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“加强法治政府建设 服务转型跨越发展”论坛征文

推进税收法治

服务转型跨越

牛军栋

一、关于税收法治工作的定位和税收法制机构的定位 税收法治工作定位和税收法制机构定位是两个不同的问题，但又具有紧密的相关性。在实践中，经常出现把这两者混淆的情况，这是在思想上还没有厘清。

关于税收法治工作的定位，应该立意高远。第一，税收法治工作是一项全局性的、战略性的工程，涉及到税收工作的全部，依法治税始终是税收工作的灵魂，依法行政始终是税收工作的根本原则和工作主线。到任何时候，这个根本不能动摇，要坚定不移地加以推进。第二，税收法治工作要狠抓落实。法治的生命力在于执行。开展一切税收工作，都要依法进行，否则就会偏离轨道。要用法治的理念指导工作实践，不折不扣将国家的法律法规和各项税收政策落到实处，大力建设法治税务机关。第三，税收法治工作要勇于创新。创新就是动力，创新就是源泉，不创新就没有出路。在狠抓落实的基础上，要勇于从观念理念思想、制度体制机制、方式方法手段等各个方面进行创新。要遵循实践-创新-再实践-再创新的方法和规律，可以先从小处着手，积极研究探索，搞一些小的试点，待经验成熟后再逐步扩大范围，最后全面推广。

关于税收法制机构的定位，主要是把握一个“度”的问题。要立足本职，着眼全局，在踏踏实实做好“分内事情”的基础上，适当扩大本部门工作的影响力和辐射力。税收法制机构既要着眼于税收事业科学发展全局，充分发挥其在推进税收法治工作中的牵头、组织、协调、服务作用；又要踏踏实实地立足本职做好分内工作，一步一个脚印，在夯实基础的前提下提升水平。对税收法制机构的定位，一定要实事求是、客观实际，既不能盲目自大，也不能妄自菲薄，要时刻摆正自己的位置，工作要到位而不越位，同时也不缺位。该做的事情一定要全心全意地做好，不属于本职范围内的事情如果全局工作需要也要努力做好，但不要越俎代庖。税收法制机构的工作虽然比较清苦，但如果扎扎实实做好还是有其独特价值的。法制机构工作一个突出的特点就是规范，而我们目前的税收工作当务之急就是一切规范起来，这是科学化、专业化管理的前提和基础。事前，法规部门要做好规范性文件的合法性审查工作，从内容和形式两个方面全面把关，切实提高税收制度建设的质量。事中，最重要的是要积极参与全局重大决策执行的全过程，从政策法规的角度来谋划和推进税收工作全局，发挥好税收法治工作的牵头、组织和协调作用，把税收法治的精神、理念和具体要求渗透和体现税收管理的各个方面和各个环节；要着重提高重大案件审理的质量和效率，要下苦功夫把案情吃深吃透，不漏过任何一个难点和疑点，从法律适用依据、事实证据、案件定性、处罚尺度等各个方面严格细致、认真负责，同 2 时要深入研究案件审理的程序，积极主动地加强沟通协调，把前期工作做深做细，把问题解决在萌芽。事后，要不断加强、改进和创新行政复议的体制机制、内容形式、程序方法，切实提高复议的质量和效率，切实提高复议的税法遵从度和纳税人满意度。

二、关于推进税收法治工作需要关注的几个问题

（一）推进税收法治要坚持和落实经济税收观，坚持服务于我省转型跨越发展大局

经济决定税收，税收来源于经济。税务机关从事的一切工作都要坚持和遵循这个最基本的观点。如果离开经济税收观谈税收法治，就成为无源之水、无本之木。推进税收法治工作一定要首先着眼于服务税收工作大局，进而间接地服务经济社会发展大局。要服务好税收工作大局，主要就是要深入研究、准确把握税收工作规律，将税收工作的要求与法治工作本身所固有的特点结合起来，将法的一般性与税法的特殊性结合起来。因此，在理念和实践中就要注重纠正以下几个偏差：

一要防止和纠正税收法治工作中的“关门主义”。税法体系具有开放性和包容性，税收法治工作也一定要突出其开放性和包容性，切不可“闭门造车”，不能与税务工作脱节，不能与我们国家依法治国方略整体推进脱节，不能与科学发展、和谐社会大局脱节。税收法治工作一定要回应和体现我省转型跨越发展大局的要求，以战略的思维，开放的胸襟、全局的事业推进税收法治。二要防止和纠正税收法治工作中的“单打独斗”。税收法治工作是一项全局性的战略工程，决不仅仅是政策法规一个部门的事 3 情，而必须在党组坚强领导下、各个部门齐抓共管，形成强大的推进合力。在这其中，政策法规部门主要是搞好协调，协调好上下左右的关系；搞好服务，服务我省转型跨越、服务领导决策、服务税收中心工作、服务机关和基层。三要防止和纠正税收法治工作中的“耽于空谈”。长期以来，在税收法治工作中存在一种自视清高的情绪和倾向，好像一谈法治工作就是冷冰冰的，不食人间烟火，很多工作只尚空谈而不抓落实，造成税收法治工作“束之高阁”，真正成了“上层建筑”，造成了“说起重要、做起来次要、忙起来不要”的现象。我们一定要以积极主动的心态融入到我省转型跨越发展工作大局之中，从税收政策法规工作的角度促收税收积聚财力、调控经济、调节分配职能作用的充分发挥。

（二）推进税收法治应当将法的精神和法的理念贯穿于税收工作的各个方面和各个环节

法最核心的内涵就是公平正义。因此，税收立法、税收执法以及税法宣传工作都应把实现公平正义作为出发点和落脚点。在工作实践中，税务人员往往只满足落实具体的税法规定，而忽略了是否将法的精神落到了实处，是否体现了法的本质要求。也就是说，在目前的税收执法中，并不仅仅存在“重实体、轻程序”的问题，在很多地方、很多情况下同时存在“重程序、轻实体”的问题，在形式上好像实现了公平正义，但实质上根本没有实现。在法的要素中，精神要素是本质，具体规则是表现，集中体现法的精神的就是法的基本原则，在实践中往往忽略了这一块。在今后的工作实践中，应当有意识地进行纠偏。比如，在法律解读时，4 一定要首先把立法精神和立法背景、意图讲深讲透，然后根据法的精神再对具体规则进行讲解，这样可以切实提升广大税务人员的法治理念和法治境界，进而真正实现税收法治实体正义。再比如，在具体的税收执法中，税务人员在行使行政裁量权时一定要具体问题具体分析，将合法与合理结合起立，将严格执法与文明执法结合起来，将刚性执法与人文关怀结合起来，将公平与效率结合起来，全面实现法治目标，增强法治实效。

（三）推进税收法治应在内部行政管理和对外税收执法两个方面实现“双轮驱动、两翼齐飞”

内部行政管理和对外税收执法是税收管理的两个方面，相互统一、相互促进，不可或缺。因此，依法行政应当在这两个方面全面、均衡、协调推进，不应顾此失彼或厚此薄彼。目前，突出的一个问题就是我们对税收执法关注得多、投入得多、下的功夫多，而忽略了规范、加强和改进内部行政管理。其实，很多对外税收执法中产生的问题的根源就在于内部行政管理有漏洞、有缺陷。内因是决定因素，税务机关必须首先要苦练内功，从提高自身管理水平做起，由里及外推进依法行政。也就是，依法治税要重在治内、内外并举、统筹推进。

（四）推进税收法治要坚持理论与实践相结合、研究与落实并重

科学的理论来自科学的实践，科学的实践需要科学理论的指导。在税收工作和税收法治工作的实践中，税务机关积累了大量的好经验、好做法，同时也发现了一些不容忽视的问题。但不可 5 否认的是，我们对这些经验和问题深入研究得还很不够，尤其对其根源和有效措施，深入研究得还不够，导致一些制度缺乏科学性、指导性和实效性，当然执行的效果也不尽如人意。为此，一定要通过深入细致的调研，认真梳理问题，分析产生根源，总结客观规律，提出有效措施，提升法治水平。要树立“研究也是落实”的理念，在做好各项事务性工作、抓好基础性工作的同时，腾出时间和精力，下苦功夫对税收政策法规工作和税收法治工作的重大问题和热点、难点问题加强调查、加强研究，总结出一些带有规律性的东西来，形成具有普遍指导意义的意见，实现重点突破，整体推进。

（五）推进税收法治要积极构建“制度+文化”格局 制度是刚性的，没有规矩不成方圆；文化是柔性的，可以润物细无声。推进税收法治工作首先要“有法可依”，一定要高度重视制度建设，在深入调查研究、准确把握规律的基础上，将带有普遍性的经验用制度的形式固定下来，科学有效地指导工作实践。制度建设要全面推进，在内部行政管理和对外税收执法，在组织收入、落实政策、税收征管、纳税服务、队伍建设、党风廉政等各个方面都要做到“有章可循”。要加强对制度执行情况的监督检查，切实增强制度的执行力，提高制度执行实效。同时，要积极推进税收法治文化建设，通过长期坚持不懈的理念培养、教育培训、税法宣传和执法监督等方式和手段，积极培育税收法治工作的土壤，使得法治理念“内化于心、外化于形”，使得严格、文明、规范、高效执法成为每个税务干部的自觉行动，真正 6 形成崇尚法治的文化氛围和工作环境。要注重在构建税务文化的大格局下推进法治文化建设，注重同其它文化建设统筹推进，形成税务文化合力。制度建设和文化建设要同时推进，使其相互促进、相得益彰，使得税收法治大放光芒、大放异彩。

（六）推进税收法治要把握一个灵魂、贯穿一条主线、突出一个重点、坚持一个抓手、实现一个目标

一个灵魂，即始终把公平正义的法治精神和法治理念贯穿于税收工作各个方面和各个环节，在税收立法和税收执法，在内部管理和外部执法之中，都要把握这个灵魂。一条主线，即坚持不懈地推进依法行政，在组织收入、调控经济、调节分配三方面都要贯穿依法行政这条主线。一个重点，即大力推行税收执法风险管理，全面梳理风险点，制定统一规范的防范执法风险手册，对税收执法实施过程监控，确保执法公正。一个抓手，即坚持加强和推进依法行政考核，注重考核标的科学化，坚持定性和定量相结合，积极探索考核结果的应用与转化。一个目标，即在内部行政管理和对外税收执法两个方面全方位推进税收法治，提高税收管理的法治化、制度化和规范化水平。

三、关于以什么样的精神状态推进税收法治工作

精神状态不是一个小问题，不是一个一般问题，而是一个政治责任和信仰追求的问题。有什么样的精神状态，就会有什么样的工作作风，就会做出什么样的工作业绩。因此，要大力推进税收法治工作，切实提升税收法治工作水平，必须以一种大无畏的、勇往直前、敢闯敢干的精神全身心地投入到税收法治事业之中。

（一）要坚定信念。理想不明，难受重托；信念不坚，难当大任。要做好税收法治工作，首先就要解决理想信念问题。要通过持续深入的思想教育和法律培训，使广大税务干部特别是各级领导干部对法律真学、真懂、真信、真用，在灵魂深处坚定税收法治信念，真正崇尚法律，将法治理念和精神贯穿到税收工作的方方面面和各个环节，大力推进依法行政。要坚持把工作当作事业来做。尽管目前税收法治工作存在着种种困难和问题，但我们仍然“咬定青山不放松”，列出清单，进行项目化管理，下大力气、下苦功夫一个一个地解决税收法治工作中的难题，攻克重大难关，实现重点突破、整体推进。人，总是要有一点精神的。依法治税始终是税收工作的灵魂，这一点到任何时候都不会动摇。因此，税收法治事业是一种值得我们去为之奋斗的崇高事业。我们一定要坚定信念，鼓足干劲，凝心聚力抓落实，聚精会神做工作。

（二）要脚踏实地。做事，要一步一个脚印，切忌心浮气躁和急功近利。做好税收法治工作尤其应当这样。要打好基础，从小事做起，扎扎实实，实实在在，不能投机取巧，不能偷工减料，不能偷懒耍滑。只有夯实基础，才能盖好高楼大厦，才会真正高擎税收法治这杆大旗。在实践中，确实存在着眼高手低、高不成低不就、大活干不好小活不想干的现象，弊端很多，危害很大，一定要努力防止和克服。要一年确定几项重点，一年做好几项工作，不要贪大求全，不要急于求成。如果长期坚持下去，一定会有所收获，一定会受益匪浅。

（三）要统筹兼顾。这是科学的方法论，如果运用得当就会事半功倍。首先，税收法治工作要同税收中心也就是组织收入工作结合起来，要同优化纳税服务结合起来，要同税收征管结合起来，要同干部队伍建设和党风廉政建设结合起来，要同这些工作相互渗透、相互融合、相互促进，要做到你中有我、我中有你，要以系统的观点、全局的视野和统筹的方法推进税收法治工作，使得税收法治工作无处不在，作用彰显。这是第一个层面。其次，还有第二个层面，就是在税收法治工作内部也要坚持统筹兼顾，坚持将税收法治工作作为一个整体来推进，而不是单兵推进。要坚持一般和特殊相结合，当前和长远相结合，全局和局部相结合，整体和重点相结合，目标与手段相结合，理念和途径相结合，制度和文化相结合，实体和程序相结合，推进和保障相结合。当然，在统筹兼顾的同时要突出重点，不能眉毛胡子一把抓，要学会十个指头弹钢琴，分清工作的轻重缓急，分阶段、分步骤地抓好法治工作。

（作者：山西省国家税务局政策法规处副处长）电话：2387479（办）；*** 通讯：太原市水西门街31号（邮编：030002）