试论领导干部特权现象的表现及防治_党员干部特权表现

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试论领导干部特权现象的表现及防治

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谭 建

领导干部特权现象，是指某些领导干部把人民赋予的权力私有化，在政治、经济或其他方面为个人或小集团谋取私利的行为。干部特权现象的存在，不仅会降低群众对领导干部的信任，影响党群、干群关系；而且会损坏社会的公平和公正，阻碍社会主义和谐社会的顺利建设。

一、领导干部特权现象的种种表现

邓小平早在1980年8月18日《党和国家领导制度的改革》一文中，就指出形形色色的特权现象是党和国家领导制度、干部制度的主要弊端之一。时至今日，领导干部队伍中存在的特权现象不仅没有销声匿迹，反而在某些领域、某些方面有愈演愈烈之势。其主要表现在以下几个方面：

1.某些领导干部职务消费无度化

所谓职务消费是指国家公务人员为正常行使职权、顺利履行职责所必须发生的各种消费支出的总称。一般地说，主要包括公务用车、公务接待、通讯、出差、会务、办公等费用支出。职务消费是领导活动中不可避免的消费，是客观的、必要的、合理的。在很长时期内，职务消费并没有成为广大群众诟病的领导干部特权现象。但从目前实际情况看，职务消费出现了消费过度、过滥现象，已逐渐演变成了个人消费，甚至成为了职务享受和假公济私的手段，引发了广大人民群众的广泛批评和强烈不满。其主要表现：

第一，公务用车超标及私用现象严重。公务用车原本是作为领导干部的代步工具，是服务于领导干部的一个简单的便利。但目前，我国公车制度中存在四方面的突出问题，已使公务用车成为广大群众诟病的干部特权现象之一：一是费用高，财政负担沉重。调查显示，每年一辆公务车的运行成本（含司机工资、福利）至少在6万元以上，有的甚至超过10万元。据保守统计，我国公车目前已达350万辆，每年用在公车上的开支达3000亿元[1]。公车消费已成为各级财政的沉重负担。二是公车私用现象严重。我们在各种媒体，屡屡可以看到针对公车接送子女上学及节假日风景名胜区出现公车拥堵现象的报道。还有一个广为流传的“三个1/3”说法，即在公车使用中，办公事占1／3，领导干部及其亲属私用占1／3，司机私用占1／3。三是公车使用效率低下，浪费惊人。资料表明，社会其他运营车辆每万公里运行成本为8215元，党政机关则高达数万元，每辆出租车的使用效率为公车的5倍，而运营成本仅为公车的13％左右。[1]由此可知，养同样数量车辆，政府实际需支付更高费用。四是超编超标配备使用轿车问题屡禁不止。根据中纪委规定，副省级以上干部才可配备专车。但目前，这条规定早已形同虚设，就连许多县直部门和乡镇的领导也都有专车。而且，屡屡出现超编制超标准用车。据中国网2007年12月14日报道，陕西省人事厅126名公务员配42辆公车，严重超标。这无疑是对这一现象的真实写照。

第二，公务接待超标准、扩大化等违规消费趋势日益突出。公务接待在公务活动中本不可避免。但是，在不少地方、部门，公务接待明显超出了“合理”范畴，成为一种不正之风，成为领导干部特权现象甚至腐败的一种重要表现，引起了广大人民群众的强烈不满。其主要表现在：一是消费数额巨大，超标严重。关于公务接待消费的总体数量，目前并没有权威的数字，但毋庸置疑，这会是一个非常庞大的数字。据2006年8月国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组引用的有关数字：2004年全国公款吃喝3700亿元。[2]另外，公务接待消费超标严重。在公务接待方面不执行标准，超标准接待，进豪华酒店，喝高档酒，吃天价宴席，到豪华娱乐场所进行奢华消费的现象已屡见不鲜。二是消费随意性大。只要能与公务接待沾上边的，个人消费不管是合法的、非法的都要由公家埋单。三是化公为私、损公肥私、通过公务接待谋取个人私利的现象严重。有些领导把超标招待作为联络感情的手段，为以后单位或个人谋取利益打下铺垫；有些领导直接把客人带到亲戚朋友或自己参股开办的饭店消费，随意加码签单报账；有些领导则是把本属于个人接待的私客转为公务接待。总之，公务接待呈现出违规消费日趋公开化、违规金额扩大化、违规牵涉人员普遍化、违规消费范围弥漫化等令人担忧的恶性发展势头。

第三，公务送礼有发展到集体公款行贿的趋势。目前，有些领导干部把本来表达友谊和尊重的正常的公务送礼庸俗化了，使之成为谋取部门、单位利益或个人私利的一种手段，或是成为炫耀身份、地位、财富或权力的象征。用公款送物送礼，理由越来越堂皇，形式越来越多样，礼物越来越贵重，目的越来越明确。“公款送礼”已发展成为职务消费中腐败现象的典型表现。这是一种把商品交换原则引入政府行政管理和党内政治生活的深层次腐败现象和犯罪行为。其结果是坑了国家、集体，肥了极少数个人；联络的是个人与“关键人物”间的感情，离间的却是党和政府与人民群众的血肉联系。“公款送礼”歪风盛行之处，党和政府的形象被败坏，社会风气被毒化，市场经济正常秩序被扰乱，党群关系被破坏，一些干部也因此被毁掉。

第四，公务娱乐日益普遍化和多样化。目前，公款娱乐出现了普遍化、多样化和高档化的趋势。有的领导干部学习培训要到名山大川，非旅游点不去。有的开会出差要住高档宾馆，非套房不住。高级娱乐场所不够刺激，还要进色情场所。周游完国内名山大川，就想方设法到国外旅游逍遥。目前，虽然明目张胆用公费出国（境）旅游的歪风已基本遏制，但一些部门和单位以工作需要为由，外出“学习考察”、“招商引资”，途中擅自改变路线，把公费旅游巧妙地隐藏在公务活动之中的现象仍时有报道。2007年8月，安徽省副检察长因违规组团出国旅游被撤职，受到中纪委的通报一事再次说明，以公务活动为名公款出国(境)旅游的不正之风依然顽固。

2.领导干部阶层呈现代际继承化

所谓阶层的代际继承是指某一职业、地位在父子之间的传递和继承。根据占有资源和机会的不同，社会学家把社会划分为不同的阶层结构。社会学认为，经济资本、文化资本、社会资本与政治或组织资本，这四种形式的资本结合在一起，就能决定社会的分层与流动。而且各种资本之间，在一定的条件下，可以互相转换，同时能够在代际间被继承或传递。领导干部由于依靠在党政机构获得的政治职位而掌握了较丰富的政治或组织资本（也可称为权力资本，主要指依据国家政权组织和执政党组织系统而拥有的支配社会资源〈包括人和物〉的能力），通过政治资本与经济资本、文化资本、社会资本的相互转化与交换，使子女无论在教育、就业、经商、从政等多方面都享有更多的机会和优势。因而，现实中领导干部子女在社会流动中，无论个体或群体大都呈现垂直向上或至少水平流动趋势。尤其是1997年以来，中国高等教育采取了教育成本分担政策，各类高校开始向学生及其家庭收取高额的学费，同时高校持续扩招使学生就业形势空前严峻，在此形势下，学生的家庭背景，父母的职业和家庭的经济状况，对学生的高等教育机会、就业机会、职业选择无疑更有了越来越大的影响。这种领导干部阶层代际继承强化趋势，无论是从我们自己的亲身感受，还是从社会学针对这一问题调查结果的统计分析数据，都可以清晰地得到验证。例如，根据北京大学高等教育规模扩展与毕业生就业课题组的一项调查显示，不同阶层子女接受高等教育后的结果是不平等的，“行政管理人员子女的工作落实率要比农民子女高出约14个百分点，关系就业在县一级更严重。”[3]这种现象如果不能得到有效的解决，将会固化社会分层，加大社会差距，制造新的社会不公，从而影响社会的稳定和谐。

3.领导干部特权现象泛滥化、普遍化

目前，领导干部的特权现象有泛滥化、弥散化趋势。除了前面所论述的一些现象，还突出表现在待遇终身化、医疗待遇特权化、交通通行特权化等方面。一是领导干部待遇终身制。领导干部待遇终身制是指在国家机关、人民团体、国有企事业单位中依法从事公务的公职人员，虽然从某个领导职务上退下来，但原来任职时的级别待遇基本不变。其中不仅仅是工资待遇，还包括福利、保健、医疗、交通、住房等多方面待遇。对一定级别的干部，还可享受秘书、警卫、司机、勤务、厨师、保姆、专车以及特殊的医疗待遇等。目前，这种领导干部在待遇方面“能上不能下”的情况依然相当普遍，被群众称为“一朝为官，终身享受”；再加上，有些地方在公职人员管理使用上“就高不就低”，把“低职高配”作为对公职人员的激励，因此，造成享受这种“待遇终身制”的领导干部级别逐渐放低，人数不断增加。领导干部待遇终身制不仅加重国家负担，违背了责、权、利相统一的分配原则，而且造成了“官本位”思想的严重化，同时还制造了新的社会不公，形成了一批“特权公民”，加大了民众与官员的社会及心理疏离。二是领导干部医疗待遇特权化。据中科院调查报告，中国政府投入的医疗费用中，80％用于了850万党政干部；另据监察部、人事部披露，全国党政部门有200万名各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约为500亿元。此外，即使在国家公务人员中，也存在着巨大的等级差别。如湖北省公费医疗拨款省市机关部门标准为600元／人／年，正厅以上干部则为8000元／人／年。[4]这种特权式的公费医疗制度，使不需要的药也要开，没病也要“治”等现象司空见惯，造成医疗资源与财政资金的巨大浪费。同时，这种特权性的医疗保障也难以避免地惠及干部家属，形成“一人享有，全家共用”的怪现象。三是交通通行特权化现象。第一，表现在有些领导干部下去视察、调研时，接待当地或接待单位擅自提高警戒级别，动辄使用警车开道，封锁交通；第二，表现在某些特权部门和领导干部的车在没有执行紧急公务条件下，无视交通法规，随意违规行驶。这些做法不仅严重扰乱道路交通秩序，而且损害了公众利益和社会公平，群众对此多是侧目而视，甚至怨声载道。

4.领导干部特权趋向经济利益化

目前，领导干部特权有趋向经济利益化之势，也就是说，有些领导干部趋于把政治上的“特权”转化为经济上的“现实利益”，这会进一步加大社会群体间的利益矛盾，加大社会群体间的收入差距和贫富悬殊问题，甚至还可能引发社会动荡，严重影响党群关系。如领导干部的职务消费无度化问题，浪费巨大，造成财政资金的紧张，势必影响、削弱甚至侵占用于公共资源、改善民生的资金投入，扩大已经出现的社会分配不公；再如领导干部的“待遇终身制”，使领导干部成为当前中国社会的一个特殊群体，能够游离于大多数普通百姓都曾遭受过的诸如住房、教育、医疗等社会痛苦之外，这也使得领导干部群体与其服务的社会大众越来越疏远，隔膜日增；还有如“医疗特权化”造成医疗资源的分配不公平、不合理，“老百姓看病难，看病贵”与之就有直接关系。因为，社会医疗资源属于公共福利资源，它在一个国家总资源的分配中占多少及如何分配，直接影响人民群众特别是普通百姓的医疗现状。一般来说，如果一个社会的部分群体占有的医疗资源超过另一个群体，就会出现医疗保障的不公平。而如果一个社会的成员占有绝大多数医疗资源，另一个或多数群体（老百姓）占有很少的医疗资源，则“老百姓看病难，看病贵”就不可避免。所有这些都与领导干部利用权力获取社会资源有关，这虽为干部群体提供了方便，却使其他社会群体的利益受到了损害。相应地，利益受损阶层则会产生逆反心理，这种心理一旦超出了一定的限度，必然导致部分群众心态失衡，进而滋生出对党和政府的强烈不满和对抗情绪，使党群矛盾尖锐化和激烈化。近年发生的一些围冲党政机关、堵塞交通，甚至打砸抢、以致酿成局部骚乱的群体性事件也证明了这一点。另外，我们党还必须特别注意防止由部分领导干部特权现象发展成为既得利益集团（特权阶层）的危险。苏联时期，正是由于苏共干部形成了权贵阶层，人民才对苏共彻底失去了信任，而苏共也失去了凝聚力和战斗力，最终葬送了执政地位。这个教训，我们必须深刻牢记。

二、遏制干部特权现象的对策

领导干部特权化问题的产生及泛化，既有干部自身思想因素的原因，更是领导干部待遇制度、权力运行机制不健全、不完善、不合理、不规范造成的。因此，要解决这一问题，必须着重从制度、机制出发。

1.规范职务消费

规范职务消费的目的是既要保证领导干部公务需求的必要适度供给，又要控制奢侈浪费，坚决消除腐败。要做到以下几点：

一是系统各方联动，整体推进。规范领导干部职务消费，不仅牵涉到领导干部个人的利益调整，牵涉到人们观念的变革，还涉及到权力的运行机制和政治、经济资源配置方式的改革。党政机关、事业单位，是从上到下联成一体的网络系统，有着共同的运行规则和运行惯性。它的每一个子系统，都必须与之相适应，否则，就会发生磨擦、碰撞乃至冲突。因此，规范职务消费必须采取系统化、综合配套的改革方式，实行整体推进，包括上下级协同推进、横向区域协同推进、不同项目协同推进、职务消费和与其相关的非职务消费改革配套协同推进等几个方面。但是，整体推进不是简单的同时推进，而是要理清系统内部各要素以及与外部的相互联系、相互影响，分出主次关系、轻重缓急和先后次序，做到内外呼应，相互补充，彼此支持。

二是分类制定规范，适当适度货币化。职务消费系统中的各个支出项目性质不同，费用发生依据不同，开支程序不同，控制难易程度不同，与系统内外因素联系也不同。另外，处在不同职务上的不同级别、职位的消费需要不同，衍生腐败的基础和可能性不同，社会的认识和接受程度也不同。因此，不可能用同一个制度来规范，必须分类制定规范，做到制度化、标准化、合理化和适当货币化。货币化是市场经济条件下规范和改革职务消费的基本取向，是将隐性的权力消费公开化、模糊的职务消费标准具体化。因此，职务消费能货币化的应尽可能以货币形式表现出来。根据标准科学、范围合理、方法规范的要求，按照公务、职务需要，以货币的形式直接发给个人，或结合公务员工资、福利制度的改革，将其计入公务员薪酬制度。但是货币化不是万能的。因为货币化并不能制约公共权力的滥用，也没有切断花公共资金为自己办事的渠道。不仅在我国，在任何国家将职务消费全部货币化都是不现实的，技术上、方法上都存在相当大的难度。因此，职务消费既要求有货币化的倾向，同时，为了确保公务服务的均等化，确保政府运行的廉洁，也要防止泛货币化，防止货币化所造成的职务资本化倾向，防止职务成为“求租”、“寻租”的对象。

三是强化制度约束，核心是统一预算。规范职务消费需要强硬的制度约束。制度是一个系统的规则体系，要逐步建立一套机制完善、运作规范、措施得力的管理制度体系。这套制度体系要覆盖中央到地方的各级党委政府的各个职务，覆盖从人员支出到事务性支出再到设施支出的所有项目，覆盖从依据、标准到范围、方式、程序、监督等各个环节，要环环相扣，面面俱到。实行制度约束的关键在于严格执行制度，核心是统一预算约束。统一预算约束有两个涵义：一是所有的职务消费都要用预算内资金支出，纳入预算框架之内，不能游离于预算之外；二是在安排所有的公务时都要充分考虑到预算的可能，编制预算的基本精神是将有限的财力最有效地运用到预算控制者认为最重要的目标上，也就是说要一方面计划花钱，一方面安排办事，必须量入为出。而且，预算的本质是法律，预算一旦被批准，就必须不折不扣地执行，违反预算即是违法。只有严格执行预算，在执行中维护其严肃性，预算才能成为防治职务消费的良药。否则，再好的制度也只是徒有其表。

四是加大监督，健全监督机制。失去监管和制约的职务消费，终将导致腐败。为此，一要强化财政和审计监督。财政部门要加强对财务制度执行情况的监督检察，严格履行程序，堵住财务管理上的漏洞，消除消费混乱现象；审计部门要强化职能监督，发现问题后及时处理纠正，并向全社会报告审计结果。二要加强人大、党委、监察、新闻媒体、群众等方方面面的监督。人大要充分行使预决算审议批准权、质询、罢免权等多项权力，对职务消费中出现的问题责令相关人做出解释说明，依法进行责任追究。党委及其纪检部门要依据党内法规加强对党员干部的党纪监督。政府监察机关对职务消费中的违法违纪行为要及时发现，严肃处理。要鼓励和支持各种媒体对职务消费中的问题进行舆论监督。要建立有效的群众监督机制，使人民群众对职务消费的监督能真正落到实处。以上各种监督应根据具体情况上下联动，左右协调，促进整体效应的发挥。

2.逐步取消领导干部“待遇终身制”

随着社会的发展进步和我国社会保健、保险和服务机制的完善，应逐步取消领导干部待遇终身制，在借鉴国外成功经验的基础上，结合国情建立一套科学合理的领导干部待遇机制。

一要制定有效的奖励机制与在位政绩挂钩制。单纯取消领导干部待遇终身制，可能会出现负面效应。可借鉴香港或新加坡设立廉政公积金或廉政保证金制度取代领导干部待遇终身制，用于保证其退休后生活。奖励的标准不仅和退休前的级别挂钩，也和从政业绩等挂钩，这样不仅可以规避取消领导干部待遇终身制可能带来的负面问题，而且通过大大增加领导干部违规腐败的成本，从客观上起到控制腐败的作用，促使领导干部在位时廉政、勤政。

二要真正改革干部人事制度和工资制度。党政机关和国有企事业单位应建立与岗位、职责、待遇相对应的干部人事制度，实施国家统一的职务与级别相结合的工资薪酬制度。占据一定级别的岗位，便履行相应的职责，就享受相应级别的待遇。一旦岗位降低或提高，级别和待遇也相应降低或提高，真正实现不仅职务能上能下，而且相应级别待遇也能上能下。

三要真正实行市场化的用人制度和社会保障制度。要打破部门的、群体的既得利益，改变以往互相分离的多元结构的养老保险制度。应逐渐将退休人员的待遇调整统一起来，在推出公务员补充养老保险的同时进行统一的制度并轨，逐步建立统一的企业与事业单位养老保险制度。当然，取消公职人员待遇终身制不能“一刀切”，应根据国情逐步解决历史遗留问题。应根据形势的发展变化，对党内出台的关于干部生活待遇方面的规定，及时加以修订、补充、完善。对离休干部，为了使他们“老有所养”、“老有所医”，应使他们的待遇保持不变，并加强对他们的关心和照顾。对解放后参加工作并且已经退休的，除了按政策保证其在职水平的工资待遇外，其他待遇可以作出从简规定。对仍在职的干部，以后退休的待遇，也要区别不同情况，逐步做到取消待遇终身制。

3.规范权力的运用

领导干部搞特权，获取特殊利益，凭借的是公共权力。公共权力作为获取利益的手段，与通过市场上的等价交换获取利润相比，具有强制性、无偿性的特点，是更“便捷”的途径。况且，我们现实生活中的权力架构依然是纵向的等级制而不是横向的相互制衡，与此相对应的规则，就是官越大“权力自由行使”的空间越大，违规成本越低。而且，特权行为在官员集团内部又具有示范效应。现实中，特权行为的扩张和泛化也充分显示了这一点。因此，特权就成了代表一定等级身份，体现某种社会地位，在一定条件下维护领导干部“地位、身份、威望”的集体行为。与之相适应，在特权行为“集体化”现象下，单个领导干部的特权行为就可以在不承担或只承担较少成本的情况下获得较高的个人利益。而且，由于缺乏相应的约束机制和绩效评价机制，权力行使行为就会更容易在恶性的利益驱动下逐渐偏离社会公共目标而导致公共权力“私有化”，即在较大的收益预期和较小的成本预期对比中，更多官员倾向于利用手中的权力实现自身利益。从以上视角考虑，大搞特权就会成为整个官员集团系统的“理性”行为，它必然会渗透到官员的日常生活及整个社会关系的维系之中。因此，遏制特权，关键是要规范权力。

一要明确权力归属，树立正确权力观，从源头上预防领导干部职务利益“特权化”。权力的运作存在着归属主体和行使主体的区别。其归属主体，是指权力的所有者。在我国，人民就是公共权力的归属主体。所谓行使主体，则是指各种权力的实际运作者。由于归属主体不可能也没必要事事直接行使归其所有的权力，因而委托一定的机构或个人代其行使权力就成为必然。正是从这个意义上说，所有权力的运作者都是“人民的公仆”。每一个领导干部都必须清醒地认识到这一点，树立正确的权力观，坚持“执政为民”，绝不能把手中的权力私有化或小团体化，更不允许以权谋私甚至形成既得利益集团。作为权力归属主体的人民，也应视权力行使主体的实际表现，依法定程序或继续授权让其行使，或收回委托行使权。

二要完善制度，依法公开用权。一方面，通过建立健全反对特权的基本制度，完善相关法律，规范从政行为，完善对违纪行为的惩处制度，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制；另一方面，所有权力行使者都必须严格依法办事，都不允许有超越宪法和法律的特权。另外，还要增加权力运作的透明度，以确保其能够接受广大人民群众的监督。要依照国家法律、法规、党内制度和有关政策规定，对运用公共权力办理的与人民群众利益相关的各类事项，只要不属于党和国家机密，都要向社会公开。

三要完善跟踪监督，健全奖惩制度，严厉打击以权谋私者。没有监督，制度就是一纸空文。要加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。但这种监督，不能只满足于一时一事，而应该是全过程、多方位的跟踪性监督，以避免在权力运作的任何一个环节出问题。而且，要视每一个权力行使主体的实际运作情况，实施必要的奖惩。特别要加大对搞特权或权力腐败者的惩处力度，使之所付出的“成本”大大超过非法或违纪所得，以警示他人避免重蹈覆辙。