2005年1月开始独立运作，2005年8月升格为政府组成部门，成为独立执法主体。安监局与安委办实行两块牌子一套班子，肩负着全县安全生产监督管理和综合协调双重职责。安监局独立运作时，县财政安排了不足10万元开办费，包括领导在内有5名编制，面临着人员不足、经费少、硬件缺乏，职能不断增加的巨大压力。“安全无小事，责任重于泰山”，责任让局领导班子深知肩上的责任重大，不敢有丝毫的懈怠，在县委、县政府的领导下，各有关部门通力协作支持，不懈努力，勤奋工作，多方协调，经受住了严峻的考验。连续取得了较好成绩，得到了上级乃至各方面的肯定。全县更是连续9年没发生一次死亡3人以上的较大以上级别安全生产事故，各项指标均未突破上级下达的控制指标，县人民政府安全生产多年连续荣获市政府一等奖，局机关监管执法工作多年连续荣获市安监局颁发的一等奖，2003年荣获国家安监局“全国安全生工作先进单位”表彰。
成绩虽然耀眼，但辛酸与困惑少人知晓，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。作为安全生产法赋予执法主体地位的最基层组织——县级安监部门，在监管执法中确实还存在一些现实的困难，在一定程度上影响了安全生产法治建设的进程和行政执法的效果。
二、区域性县级安监部门监管执法实践中的共性困难
1、监管环境不优，依法治安的氛围难以形成。党的十六届五中中全会提出了“安全发展”的理念，党和国家领导人一再强调：经济发展必须建立在安全生产的基础上，绝不能以损害人民群众利益甚至牺牲职工生命为代价。但事实上受传统政绩观的影响，用发展才是硬道理来评价为政一方的政绩，“安全发展”尚未真正科学地纳入政府政绩的评价体系，地方在处理经济发展和安全发展二者关系时还是有所失衡的，为官一任，造福一方，地方经济发展的任务重，招商引资的压力大。为改善投资环境，有的地方政府出台了一些规定，人为地造成了执法障碍；有的为引进项目专门召开相关行政职能部门协调会，实质上是帮助企业找捷径，去规避监管风险，甚至一些不符合要求的地方，还下达行政指令要求部门去想解决办法；对一些行政案件，往往偏护于企业，领导的一个电话就能推翻行政处罚决定；还有的地方每年组织企业老板进行“行风评议”等针对性极强的活动，其结果是排名靠后的多数是行政执法部门，为了“不影响地方经济发展”，多拉企业选票，一些行政执法部门不得不陷入放松监管的“怪圈”。如此种种，不仅严重影响了行政效能，挫伤执法人员的工作积极性，同时还会严重影响部门的执法权威，成为县级安监部门躲不过绕不开的最大障碍。
2、立法相对滞后，政策法规的可操作性还不强。
随着《安全生产法》的出台，近年来，国家加快了安全生产的立法进程，目前安全生产法律法规体系已初具规模。县级安监部门是安全法律法规的执行者，从这个层面来看当前的安全生产立法存在这样几个不容回避的问题：一是立法周期长，速度慢。《安全生产法》作为统领安全生产工作的一部大法，在一些规定上相对宽泛，需要及时制订一些细化的、可操作性强的法规措施与之配套。二是程序繁杂,部分法条可操作性欠缺。比如，《安全生产法》第八十二条规定对特种作业人员未持证上岗的，责令限期改正；逾期未能改正的，责令停产停业整顿，可以并处生产经营单位二万元罚款。此法条在基层执法中较难操作，因为一来特种作业人员多属于苦脏累险岗位，人员的流动性很大，今天查到的无证者可能明天就不在了；二来有些操作工是单位临时雇佣来的个体户，主体如何确定？现行的安全生产法规体系中可以实施行政处罚简易程序的很少。三是存在不少的立法空白点。如《烟花爆竹安全管理条例》对烟花爆竹生产、经营、运输、燃放四个环节分别作出了规定和相关罚则，但对私自储存烟花爆竹却没有相应的处罚措施，仍需依据《刑法》、《治安管理处罚法》给予相应处罚，但处罚仅对行为人，而对私储物品却没有罚没的规定。四是自由裁量权设置过大，容易滋生行政腐败。五是地方性立法不够。作为国家法律体系的必要补充，具有立法权的各省市应结合执法实践需求加紧制订相关执法依据。
3、执法力量薄弱，执法的装备和手段还不够有力。
2002年起从国家到省市县四级初步建立了安监机构，但是机构建设的现状却不容乐观。一是队伍建设滞后。安全生产是一项综合性工作，专业性强、责任重、要求高、工作强度大，作为一线队伍的县级安监部门，无论是现行编制的数量还是人员的专业素质都远不能适应形势的需要。试想一个几十万人口、上千平方公里的县，仅凭十几个人就连日常事务也疲于应付，如何还能抽出时间和精力去开展正常的行政执法？二是工作经费难保障。由于县级财政较为紧张，导致安监部门的工作经费难以保障，从某种程度上来说，执法的目的是为了实施经经济处罚，从而使安监部门的正常运转。一方面是人员不够，另一方面是增加人员就要增加支出。安监部门的性质决定了要经常下乡，日常支出费用比较多。要提高全民的安全意识，必须营造浓厚的安全生产氛围，安全生产的宣传、教育、培训是个支出的无底洞，不下大力气，安全生产不能从根本上解决问题。三是人员素质低。安监人员大多是半路出家，增加的人都是组织上调入的，想要的人又进不了，等几年通过自学和工作实践刚进入工作角色或内行时，组织上的人员异动或轮岗，可能又要将其调到其他单位。四是技术装备落后。从现状看，大多数县级安监部门行政经费不足，连执法车辆等基本装备都不足，更不要说配备现代化的检测手段和昂贵的防护器具了。工作中还仅凭经验，借助听、看、闻、摸等原始手段开展工作，导致政执法效能低下。五是法律法规赋予安监执法的强制力不够，对一些抗拒不执行处罚决定的现象没有强制手段，执法者的人身安全无法得到保障。而且缺乏必要的强制执行权，只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使相对人履行义务，时间长，效果也不十分理想，使得安监执法缺乏权威性、严肃性。
4、普法力度不够，形成良好的安全发展环境任重道远。普法是为了更好地依法行政。近几年来安全生产法律法规体系不断充实完善，一大批法律法规纷纷出台。由于重视程度不够，安全生产普法活动尚未被真正提到应有的地位。县一级安监部门在安全生产宣传教育方面虽然做了大量的工作，但由于经费等因素的限制成效不太明显，内容上，跟不上实际工作情况的节奏；形式上，缺乏新颖，脱离实际，通俗性差，不为群众所理解和喜闻乐见，因而很难达到教育群众并为群众所自觉遵守的目的和效果，甚至于还出现一些生产经营单位因为对相关政策法规知之不多，出现了不理解或抵制安全生产监管和执法的情况。全民的安全意识、安全素质不适应安全发展的要求，安全生产很难从根本上解决问 6 题。只能是采取非常态化的激情手段来推进工作，通过一次又一次的“专项整治”来遏制某种突出的现象。
5、安监工作压力大，酸甜苦辣无人知。
一是舆论导向不好，山西省连续几个安监局长出事，媒体上说什么谁来监督安监局，把安监部门作为了滋生腐败的重点地方，把安监局长的岗位作为“高危” 岗位之一。其实，大部分的安监局与山西等重点产煤地方的安监局有着本质的区别。安监部门作为一个新兴的部门，整体素质还是很好的，关键在于教育、防范、监督。二是部门不理解安全监管的难处。相关部门有些人的观点是，发生安全事故之前，安监部门没有进行监管是失职，进行了监管，没有查出问题，或查出了问题，没有督促整改到位是渎职，安监部门总是有责任。事实上，生产经营单位点多面广，凭现有的人员、装备不可能一一进行全面监管，安监部门的人都是半路出家，即使监管了，也不可能查出所有的问题，查出了问题也要生产经营单位进行整改才行。
县级安监部门成立的时间都不长，理性分析当前县级安监行政执法存在的种种困难和问题，就是要知已知彼，更好地找到解决这些问题的有效办法，同时争取社会各界更多地理解、宽容和支持，共同把这条成长的道路走好。
三、县级安监部门监管执法体制内的对策思考
1、抓紧安全生产的立法工作。建议国家和省有关部门要结合基层执法实践需要，加强立法调研工作，抓紧完善法律法规，制定配套规章，为依法行政创造一个既有法律依据、又有程序保障的良好法制环境。立法过程中应多深入基层，特别要多听取县一级从执行层面所反馈的意见。要通过立法协调会、立法听证等有效形式，避免立法仓促和主观臆断，尽可能减少职责权限的交叉现象，减少或消除行政执法依据中的盲区和“空白点”。要注重加强程序立法，尽早制定执法方面的程序性规范，以保证基层安监部门依法行政，克服执法的任意性和盲目性，最大限度地保护相对人的合法权益。由于修订法律法规的程序繁琐、历时较长，作为县一级安监部门也不能消极等待，无所作为，一方面要提高执行力，对现有的法律法规规定认真贯彻执行，另一方面还要因地制宜，创新工作方法，适时制定出台规范性文件和行之有效的规章制度，并下大力气抓好落实，完善监管手段，确保各项工作有制可守，有章可循。
2、加大安全生产普法力度。“法律作为一种行为指南，如果不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空话。”一方面要从社会层面着手，进一步加大法制宣传教育的力度、深度和广度，使广大人民群众真正熟悉和了解法律法规的精神实质和内涵，进一步增强安全生产意识、技能、责任和法制观念，真正树立起崇法守法意识；另一方面要采取多种办法和措施，进一步强化广大安监执法人员，尤其是领导干部的安全生产意识和依法治安观念。避免行政执法的主观随意性，提高运用法律手段管理经济和社会的能力。同时，要相对稳定行政执法队伍，便于行政执法人员既掌握行政执法的程序和要求，又熟悉相关的法律专业知识，提高行政执法的质量和水平。
3、强化地方领导的安全生产责任。党的十六届五中全会从经济社会发展的全局出发，把安全摆在与资源、环境同等重要的战略位置上，安全生产也成为基本国策之一。这就要求各级党委政府必须充分认识搞好安全生产的极端重要性，把这项工作摆在更加突出的位置来抓。一要强化行政首长负责制。地方政府的主要负责人，必须切实担负起作为安全生产工作第一责任人的责任，亲自抓、负总责。事实表明，党政主要领导对安全生产工作的重视程度决定了当地安监部门的地位和作用，一切问题都会迎刃而解。二要确立新的政绩观。按照温家宝总理提出的“抓经济发展是政绩，抓安全生产也是政绩”的指示要求，建立健全各级领导干部安全生产实绩考核制度，将领导干部对安监部门的机构建设、人员编制、财政投入等的重视程度，作为评价干部政绩、评定年度考核等级、实行奖惩和晋升提拔的依据之一，并将各项考核的指标予以量化、细化更具可操作性。同时在干部晋升提拔中坚持严格的安全生产工作一票否决制，加强实绩考核制度的权威性和执行力度。三要健全长效联合执法机制。通过组织综合整治行动，建立联席会议制度，加强执法管理中的相互衔接与协调，真正做到党委、政府统一领导，职能部门各司其职，统筹兼顾，科学有效互补，形成联合执法合力，避免出现交叉、重叠执法和执法真空地带，从而达到效率与质量并举。
4、构建安全生产大执法体制。出于打破地方保护主义考虑，提高安全监管的效能和水平，近年来一直有建立安全生产垂直监管机构的强力呼声，但垂直管理存在弊端就是权责很难统一，一方面免除了地方政府对安全生产工作的责任，另一方面执法部门却又无权承担相应的责任。况且因为安全生产工作的综合性、复杂性、职能交叉，现阶段我国的安全生产工作还很难离开地方政府的统一领导。建议可在现行的条件下，尝试构建安全生产大执法的格局。通过整合，把安全监督执法从安监部门职能中剥离出来，在省以下建立一支独立的执法队伍，省市县分别成立执法总队、支队和大队，三级联动、统一领导，统一管理，统一指挥，统一编制，统一经费，统一装备。建立这样一支队伍可以弥补现行基层安监执法中的许多不足，一是可以克服人员素质、执法经费和装备手段的不适应；二是避免了地方保护，增强了行政执法的实效性，提高对违法违规行为的打击力度；三是可以加强执法队伍的管理，便于实施层级监督，增强行政执法行为的规范性；四是可以执法信息资源共享，提供便捷高效服务，从而真正提高安全生产行政执法的权威，树立良好的执法形象。
四、县级安监部门监管执法体制机制的创新思考
正确认识权力分散问题，明确肯定安全生产行政处罚权向综合监管执法部门相对集中理论与实践，强化安全综合监管执法部部门执法权威。相对集中行政处罚权理论，缘起城市综合监管，发端于地域相对集中。人以类聚，物以群分，笔者认为相关部门和理论界疏于对执法类别集中理论研究和经验总结。
1、我县安全生产综合监管执法同多数县级安全监管执法部门一样，在多年的工作中，其实对安全生产相对集中行政执法权进行了潜移默化的实践，《中华人民共和国安全生产法》2002年11月1日正式实施，这是我国第一次以法的形式明确了安全监督部门的执法主体地位。部份安监部门觉得：在一些地方领导看来，安监是个筐，涉及到安全的事统统往里面装，《安全生产法》虽然明确安监部门是综合监管部门，但现实往往成为安全的牵头部门，好像县级安监部门“种了别家的责任田,而荒了自家的私留地”。在一些突击性的整治活动中，虽然也有几个部门联合行动进行执法的情况，但往往因为部门的权责不明晰，使得联合执法行动的组织、指挥和协调相当困难，而且部门联合执法，只能用于应对一个时段或重大个案的处置，难以作为经常性的管理方法，效果难以持久。并且由于立法和政府机构改革的原因还形成了部门大量权能交叉现象，造成好管的事或者有利的事争着做，不好管或者无利的事都互相推，有的问题在两个职能部门之间出现“依法扯皮打架”的现象。如职业安全卫生监管部门职能模糊，大多数的基层安监部门恐怕连自己的职能都不是很清楚，致使这项工作处于监管空档。
实际工作中，由于县委县政府的支持，县内一切安全生事故均指定安全执法部门查处，所有安全生产重大整治行动均授权安监部门牵头，增强了工作的统一性与协作力。同时，安监部门进一步理顺安全综合监管部门、安全生产专项监管部门和监察、司法、工会等有关综合部门以及地方人民政府之间的关系，建立必要的工作联系和协调机制，加强沟通，搞好督促指导，做好协调服务。不越权代办各行业主管部门安全监管职责，充分发挥综合监督职能，以事故查处和问责 12 建议权，对各行业主管部门安全监管责任形成较大的工作促进力。
2、安全生产相对集中行政执法权之可能性
《安全生产法》已对生产经营单位进行了扩展性法理解释，其实安全生产同样可以作扩展性学理解释，因为生产可扩分为经济生产、社会生产；物质生产、精神生产。如无法定限制，为何不可安监是个筐，涉及到安全的事统统往里面装。虽然各行业法、部门法、专业法对各行各业安全生产行政执法都有具体规定，但《安全生产法》毕竟是同类行政行为之基本法、基础法，只要正视安全生产法律法规牵涉到的执法主体很多的现实，理清程序执法与实体执法的关系，正确把握监督执法与执法监督内涵与外延，抓住“事故查处、责任倒查”主线，加强行业主管部门安全执法的程序监督监管和责任结果监管，淡化对行业主管部门的过程跟踪，综合监管部门之综合执法权威完全有可树之基。对于强化现场监管，提升社会安全水平，结合现阶段的实际，可采取聘用协管员的方法，增强执法队伍实力，强化执法力量，普及安全知识，提升安全水平，专职于现场安全管理的专职队伍。
3、建议纠正分散安全行政执法权的立法倾向
《中华人民共和国安全生产法》2002年11月1日正式实施以来，安全生产各行业法、部门法、专业法都在逐渐向 13 这一基本法、基础法靠拢。安全生产事故行政处罚权都在逐步向安监部门集中，消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全均在逐步深度介入，煤矿安全监察也已逐步纳入安监综合监管。独2009年1月24日《国务院关于修改〈特种设备安全监察条例〉的决定》修订，再次将特种设备安全事故查处授权于特种设备安全监督管理部门，笔者认为既监督又监察，既当运动员又当裁判员的立法，这种授权有违《中华人民共和国安全生产法》之基本法、基础法的立法宗旨，有损安监执法部门权威，不利于安全生产行政执法权的相对集中，今后应力戒此类分散安全行政执法权的立法倾向。
4、在必要的时候，安全综合监管部门实行垂直管理
基于我国正在进入一个安全事故多发期和安全生产涉及领域扩大化的社会发展形势以及安全生产工作的复杂性和重要性，同时基于现代安全理论，有必要探讨在安全综合监管系统实行垂直管理。在整个安全生产综合监管系统实行垂直管理，符合国家安监总局“综合不代替，监督不失控，协调有权威，指导有效果”的综合监管思路，有利于安全生产工作的进一步加强。实行垂直管理是科学构建安监系统的需要，在现有的客观实际中，可以先将专职安全生产执法进行垂直管理。但我们也要看到，安全生产综合监管系统实行垂直管理，需要一定的条件，时机成熟了才可推开。
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