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规 划 信 息

第四期（总第338期）

苏州市规划局办公室 二○一一年三月七日 编者按：《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》自2011年1月1日起施行。近日，住房和城乡建设部城乡规划司举办《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二期学习培训班，我局派朱锋同志参加培训，现将该同志学习报告刊发如下，供局各处（室）、分局，各县市规划部门在实际工作中参考。

参加《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》培训的学习报告

《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（以下简称“办法”）培训班由住房和城乡建设部城乡规划司、中国城市规划学会主办，海南省住房和城乡建设厅、海南省城市规划协会协办，中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠主持，住房和城乡建设部城乡规划司孙安军司长、北京市规划委员会副主任邱跃分别作了“《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》的解析”和“北京市控制性详细规划的动态维护”的专题讲座。200多名来自全国各地的城市规划及相关领域的学员参加了学习。培训中涉及的有关城市、镇控规编制、审批、修改及动态维护的相关做法和措施对于实现“需求式”规划和“过程式”规划的统一，提高规划的科学性、实用性、可操作性，提高我们日常规划编制和管理工作水平，具有重要的指导意义。特此整理，报告如下：

一、《办法》制定的背景

《办法》的制定主要包括3个方面的背景：一是《城乡规划法》实施后对控规地位作用的再认识；二是城市规划系统依法行政工作对控规编制审批提出的新要求；三是推进城市规划行业廉政建设的迫切需要。

1．《城乡规划法》实施后对控规地位作用的再认识 控规是我国从计划经济向市场经济转变过程中，伴随着城市土地有偿使用制度的建立而逐步发展起来的，经历了探索期、法定化探索、面向管理的探索3个阶段。

1）第一阶段，探索期（上世纪80年代初至90年代中期）

上海在开展《虹桥开发区详细规划》时，参照美国区划技术而编制的详细规划，改变了原有“摆房子”的做法。1987年《桂林市中心区详细规划》首次启用“控制性详细规划”的名称，提出综合控制指标体系。同年苏州桐芳巷改造规划，探索按现状——规划——管理的要求，区分对待可开发用地和公共设施。此后，经过一系列创新实践，逐步形成了以开发控制为核心的“控规”编制技术。1990年《城市规划法》的颁布、1991年《城市规划编制办法》及1993年《城市规划编制办法实施细则》等文件相继出台，标志着“控规”编制技术框架的基本形成。

2）第二阶段，法定化探索（上世纪90年代中期至2000年初期）

在市场经济较为发达的深圳、广州、上海等特大城市，地方政府自上而下的对既有的“控规”制度做了调整和完善。主要以深圳“法定图则制度”、《广东省城市控制性详细规划管理条例》等为代表，通过地方立法的形式赋予“控规”法律效力。同时，以上海的“控制性编制单元规划”、北京“单元控规”等为代表，以建设部指定的《城市规划编制办法》为基础，推进控规法制化建设。

3）面向管理的探索（2000年初到2008年）

“控规”在重视技术性、法制性和公共性的基础上，更加关注和强调控规的实用性。主要体现在①由全方位控制转向“四线”和公共服务设施等核心的控制，如南京的“6211”；②由局部地块控制转向区域性和通则性控制，如广州的规划管理单元控制；③规划成果由技术文件向管理文件转化。

4）小结

一方面，由于《城市规划编制办法》是依据《城市规划法》制定的，没有体现《城乡规划法》的要求；同时由于偏重控制性详细规划的技术属性，过于强调规划编制的内容，而对公众参与、专家论证、审批备案、修改等程序强调不够。另一方面，《城乡规划法》对控规作出明确规定，高度重视开展控规工作具有重要意义。因此，制定《办法》是贯彻落实《城乡规划法》的重要内容，是落实城市总体规划战略部署的关键环节，是城市规划依法行政、进行规划许可的依据，是城市规划公共政策属性的具体体现，是城市土地利用和开发建设的基本前提。

2．依法行政工作对制定统一编制内容的基本要求 依法行政要求控规在编制、审批、修改、批后管理等各个环节统一内容、条件和程序。

3．推进城市规划行业廉政建设的迫切需要

在城乡规划中，土地使用性质、容积率是控制性详细规划的重要指标，也是政府出让土地时提出的规划设计条件的核心内容。针对近年来城市规划领域出现的随意调整规划、违规调整容积率等违法、违规行为，2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》明确提出要“着重加强控制性详细规划制定和实施监管，严格控制性详细规划的制定和修改程序”，要求“制定控制性详细规划编制审批管理办法，规范自由裁量权行使”。

二、《办法》制定的原则《办法》制定的原则主要有3条：一是“自上而下”与“自下而上”相结合，二是理论与实践相结合，三是全国普遍性规定与地方细则相结合。

1．“自上而下”与“自下而上”相结合原则

首先是“自上而下”明确任务和要求，梳理《城乡规划法》基础规定，明确国家层面出台《办法》的基本原则，按一般立法要求确定《办法》基本内容框架；其次是“自下而上”起草《办法》初稿，客观研究判断各地控规制定工作现状水平，全面调查各地控规制定的既有做法；最后对即将发布的《办法》，“自下而上”再征求地方意见，以保证符合地方实际。

2．理论与实践相结合原则

从控规的基本技术理论出发，提出具有普遍适用性的规定；在符合基本工作要求的前提下，对具体操作形式、方法的规定，充分继承和包容各地的实际做法；坚持条文的每一款规定都以现实的地方工作实践为基础。

3．全国普遍性规定与地方细则相结合原则

作为国家层面的部门规章，强调控规编制内容和方法的基础性、原则性要求，以及基本审批程序和要求的规范、统一；严格区别于“工作手册”、“技术导则”或“教科书”，不追求学会《办法》就会编规划、审规划，而是依据《办法》明晰控规编制审批的基本技术和行政要求；控规编制审批的操作层面规定，由地方通过制定实施细则和相关技术规定来实现。

三、《办法》主要内容解读

孙安军司长从控规的地位和作用、控规的编制、控规的审批、批后的维护和管理以及控规的修改五个方面，对《办法》的主要内容进行了详细解读。

1.控规的地位和作用

《办法》第三条规定：“控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划。”孙安军强调，要把控规作为核发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的依据；作为批准临时建设的依据。依据控规，提出规划设计条件，并纳入土地出让合同；规划条件是否可以变更，要依据控规进行审核。项目建设实施、规划执法检查、违法违规项目的查处，都要依据控规。控规是判断项目建设是否符合城市规划要求的最直接依据。

2．控规的编制

1）编制主体，根据《办法》第六至十四条的相关规定，控规的编制主体是“城市、县人民政府城乡规划主管部门”和“镇人民政府”。

2）编制原则，编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。

3）编制依据，经批准的城市、镇总体规划，也就是说，总体规划是控规的“上位规划”；同时，要遵守国家有关标准和技术规范，包括城市规划标准规范，也包括相关行业标准和规范；采用符合国家有关规定的基础资料。

4）编制内容，“控规的编制内容是《办法》起草过程中研究和讨论的重点之一。各地对编制内容的要求存在差异。”《办法》作为指导全国控规编制内容的统一要求，专家和大多数地方城乡规划主管部门都建议只对必要的、普适的内容要求作出规定，而对带有地方性、特殊性的内容要求，由地方政府在制定具体实施细则和相关管理办法、技术规定时，再予以明确。因此，《办法》只将功能控制、用地指标、城市运行基本保障设施、“四线”作为控规的基本内容。

编制的基本内容主要是：①土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；②容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；③基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管网控制要求；④基础设施用地控制界限（黄线）、各类绿地范围控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑保护范围界限（紫线）、地表水体保护和控制的地域界限（蓝线）等“四线”及控制要求。

5）单元规划，由于大城市和特大城市地域范围大，空间层次复杂，地块的控规很难在总规批准后，一次性编制完成。但城市基础设施、公共服务设施、公共安全设施等保障城市运行的生命线工程，在总体规划层面又受规划编制深度的限制，很难落地，需要通过控规尽快落实相关控制要求，保证建设实施。针对这一矛盾，北京、上海、武汉等城市开展了单元规划的编制工作，作为承接“总规”和“控规”的一个层次的规划，在总规批准后，将总体规划确定的建设用地划分为若干规划控制单元，组织编制单元规划，然后在单元规划的基础上，有计划地推进地块层面控规的编制工作。《办法》第十一条“编制大城市和特大城市的控制性详细规划，可以根据本地实际情况，结合城市空间布局、规划管理要求，以及社区边界、城乡建设要求等，将建设地区划分为若干规划控制单元，组织编制单元规划”，就是在总结北京、上海、武汉等地开展单元规划编制工作实践经验的基础上制定的。在培训时，孙安军司长指出，作为控规编制的一个工作层次，单元规划的具体编制内容和要求，以及审定的程序和形式，由城市人民政府根据实际管理要求确定。

6）镇的控制性详细规划，不同于大城市和特大城市，大多数镇的规模较小，一般只有几个平方公里，在规模上可能只是大城市的一个“规划控制单元”。为了提高规划制定工作效率，镇的控规完全可以和总规结合起来编制，即把总规做得更细、更具体，把控规的基本编制内容和要求与总规融合在一起考虑，这样可以大大缩短编制周期。根据上述原则，《办法》第十一条提出了“镇控制性详细规划可以根据实际情况，适当调整或者减少控制要求和指标。规模小的建制镇的控制性详细规划，可以与镇总体规划编制相结合，提出规划控制要求和指标。”

7）公众参与，《办法》第十三条规定：控制性详细规划草案编制完成后，控制性详细规划组织编制机关应当依法将控制性详细规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。

公告的时间不得少于30日。公告的时间、地点及公众提交意见的期限、方式，应当在政府信息网站以及当地主要新闻媒体上公告。

邱跃在培训时介绍了北京在落实该条规定的一些做法，他们通常采取座谈会的形式听取公众的意见，较少采取听证会的形式。因为座谈会没有听证会那么正式、气氛也相对比较和缓，取得比较好的效果，既不与法律相违背，同时也符合构建和谐社会的要求。

四、控规的审批

《办法》第十五至十七条，明确了控规的审批主体、审查要求以及批后公布的相关规定。控规的审批主体是：“本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”；审查要求：应当组织召开由有关部门和专家参加的审查会，并将草案、审查意见、公众意见及处理结果报审批机关；应当自批准之日起20个工作日内，通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布。

五、批后的维护和管理 1.信息化建设

就批后的维护和管理，孙安军在对《办法》第十八条“控制性详细规划组织编制机关应当建立控制性详细规划档案管理制度，逐步建立控制性详细规划数字化信息化平台”解读时强调，要利用现代信息技术，逐步建立控规编制、审批、实施管理、动态维护的数字化信息管理平台，是提高控规管理依据的及时性、准确性并实现控规管理精细化、效率化的重要保障。

2．动态维护

动态维护既是一种理念，又是一种方法，既是控规编制的指导思想，又是控规实施的具体措施。动态是指控规编制和实施的状态，维护是指维护其基本原则和科学性。随着经济社会和城乡建设发展的需求，不断对控规进行深化补充、修改调整、更新完善的过程称为动态维护，为此而制定的程序、标准和规定，称为控规动态维护制度。

孙安军在对《办法》第十九条“控制性详细规划组织编制机关应当将建立规划动态维护制度，有计划、有组织地对控制性详细规划进行评估和维护”进行解读时指出，对控规的“动态化”管理是及时根据城市发展实际的变化进行科学规划，动态管理的现实需要。因此，需要及时更新相关基础数据和资料，定期对规划进行评估，及时对控规中不符合实际的内容进行修正和完善。涉及地块用地性质、开发强度、三大设施、四线控制等控规基本内容时，应按程序进行控规修改。而控规基本内容之外的有关内容的调整，可以纳入控规的动态维护范畴。

《办法》第十九条是在总结北京市的经验基础上制定的。在邱跃的讲座中专门介绍了北京的有关做法，控规的动态维护已成为北京市的长效管理机制，建立了会商会办制度、专题会议制度、控规专项督导制度和控规动态更新制度等，具体有以下做法：

1）会商会办制度

在办理控规维护项目时，不论由谁牵头，均需要和其他处室会商会办，了解各方面情况，听取各方面意见。规划主管部门受理维护申请后的基本要求是：涉及调整控规事项，除明显不合理不合规、可直接否定申请的以外，必须由2个以上（至少2个）处室、分局会商会办，不允许一个人或者一个处室、分局作出决定、进行调整。会商会办处室共同就调整的可能性和可行性进行综合分析，对于不涉及房地产经营、不影响周边利害关系人权益、使用划拨土地的公益性建设等项目，符合案例汇编典型案例办理原则的，依照市政府同意的动态维护方案，可由两个以上处室、分局会商办理，并负有审批责任。对于较重要不便轻易否定和较复杂又具有一定可行性的项目，案例汇编中不含有类似案列的，委托规划编制单位（主要为北京市城市规划院）对人口、用地、建筑规模进行核算，对城市公共服务、公共安全、市政基础设施等专题进行论证，提交动态维护专题工作会研究。

2）控规动态维护会议

该会议由北京市规划委员会主管委领导和总规划师主持，北京市规委相关处室和市政府各相关部门代表作为政府部门联审参加，参与控规编制的规划设计单位及各相关专家作为专家评议者参加（其中政府部门和专家均视具体研究的项目内容而定），纪检监察部门作为行政监察者参加。由专门处室负责会议组织和议题申报前期工作，每次参会人数在30人左右。

3）专项督查督导制度

北京市规委每月定期对上月各部门应依照控规实施办理规划选址意见书、提出的规划条件等规划审批卷宗进行督查复核，检查各部门落实动态维护制度情况。对执行不到位的案卷进行通报告知，及时提出规范要求。

4）控规动态更新制度

由于控规依法变更后的动态更新工作细致繁杂，容易忽视，致使功亏一篑。为此，北京市制定了一系列的规定、表格予以保障。如上报批复后的登记办理、核发通知告申请单位并抄送各参与研究决策单位、通知信息平台及时登录、通知北京市规划院更新控规图纸等。

5）其他规定

北京市经过四年多有关控规动态维护的实践，完善了以下一系列的规定：控制性详细规划动态维护方案；控制性详细规划动态维护工作程序；控规动态维护工作程序的补充说明；控规动态维护办公室收文项目办理程序说明；控规动态维护办公室收文办理分类表；控规动态维护窗口收件项目办理流程；规划编制单位中心城控规动态维护督查督导工作办法（试行）；控制性详细规划实时管理案例汇编；控规动态维护项目归档管理办法；控规动态维护委院工作衔接问题的意见；北京市规划委员会关于落实《加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》的意见；北京市规划委员会、北京市监察局关于重新印发建设用地容积率指标的调整程序等文件的通知。

3．控规动态维护的必要支撑

北京市在控规的动态维护支撑体系也有专门的安排。首先，在技术路径方面，《北京市城乡规划条列》规定了北京市法定的规划包括特定地区规划和专项规划，可以作为控规补充深化的工具。其次，在技术人员方面，北京市规划委员会内设详细规划处，专司其职，北京市规划设计研究院是全额拨款事业单位，内设详细规划所，与北京市规委机关对口工作。再次，在资金保障方面，北京市规委专门设立控规动态维护费用科目，北京市政府每年专门拨款提供资金支持，2010年该项经费约为400多万元。最后，在科技信息方面，北京市规委与北京市规划院建立了委院联网的计算机综合信息处理平台，为准确快捷的数据整理统计传递提供支持。

六、控规的修改

孙安军强调，依据《办法》规定，经批准后的控规具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改。确需修改控规的，应当按照相关程序进行，包括对修改的必要性进行专题论证，采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证，向原控规审批机关提出专题报告，经同意方可组织修改，修改后应按法定程序审查报批等。控规修改涉及总规强制性内容的，应当先修改总规。

七、控规的动态维护与控规调整、修改的关系 动态维护强调的是建立一种制度，通过动态维护的制度将现有控规中不准确、不正确、不适宜城乡发展建设实际的部分补充深化、修正完善，维护控规内容的科学性，强化控规作为规划管理工作的法规依据，进而维护规划的权威性。在实践上动态维护制度还需要开展总结评估、汇总分析、针对共性问题研究对策，控规更新等系列工作。控规的动态维护是方法论，是多项工作的集合。控规的调整、修改只是其中的一项具体内容，是系列工作之一。

八、控规动态维护的意义

控规动态维护将传统意义上的控规修编周期优化为“恰逢其时”的“动态”，将控规覆盖全部城市、镇规划建设用地优化为“因地制宜”的动态，促进了控规管理的“自上而下”和“自下而上”的有机结合，实现了“需求式”规划和“过程式”规划的统一，提高了规划的科学性和可实施性。动态维护将经济社会发展的需求释放于动态的过程之中，避免了企图编制“准确、完备”规划蓝图与社会现实需求、变化冲突的折腾。控规的动态维护是科学发展观在城市、镇控制性详细规划编制、审批过程中的落实和体现。

（总工室 朱锋）

报：蒋宏坤书记、阎立市长、王少东秘书长、梅正荣副市长、申爱军副秘书长、张旗副秘书长、徐刚副秘书长；

市委、市政府、市人大、市政协、市委研究室、市政府研究室、市人大城乡委、市政协城乡委、市政府综合二处、市委办信息处、苏州市便民服务中心；

送：各市（县）、工业园区规划（建设）局、各处（室）、分局、办事处、基层单位。

共印：26份