城市规划师管理与法规第18讲稿_城市规划管理与法规

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五、历史文化遗产保护规划管理的依据与原则

1．历史文化遗产保护规划管理依据

城乡规划管理依法保护历史文化遗产。主要依据是《城乡规划法》、《文物保护法》、《文物保护法实施条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《国务院关于加强文化遗产保护的通知》(国发[2005]42号)、《城市紫线管理办法》、《历史文化名城保护规划规范》等法律、法规、行政规章和规范。

2．历史文化遗产保护规划管理的方针原则

(1)历史文化遗产保护指导思想。历史文化遗产保护必须全面落实科学发展观，加大保护力度，构建科学有效的文化遗产保护体系，提高全社会文化遗产保护意识，充分发挥历史文化遗产在传承中华文化，提高人民群众思想道德素质和科学文化素质，增强民族凝聚力，促进社会主义先进文化建设和构建社会主义和谐社会中的重要作用。

(2)历史文化遗产保护方针。物质文化遗产保护要贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针。非物质文化遗产保护要贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的方针。

(3)历史文化遗产保护原则。历史文化遗产保护规划管理的直接对象是不可移动文物及其文物环境，涉及文物保护单位、历史文化名城、历史文化街区和历史文化村镇，是一项错综复杂、难度很大的工作。在规划制定和规划实施中，依据《文物保护法》第二十一条和第二十六条的规定，“必须遵守不改变文物原状的原则”。负责保护建筑物及其附属文物的安全，防止损毁、改建、添建或者拆除不可移动文物。要充分研究保护对象的历史价值、文化特色、文脉传承、文物环境和现状条件，坚持保护文化遗产的真实

性和完整性，坚持依法保护和科学保护。

鉴于历史文化名城、名镇、名村的存续方式具有特殊性，《名城保护条例》第三条规定遗产保护管理“应当遵循科学规划、严格保护的原则，保持和延续其传统格局和历史风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系。”

历史文化名城、街区、名镇、名村的存续方式与文物保护单位迥然不同。我们不能简单地把它们当成器物或博物馆凝固起来，而要确立动态观念，统筹协调，妥善处理好名城、名镇、名村的经济建设、社会发展和遗产保护的关系，促进保护与发展兼得并举，和谐双赢。

保护与发展是历史文化名城、名镇、名村的永恒主题。历史文化名城、名镇、名村保护既要保护其各个时期留下的历史文化遗产，保护不可移动文物的历史原状，也要保护其承载的传统起居生活形态、文化习俗和人文精神，保护历史遗存的完整的街道格局和建筑风貌，在延续其历史文脉的同时，加快城市的经济发展、功能更新和生活环境的改善。

历史文化名城、名镇、名村保护应当促进物质文明和精神文明协调发展。历史文化名城、名镇、名村由物质形态和非物质形态两大要素构成，其历史价值、艺术价值、科学价值和文化特色具有形神兼备的特征。在保护它们的物质形态同时，也要保护由这些物质载体所传承的非物质文化遗产，大力弘扬精神文明。

六、历史文化遗产保护规划管理的主要方法

根据《文物保护法》规定，对不可移动文物的保护，需要确定保护等级，划定必要的保护范围和一定的建设控制地带，并予以公布，防止其他建设影响文物保护单位本体的安全其及环境协调。

1．文物保护单位的保护方法

(1)划定文物保护范围。《文物保护法》第十五条规定：“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。”其中，全国重点文物保护单位的保护范围，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报国务院文物行政部门备案。

文物保护单位的保护范围是对文物保护单位本体及其周围一定范围实施重点保护的区域。文物保护单位的保护范围，应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围 环境的历史和现实情况合理划定，并在文物保护单位本体之外保持一定的安全距离，确保文物保护单位的真实性和完整性。

(2)划出建设控制地带。文物保护单位的建设控制地带是指在文物保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌封建设项目加以限制的区域。文物保护单位的建设控制地带应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定。在建设控制地带内，不得安排直接或间接从空中或地下对文物构成危害和破坏文物保护单位环境风貌的建设项目。在这一地带内修建新建筑物或构筑物时，其性质、体量、高度、色彩、形式等，应与文物保护单位的历史风貌和环境氛围相协调。文物保护单位周围的建设控制地带，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并予以公布。

《文物保护法》第十九条同时特别规定： “在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理。”为保证上述保护措施的落实，《文物保护法》第十六条还规定：“各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划。”

2．历史文化名城的保护方法

历史文化名城是历史文化遗产的综合体，涵盖历史文化街区、文物保护单位和大量历史建筑。其规划管理应建立历史文化名城、历史文化街区和文物保护单位三个层次的保护体系，针对不同层次保护对象的历史价值、艺术价值、科学价值、文化内涵及其历史、社会、经济背景和现状条件，因地制宜采取保护措施，并提出合理利用历史文化遗产的途径和方式。目前在已公布为历史文化名城的城市，根据各地实际情况，采取了多种多样的保护方法。但是最基本的有效方法是划定保护区和控制地带，对保护范围界限内的建设活动提出相应的规划控制和建设要求。同时保护传统格局、风貌和空间尺度，古城保护与新区建设相结合，以及遗产保护与旅游开发相结合，也都是普遍采用的行之有效的主要方法。

(1)划定不同类别的保护范围界线。历史文化名城保护应当对历史地段、历史建筑群、文物古迹和文物埋藏区划定保护界线，并对保护界限范围内的道路交通建设、市政管线建设、房屋建设以及农业活动等，提出相应的控制和建设要求，实施执法监督和规划管理。

保护界线分为保护区和建设控制地带内外两个层次。也可以根据实际需要，在历史文化街区、文物保护单位、保护建筑的建设控制地带以外，划定环境协调区界线。历史文化街区、历史建筑的保护界线称为城市紫线，应当在编制历史文化名城、名镇保护规划时划定。历史文化街区和历史建筑不在历史文化名城、名镇规划区以内的，应在编制城市总体规划、镇总体规划时划定城市紫线。

保护区界线的划定应当满足历史地段、历史建筑群、文物古迹和文物埋藏区的安全要求，确保必要的安全距离，防止建设活动对其真实性和完整性带来破坏。建设控制地带内应严格控制建筑的性质、高度、体量、色彩及形式。建设控制地带以外的地区，应考虑延续历史风貌的要求。

(2)保护传统格局、风貌和空间尺度。传统格局、风貌和空间尺度是城市在漫长历史发展中逐步形成的，总体上最具个性特征。保护传统格局、历史风貌和空间尺度，就是要整体保护古城。当地政府应当根据当地经济社会发展水平，按照保护规划，控制历史文化名城的人口数量，改善历史文化名城的基础设施、公共服务设施和居住环境。

(3)古城保护与新区建设相结合。

(4)遗产保护与旅游开发相结合。

采取上述方法取得成效的前提，是制定和实施《历史文化名城保护规划》。《历史文化名城保护规划》属于城市专项规划，通常分为总体规划和详细规划两个层次。规划一经批准，就是依法实施规划管理的法律依据，任何单位和个人不得擅自修改；确需修改的，按照法定程序报批。

3．历史文化街区的保护方法

历史文化街区是在历史城市(含历史文化名城)中，体现城市历史文化特征和传统建筑风貌最具代表性的地段。对于历史城区较大的城市，可以有多处历史文化街区。在历史文化街范围内可能有文物保护单位，也可能没有，需要区别对待。

对于我国历史文化街区的建筑保护方法除重点保护其中的文物保护单位以外，还应当采取“控制、整治、更新利用”的方式，加强对各项建设的控制和对环境的整治，并对历史文化街区的历史建筑、一般建筑(构)物和市政基础设施进行保护性更新利用，以期适应现代生活的需要。

(1)控制各项建设，防止破坏传统风貌。历史文化街区的传统风貌是历史形成的，具有明显的民族特色或地方特色。在历史文化街区保护规划管理中，要依据《城市紫线管理办法》的规定，划定保护历史文化街区的紫线，对紫线范围内的建设活动实施监督、管理。紫线范围应当包括历史建筑物、构筑物和其风貌环境所组成的核心地段，以及为确保该地段风貌、特色完整性而必须进行建设控制的地区。在紫线范围内的各项建设必须坚持保护真实的历史文化遗存，维护街区传统格局和风貌，改善基础设施、提高环境质量的原则。对于历史建筑的维修和整治，必须保持原有外形和风貌，保护范围内的各项建设不得影响历史建筑风貌的展示。

(2)加强环境整治，维护传统风貌。整治包括三个方面：一是对与历史风貌有冲突的一般建筑物、构筑物进行整修、改造或者拆除；二是对历史风貌有冲突的地域空间环境景观进行清理、整顿；三是对市政公用设施和现代生活设施的进行改善和和整饰。环境整治的目的是保护历史文化街区的传统风貌。整治不是整体改造，更不是大拆、大建、大改的所谓“旧貌换新颜”，而是小规模的循序渐进的整修改造活动，可以通过对一般建筑物、构筑物和其他设施更换部件、降低高度、减小体量、改造外观等多种方法，使其符合历史风貌保护的要求。在规划管理中，应根据《历史文化街区保护规划》，针对不同对象，采用不同方式。

(3)合理更新利用，服务现代社会。合理更新利用的核心，是在保护历史风貌的前提下，千方百计为那些不再用作原来用途的文化遗产寻找新的合适用途，赋予新的功能，使新的用途和功能既能体现文化遗产的文化内涵，传承历史文脉，又能直接为发展当地文化产业和旅游产业提供物质载体，使人们从居住、游憩、娱乐、购物和餐饮活动中，获得独特的历史文化感受和熏陶。合理更新利用贵在合理，应当在有限制的条件下和适度的范围内，通过对历史建筑内部及非特色空间部位的合理改建、适度增建及使用空间调整、内部设施更新，达到提升现代生活质量和环境质量，创造历史空间有机延续的目的。

4．历史文化名镇名村的保护方法

(1)编制历史文化名镇名村保护规划，依法实施规划管理。保护规划应当确定历史文化名镇名村的保护内容，划定保护范围、核心保护范围和建设控制地带，针对不同层次的保护对象，采用不同的保护方式和保护措施。控制各项建设，防止破坏传统格局和历史风貌。加强环境整治，维护历史文化名镇名村的整体风貌。合理更新利用历史建筑，为现代经济建设和社会生活服务。

(2)城市传统格局、历史风貌和空间尺度的保护。保护城市传统格局、历史风貌和空间尺度，就是要保护古城整体格局和形态特征。历史文化名城所在地政府应当根据当地经济社会发展水平，按照保护规划，控制历史文化名镇名村的人口数量，改善历史文化名镇名村的基础设施、公共服务设施和居住环境。在历史文化名镇名村保护范围内从事建设活动，应当符合保护规划的要求，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。

5．历史文化名城名镇名村保护规划

(1)保护规划编制与期限。

历史文化名城批准公布后，历史文化名城人民政府应当组织编制历史文化名城保护规划；历史文化名镇、名村批准公布后，所在地县级人民政府应当组织编制历史文化名镇、名村保护规划。保护规划应当自历史文化名城、名镇、名村批准公布之日起1年内编制完成。

历史文化名城保护详细规划通常是针对历史文化街区等特殊地段编制的规划，也称重点保护区域详细规划。

历史文化名城、名镇保护规划的规划期限应当与城市、镇总体规划的规划期限相一致；历史文化名村保护规划的规划期限应当与村庄规划的规划期限相一致。

保护规划报送审批前，保护规划的组织编制机关应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见；必要时，可以举行听证会。保护规划报送审批文件中应当附具意见采纳情况和理由；经听证的，还应当附具听证笔录。

(2)保护规划审批及备案。

保护规划由省、自治区、直辖市人民政府审批。

保护规划的组织编制机关应当将依法批准的历史文化名城保护规划和中国历史文化名镇、名村保护规划，报国务院建设主管部门和国务院文物主管部门备案。

(3)保护规划公布和修改。

保护规划的组织编制机关应当及时公布经依法批准的保护规划。

经依法批准的保护规划，不得擅自修改；确需修改的，保护规划的组织编制机关应当向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的保护规划，应当按照原审批程序报送审批。

七、历史文化遗产保护规划管理要求

因历史文化遗产保护的特殊要求，在规划管理审批程序中，需依法增加相应的征询、论证和审批程序。这些程序主要有：

1．文物保护单位

(1)保护区范围。文物保护单位保护区范围内不得进行其他建筑工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是因特殊情况需要在文物保护单位保护范围内进行上述作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意。在全国重点文物保护单位的保护范围内进行上述作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。

(2)建设控制地带。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。

(3)建设工程选址。建设工程选址，应当尽量避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护。

无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准；迁移或者拆除省级文物保护单位的批准前须征得国务院文物行政部门同意。全国重点文物保护单位不得拆除；需要迁移的，须由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。

(4)不可移动文物重建。不可移动文物已经全部毁坏的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。但因特殊情况需要在原址重建的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报省、自治区、直辖市人民政府批准；全国重点文物保护单位需要在原址重建的，由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。

(5)大型基本建设工程。进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。

考古调查、勘探中发现文物的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施；遇有重要发现的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门及时报国务院文物行政部门处理。

2．历史文化名城

(1)历史文化名城保护的基本要求：

1)历史文化名城应当整体保护，保持传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境。

2)地方人民政府应当根据当地经济社会发展水平，按照保护规划，控制历史文化名城的人口数量，改善历史文化名城的基础设施、公共服务设施和居住环境。

3)在历史文化名城保护范围内从事建设活动，应当符合保护规划的要求，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。

(2)历史文化名城保护规划的原则：

1)保护历史真实载体的原则；

2)保护历史环境的原则；

3)合理利用、永续利用的原则。

(3)历史文化名城保护规划的内容：

1)保护原则、保护内容和保护范围；

2)保护措施、开发强度和建设控制要求；

3)传统格局和历史风貌保护要求；

4)历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围和建设控制地带；

5)保护规划分期实施方案。

(4)历史文化名城保护规划的要求。历史文化名城保护规划应确定名城保护目标和保护原则，确定名城保护的内容和重点，提出名城保护措施。

1)必须控制历史城区内的建筑高度。在分别确定历史城区建筑高度分区、视线通廊内建筑高度、保护范围和保护区内建筑高度的基础上，应制定历史城区的建筑高度控制规定。

2)历史城区道路系统要保持或延续原有道路格局；对富有特色的街巷，应保持原有的空间尺度。

3)历史城区内应完善市政管线和设施。当市政管线和设施按常规设置与文物古迹、历史建筑及历史环境要素的保护发生矛盾时，应在满足保护要求的前提下采取工程技术措施加以解决。

4)防灾和环境保护防灾和环境保护设施应满足历史城区保护历史风貌的要求。历史城区必须健全防灾安全体系，对火灾及其他灾害产生的次生灾害应采取防治和补救措施。

(5)历史文化名城的建设管理。

1)在历史文化名城保护范围内禁止开山、采石、开矿等破坏传统格局和历史风貌的活动；禁止占用保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路等；禁止修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等；禁止在历史建筑上刻画、涂污。

2)在历史文化名城保护范围内进行下列活动，应当保护其传统格局、历史风貌和历史建筑；制定保护方案，经城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门，并依据有关法律、法规的规定办理相关手续。

·改变园林绿地、河湖水系等在自然状态的活动；

·在核心保护范围内进行影视摄制、举办大型群众性活动；

·其他影响传统格局、历史风貌或者历史建筑的活动。

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3．历史文化街区、名镇、名村

(1)历史文化街区、名镇、名村保护的基本要求：

1)历史文化街区、名镇、名村应当整体保护，保持传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境。

2)地方人民政府应当根据当地经济社会发展水平，按照保护规划，控制历史文化街区、村镇的人口数量，改善历史文化街区、村镇的基础设施、公共服务设施和居住环境。

3)在历史文化街区、名镇、名村保护范围内从事建设活动，应当符合保护规划的要求，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。

(2)历史文化街区、名镇、名村保护规划的原则：

1)保护历史真实载体的原则；

2)保护历史环境的原则；

3)合理利用、永续利用的原则。

(3)历史文化街区、名镇、名村保护规划的内容：保护规划应当包括保护原则、保护内容和保护范围；保护措施、开发强度和建设控制要求；传统格局和历史风貌保护要求；历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围和建设控制地带；规划分期实施方案。

(4)历史文化街区、名镇、名村保护规划的要求：

1)历史文化街区、名镇、名村保护规划应确定保护的目标和原则，严格保护该街区、村镇历史风貌，维持保护区的整体空间尺度，对保护区内的街巷和外围景观提出具体的保护要求。

2)按详细规划深度要求，划定保护界线并分别提出建(构)筑物和历史环境要素维修、改善与整治的规定，调整用地性质，制定建筑高度控制规定，进行重要节点的整治规划设计，拟定实施管理措施。

3)历史文化街区、名镇、名村增建设施的外观、绿化布局与植物配置应符合历史风貌的要求。历史文化街区、名镇、名村保护规划还应当包括改善居民生活环境、保持街区、村镇活力的内容。

(5)历史文化街区、名镇、名村保护的建设管理：

1)在历史文化街区、名镇、名村保护范围内禁止开山、采石、开矿等破坏传统格局和历史风貌的活动；禁止占用保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路等；禁止修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等；禁止在历史建筑上刻画、涂污。

2)历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的历史建筑，应当保持原有的高度、体量、外观形象及色彩等。除新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施外，在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内不得进行新建、扩建活动。

3)在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施的，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证前，应当征求同级文物主管部门的意见。

4)在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，不得拆除历史建筑；拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准。

5)审批本条例规定的建设活动，审批机关应当组织专家论证，并将审批事项予以公示，征求公众意见，告知利害关系人有要求举行听证的权利。公示时间不得少于20日。利害关系人要求听证的，审批机关应当在公示期满后及时举行听证。

(6)在历史文化街区紫线范围内禁止进行下列活动：

1)违反保护规划的大面积拆除、开发；

2)对历史文化街区传统格局和风貌构成影响的大面积改建；

3)损坏或者拆毁保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施；

4)修建破坏历史文化街区传统风貌的建筑物、构筑物和其他设施；

5)占用或者破坏保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路和古树名木等；

6)其他对历史文化街区和历史建筑的保护构成破坏性影响的活动。

(7)城市、县人民政府应当在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围的主要出入口设置标志牌。任何单位和个人不得擅自设置、移动、涂改或者损毁标志牌。

4．历史建筑

(1)历史建筑法定概念。历史建筑，是指经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物。包括经城市和县人民政府确定公布的优秀近现代建筑。

城市、县人民政府应当对历史建筑设置保护标志，建立历史建筑档案。

(2)历史建筑维护修缮。历史建筑的所有权人应当按照保护规划的要求，负责历史建筑的维护和修缮。县级以上地方人民政府可以从保护资金中对历史建筑的维护和修缮给予补助。历史建筑有损毁危险，所有权人不具备维护和修缮能力的，当地人民政府应当采取措施进行保护。任何单位或者个人不得损坏或者擅自迁移、拆除历史建筑。

(3)历史建筑保护拆迁。建设工程选址，应当尽可能避开历史建筑；因特殊情况不能避开的，应当尽可能实施原址保护。因公共利益需要进行建设活动，对历史建筑无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的，应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门，报省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门批准。

(4)历史建筑外部修缮。对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准，并依照有关法律、法规的规定办理相关手续。

第八节

风景名胜区规划管理

为了加强对风景名胜区的管理，更好地保护、利用和开发风景名胜区资源，国务院又在1985年发布的《风景名胜区管理暂行条例》基础上，根据20年实施条例所积累的经验，针对新时期新阶段出现的新情况、新问题，重新制定了《风景名胜区条例》，并于2006年9月19日公布，自2006年12月1日起施行。

一、风景名胜区的概念、设立与分级

1．风景名胜的内涵

风景名胜的称谓早已有之。古往今来人们总是把有文物古迹或者优美风景的名山大川称作风景胜地。这些风景名胜的自然景观别具风采，人文景观特立独行，常常摄人心魄，令人流连忘返。因此风景名胜也总是和观赏旅游联系在一起，以景物环境作为历史文化的载体。我国的风景名胜不计其数，却不是所有的风景名胜都能设立为风景名胜区。

2．风景名胜区的概念和功能

(1)风景名胜区法定概念。风景名胜区是一个严格的法定概念，是指经过特别法定程序，由国家和地方政府批准设立的“具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”这一特殊区域属于我国风景名胜的佼佼者?代表着国家的经典风景名胜。

(2)风景名胜区主要功能。风景名胜区的主要功能在于保护生态、生物多样性与自然环境、文化遗产；发展休闲观光旅游和文化旅游；开展科研和文化教育活动；促进风景名胜所在地经济社会发展。

3．风景名胜区的设立与分级

(1)风景名胜区设立。对风景名胜区实施规划管理，必须首先按照法定程序设立风景名胜区，并划定风景名胜区的管理范围，在管理范围以内适用《风景名胜区条例》。在申请和论证设立风景名胜区时，应当有利于保护和利用风景名胜资源。

(2)风景名胜区分级。按照《风景名胜区条例》规定，根据不同风景名胜区资源的观赏、文化、科学价值、环境质量、规模大小、旅游条件，将设立的风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。

1)自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，可以由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，国务院建设主管部门会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见，报国务院批准公布，设立为国家级风景名胜区。

2)具有区域代表性的，可以由县级人民政府提出申请，省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门，会同其他有关部门组织论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布，设立为省级风景名胜区。

4．风景名胜区与世界遗产

风景名胜区与世界遗产之间有着紧密的内在联系。世界遗产包括世界自然遗产和世界文化与自然遗产。根据《世界遗产公约》第二条规定，“从审美或科学角度看，具有突出的普遍价值，由物质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌”，并符合下列其中一项标准的，经联合国教科文组织世界遗产大会审议通过，可以列为世界自然遗产：

(1)从科学或保护角度看，具有突出的普遍价值的地质和自然地理结构，以及明确划为受威胁的动物和植物生境区；

(2)从科学、保护或自然美角度看，具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。

符合《世界遗产公约》第一条关于“文化遗产”和第二条关于“自然遗产”标准的，大都是联合国教科文组织各缔约国精心筛选申报的项目。目前我国山东泰山、安徽黄山、四川峨眉山和乐山、福建武夷山4处已被列为世界文化与自然双重遗产。另外，还有湖南武陵源、四川九寨沟、四川黄龙、云南三江并流、四川大熊猫栖息地和中国南方喀斯特等6处已被列为世界自然遗产。我国的世界遗产项目均来自国家级风景名胜区，堪称国之精粹。

二、风景名胜区规划管理的意义、目的和任务

1．风景名胜区保护的意义

风景名胜区保护极为重要，这是由它自身所固有的珍稀性、唯一性、不可再生性和社会服务性的特征所决定的。

(1)风景名胜区赖于存在的风景名胜资源非常稀有和脆弱，价值弥足珍贵。这种风景名胜资源来自大自然的造物和历史文化的雕琢，兼容自然景观与人文景观。正是因为自然和历史造就同一风景名胜的机会只有一次，才使代表风景名胜精华的风景名胜区成为稀世瑰宝。

(2)风景名胜区种类繁多，在地质地貌、生态生物、森林植被、水文气象、文物古迹、景观形态、文化特色、功能结构、观赏类型、审美意义和科学价值诸多方面千姿百态，各领风骚，绝无雷同，既无法替代，也不能重复克隆。例如，即使同为名山，也有着泰山之雄、华山之险、峨眉之秀、黄山之奇的区别，各有奇观绝境。

(3)风景名胜区与其他国有资产的本质区别还在于它不可再生的特殊性。风景名胜资源的脆弱体现在其损毁后的不可逆性，一旦遭到破坏，就不可能再恢复大自然禀赋的原生态和历史形成的原真风貌，损失将变得无法挽回。因此风景名胜资源是一种人类永续利用的国有资产，而不是一次性消耗的国有资产。

(4)风景名胜区作为国家重要的自然文化遗产和生物保护基地，在改善生态、保护资源、丰富群众文化生活等社会服务方面发挥着重要作用。尤其我国经济快速增长，人民物质生活水平大大提高，旅游度假成了人们必不可少的生活内容和生活情趣。尤其国家施行带薪休假制度后，风景名胜区已经成为最受旅游者青睐的旅游地之一。

风景名胜区特有的属性使其在国民经济和社会发展中具有重要作用。保护风景名胜区不仅关系到我国生态环境和资源的永续利用，也关系到广大人民群众的切身利益和国民经济可持续发展的全局，同时还关系到我国在国际社会中的地位和影响。

2风景名胜区存在的突出问题

风景名胜区，特别是国家重点风景名胜区，作为旅游业发展的主要载体，为带动地方经济和社会的快速发展，增强综合国力，改善人民生活水平，做出了重要的贡献。但是，由于保护风景名胜资源的社会意识还比较薄弱，管理体制和管理机构不健全，没有编制风景名胜区保护规划，或者风景名胜区规划管理工作不到位，导致规划滞后、盲目建设、管理不力，因此难以适应旅游发展的需要，也存在着一些十分突出的问题。主要是在短期经济利益和急功近利思想驱动下，随意在风景名胜区内上项目、搞建设，设立各类开发区、度假区，搞什么标志性建筑。有些风景名胜区把风景名胜资源当作廉价的运营资本，进行毫无节制的杀鸡取卵、竭泽而渔式过度开发，大量引进商业经营，出现了严重的商业化问题。有的风景名胜区甚至以各种名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。如果不引起足够的重视，加强规划管理，我国珍贵的风景资源将在方兴未艾的旅游发展热潮中遭到大量毁坏。加强风景名胜区保护已经迫在眉睫。

3．风景名胜区规划管理的目的和任务

(1)风景名胜区规划管理的目的。对风景名胜区依法实施规划管理，是加强风景名胜区保护的根本，目的在于有效保护生态、生物多样性和自然环境，永续利用风景名胜资源，服务当代，造福人类。这也是风景名胜区保护工作的出发点和归宿点，集中体现了各项保护工作和保护措施的绩效。

(2)风景名胜区规划管理的任务。风景名胜区规划管理的任务是根据可持续发展的原则，正确处理资源保护与开发利用的关系，采取行之有效的规划措施，对风景名胜区内各类建设活动依法实施规划管理，严格保护和合理利用风景名胜资源，促进我国经济社会又好又快地健康发展。

鉴于我国风景名胜区现阶段存在的突出问题，规划管理的当务之急是加快编制风景名胜区规划，加强规划实施管理，严格控制各类建设活动，严禁违法建设，坚决遏制急功近利式过度开发和商业化，避免造成风景名胜资源的旅游性破坏。

三、风景名胜区规划管理原则、依据与体制

1．风景名胜区规划管理原则

风景名胜区规划管理实行“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的原则。

2．风景名胜区规划管理依据

风景名胜区规划管理必须依法行政，运用法律法规才能奏效，同时用法律法规规范管理者的行为。

(1)在规划管理中主要依据的行政法规是国务院2006年9月19日公布的《风景名胜区条例》。

(2)依据的相关法律法规是《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《中华人民共和国自然保护条例》。

(3)依据的行政规章和技术规范有建设部发布的《风景名胜区建设管理规定》、《风景名胜区管理处罚规定》、《风景名胜区规划编制审批管理办法》、《风景名胜区规划规

范》、《中华人民共和国森林法实施细则》等。

3．风景名胜区规划管理体制

风景名胜区管理集中体现在资源管理。资源的多样性决定了行政管理具有多元执法主体的特征，除了规划管理以外，还有其他方面的管理工作和管理职责。因此，我国对风景名胜区实行的是属地管理，由县级以上地方人民政府设立风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。国务院和省级人民政府相关职能部门按照规定的职责分工，负责业务指导和监督检查。

其中国务院建设主管部门负责全国风景名胜区规划管理方面的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区规划管理方面的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。

在风景名胜区管理体制中，省、自治区人民政府和直辖市人民政府的职能部门分别是建设主管部门和风景名胜区主管部门，二者具有明显区别。

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四、风景名胜区规划编制管理

1．风景名胜区规划内容与层次

风景名胜区规划是管理和建设工作的重要依据。对风景名胜区进行规划管理，必须依法编制风景名胜区规划。风景名胜区规划分为总体规划和详细规划两个层次。

(1)风景名胜区总体规划的编制应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色。应当包括下列内容：风景资源评价；生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；风景名胜区的功能结构和空间布局；禁止开发和限制开发的范围；风景名胜区的游客容量；有关专项规划。

(2)风景名胜区详细规划应当根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。

(3)风景名胜区详细规划，应当符合风景名胜区总体规划。

2．组织编制和审批风景名胜区规划主体

(1)组织编制风景名胜区规划的主体。根据《风景名胜区条例》第十六条规定，国家级风景名胜区规划由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织编制。

省级风景名胜区规划由县级人民政府组织编制。

(2)审批风景名胜区规划的主体。《风景名胜区条例》第十九、二十条规定，国家级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审查后，报国务院审批。省级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院建设主管部门备案。

国家级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门报国务院建设主管部门审批。省级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门审批。

3．编制和修改风景名胜区规划的要求

(1)《风景名胜区条例》第十四条规定，风景名胜区应当自设立之日起2年内编制完成总体规划。总体规划的规划期一般为20年。

(2)《风景名胜区条例》第二十三条规定，风景名胜区总体规划的规划期届满前2年，规划的组织编制机关应当组织专家对规划进行评估，作出是否重新编制规划的决定。

在新规划批准前，原规划继续有效。

经批准的风景名胜区规划不得擅自修改。确需对风景名胜区总体规划中的风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改的，应当报原审批机关批准；对其他内容进行修改的，应当报原审批机关备案。

(3)风景名胜区详细规划确需修改的，应当报原审批机关批准。

4．风景名胜区规划编制单位的资质

根据《风景名胜区条例》第十七条规定，编制风景名胜区规划，应当采用招标等竞争的方式选择具有相应资质等级的单位承担。

五、风景名胜区规划实施管理

1．禁止在风景名胜区内进行的活动

(1)根据《风景名胜区条例》第二十六条规定，开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；在景物或者设施上刻画、涂污；乱扔垃圾。

(2)根据《风景名胜区条例》第二十六条规定，风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。

2．禁止在风景名胜区内进行的建设

根据《风景名胜区条例》第二十一条规定，风景名胜区规划未经批准的，不得在风景名胜区内进行各类建设活动。

《风景名胜区条例》第二十七条规定，禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。

3．严格控制在风景名胜区内进行的活动

《风景名胜区条例》第二十七条规定，在风景名胜区内进行下列活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定报有关主管部门批准：设置、张贴商业广告；举办大型游乐等活动；改变水资源、水环境自然状态的活动；其他影响生态和景观的活动。

风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。

在风景名胜区内进行建设活动的，建设单位、施工单位应当制定污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。

4．严格控制在风景名胜区内进行的建设

《风景名胜区条例》第二十八条规定，“在风景名胜区内从事本条例第二十六条、第二十七条禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。”

在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。

六、风景名胜区规划监督管理

1．风景名胜区监督检查

(1)《风景名胜区条例》第三十一条规定，国家建立风景名胜区管理信息系统，对风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测。

(2)国家级风景名胜区所在地的风景名胜区管理机构应当每年向国务院建设主管部门报送风景名胜区规划实施和土地、森林等自然资源保护的情况；国务院建设主管部门应当将土地、森林等自然资源保护的情况，及时抄送国务院有关部门。

2．风景名胜区违法处罚

(1)在风景名胜区内有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处罚款：

1)开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌活动的；

2)修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施的；

3)在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。

(2)县级以上地方人民政府及其有关主管部门批准实施上列规定行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(3)违反《风景名胜区条例》规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人和单位分别处以罚款。

(4)违反《风景名胜区条例》规定，在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案未经报国务院建设主管部门核准，县级以上地方人民政府有关主管部门和发选址意见书的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(5)违反《风景名胜区条例》规定，个人在风景名胜区内进行开荒、修坟立碑等破坏景观、植被、地形地貌活动的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收非法所得，并处罚款。

(6)违反《风景名胜区条例》规定，在景物、设施上刻画、涂污或者在风景名胜区内乱扔垃圾的，由风景名胜区管理机构责令限期恢复原状或者采取其他补救措施，并处罚款；刻画、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的，按照治安管理处罚法的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(7)违反《风景名胜区条例》规定，未经风景名胜区管理机构审核，在风景名胜区内进行下列活动的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处罚款：

1)设置、张贴商业广告；

2)举办大型游乐等活动；

3)改变水资源、水环境自然状态的活动；

4)其他影响生态和景观的活动。

(8)违反《风景名胜区条例》规定，国务院建设主管部门、县级以上地方人民政府及其有关主管部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

1)违反风景名胜区规划在风景名胜区内设立各类开发区的；

2)风景名胜区自设立之日起未在2年内编制完成风景名胜区总体规划的；

3)选择不具有相应资质等级的单位编制风景名胜区规划的；

4)风景名胜区规划批准前批准在风景名胜区内进行建设活动的；

5)擅自修改风景名胜区规划的；

6)不依法履行监督管理职责的其他行为。

(9)违反《风景名胜区条例》规定，风景名胜区管理机构有下列行为之一的，由设立该风景名胜区管理机构的县级以上地方人民政府责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

1)超过允许容量接纳游客或者在没有安全保障的区域开展游览活动的；

2)未设置风景名胜区标志和路标、安全警示等标牌的；

3)从事以营利为目的的经营活动的；

4)将规划、管理和监督等行政职能委托给企业或者个人行使的；

5)允许风景名胜区管理机构的工作人员在风景名胜区内的企业兼职的；

6)审核同意在风景名胜区内进行不符合风景名胜区规划的建设活动的；

7)发现违法行为不予查处的。

第十一章

城乡规划监督检查和法律责任

城乡规划监督检查包括：城乡规划的行政法制监督和城乡规划行政执法监督检查。

第一节

城乡规划的行政法制监督

城乡规划的行政法制监督，是指享有监督权限的主体，对城乡规划行政机关的行政行为和行政机关工作人员的职务行为是否符合依法行政的要求进行监督、检查的制度。

一、我国的行政法制监督体系

在我国，行政法治监督有以下几种：

1．权力机关的监督

即由各级人民代表大会及其常务委员会通过报告、调查、质询、询问、视察和检查等手段对行政机关及其工作人员实施全方位的监督。

2．司法机关的监督

是由人民法院和人民检察院通过行政诉讼、行政侵权赔偿诉讼、执行、刑事诉讼、司法建议等手段，对行政机关的行政行为和行政机关工作人员的职务行为进行审判、检察的活动。

3．行政机关内部监督

是由行政系统内的各级政府及其所属的各个工作部门之间，以及专门的行政监察机关、审计机关对行政行为的实施所进行的监察和督促。包括：

1)层级监督。即基于行政隶属关系，上级行政机关对下级行政机关，行政首长对公务员的行政行为实施监督，以及依法享有行政复议的本级政府或上级主管机关对其管辖范围内的行政行为依行政复议程序实施的监督。

2)专门监督。即由依法设置的审计机关和监察机关对特定范围内的行政行为的监督，在我国是指审计监督和行政监察。

4．政治监督

即由各党派、各政治性团体对行政机关及其工作人员的行政行为进行监督。如中国共产党的纪律检查委员会的监督、政治协商制度等。

5．社会监督

即由公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为进行的一种不具法律效力，有重要意义的监督。如社会舆论监督、新闻媒体监督、信访、申诉等。这种监督虽然不直接发生法律效力。但它往往是具有法律效力的国家监督(包括权力机关、司法机关、行政机关的监督)的重要信息来源。

二、行政法制监督的基本原则

行政法治监督的基本原则是：

(1)依法行使职权的原则；

(2)实事求是，重证据、重调查研究的原则；

(3)在适用法律和行政纪律上人人平等的原则；

(4)教育与惩罚相结合、督察与改进工作相结合的原则；

(5)专门工作和依靠群众的原则。

三、城乡规划的法制监督

1．城乡规划的权力机关的监督

人民代表大会及其常务委员会对“一府两院”工作实施监督，是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职责。县级以上各级人民代表大会常务委员会行使的主要职权之一是对本级人民政府的工作进行监督。

《城乡规划法》第28条规定，有计划、分步骤地组织实施城乡规划是地方各级人民政府的职责，是地方各级人民政府工作的重要内容之一。因此，对城乡规划的实施情况进行监督，也自然地成为各级人民代表大会履行监督职能的重要内容。地方人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会，或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况。接受人民代表大会及其常务委员会的监督和检查。

此外，按照《宪法》规定，地方各级人民政府还应当接受本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会依法对城乡规划实施情况进行的其他行政的监督。如，接受本级人民代表大会常务委员会和本级人民代表大会的代表对城乡规划的视察；对《城乡规划法》实施情况进行执法检查；人民代表大会及其常务委员会通过受理人民群众的申诉、控告等，责成人民政府依法处理；人们代表大会及其常务委员会对特定的问题进行调查、询问、质询等。

2．城乡规划的层级监督

县级以上人民政府及其城乡规划行政主管部门对下级政府及其城乡规划行政主管部门执行城乡规划编制、审批、实施、修改的情况进行监督检查。即行政机关内部的层级监督。住房和城乡建设部建立和推行的城乡规划督察员制度，就是上级政府或其城乡规划行政主管部门履行其规划监督行政职能的行为。城乡规划的层级监督包括：

(1)上级政府城乡规划行政规划主管部门对下级政府城乡规划行政主管部门具体行政行为进行检查。如住房和城乡建设部会同所在地省级人民政府对国务院批准的城市总体规划的实施情况进行经常性的监督检查。同样，省级城乡规划行政主管部门也可以会同地方政府对省级政府审批的城乡规划的实施情况进行经常性的监督检查。

(2)上级政府城乡规划行政主管部门对下级城乡规划行政主管部门的制度建设情况进行检查，如规划行政许可程序是否合法，是否建立了规划公示制度，城乡规划是否实行集中统一管理等。

3．城乡规划的社会监督

城乡规划是重要的公共政策之一，它关乎国计民生，是社会舆论关注的焦点；因此，在城乡规划法中，明确规定了城乡规划公开制度和公众参与制度。城乡规划在制定和实施中，需要更多地关注在维护公众利益的同时，也要关注私人权益的保障；更加处理好公共管理和私人权利之间的关系。这就要求城乡规划在制定和实施的过程中，要有全社会的共同参与。

(1)在规划编制的过程中，要求组织编制机关应当先将规划草案予以公告，并采取沦证会、听证会或其他方式征求专家和公众意见。在报送规划审批材料时，应附具意见采纳情况及理由。

(2)在规划实施阶段，要求城乡规划行政主管部门应当将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。城乡规划行政主管部门批准建设单位变更规划条件申请的，应当依法将变更后的规划条件公示。

(3)在修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划时，组织编制机关应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。在提出评估报告时，附具征求意见的情况。

(4)在修改控制性详细规划、修建性详细规划和建设工程设计总平面图时，规划部门应当征求规划地段内利害关系人的意见。

(5)任何单位和个人有查询规划和举报或者控告违反城乡规划行为的权利。

(6)进行城乡规划实施情况的监督后，监督检查情况和处理结果应当公开，供公众查阅和监督。

这些措施保证了公众对规划的参与权和知情权，增加了他们参与规划的积极性，加强了城乡规划的社会监督和舆论监督。

第二节

城乡规划行政执法监督

一、城乡规划行政执法监督的内涵

城乡规划行政监督检查，是指城乡规划行政主管部门依法对建设单位或者个人是否遵守城乡规划行政法律、法规或规划行政许可的实施所作的强制性检查的具体行政行为。

城乡规划行政执法监督检查直接影响行政相对方的权利和义务。其主要特征：

(1)规划行政监督检查是城乡规划行政主管部门的具体行政行为，它是以行政机关的名义进行的；

(2)规划行政监督检查是城乡规划行政主管部门的强制性行政行为，不需要征得行政相对人的同意；

(3)规划行政监督检查必须依法进行。

二、规划行政执法监督检查的内容

城乡规划行政执法监督检查，是对本行政区内城乡规划编制、审批、实施、修改的情况进行监检查；对建设单位或者个人的建设活动是否符合城乡规划进行监督检查；对违反城乡规划的行为进行查处。

县级以上人民政府规划行政主管部门对城乡规划实施情况进行监督检杏。其内容包括：

(1)验证有关土地使用和建设申请的申报条件是否符合法定要求，有无弄虚作假；

(2)复验建设用地坐标、面积等与建设用地规划许可证的规定是否相符；

(3)对已领取建设工程规划许可证并放线的建设工程，履行验线手续，检查其坐标、标高、平面布局等是否与建设工：程规划许可证相符；

建设工：程竣工验收之前，检查、核实有关建设工程是否符合规划条件。

三、规划行政政执法监督检查的原则

县级以上人民政府城乡规划行政主管部门实施行政监督检查权，其基本前提是必须遵循依法行政的原则，具体内容包括：

1．规划监督检查内容合法

即监督检查的内容必须是城乡规划法律、法规中规定的要求当事人遵守或执行的行为。如城乡规划编制与审批、城乡规划修改、规划行政许可等内容与程序是否合法，非违反城乡规划法律、法规的行为，不属于城乡规划行政监督检查的内容。

2．规划监督检查的程序合法

即依照法律、法规的要求和程序进行监督检查工作。城乡规划监督检查人员履行监督检查职责时应当出示统一制发的规划监督检查证件；城乡规划监督检查人员提出的建议或处理意见要依法符合法定程序。对于违反法律规定进行监督检查的，被检查单位和个人有权拒绝接受和进行举报。

3．规划监督检查采取的措施合法

即只能采取城乡规划法律、法规允许采取的措施；监督检查人员采取的措施超出法律、法规允许的范围，给当事人造成财产损失的，要依法赔偿；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

四、规划执法监督检查的实行

1．监督检查方法和措施

监督检查时可以采取执法检查、案件调查、不定期抽查、接受群众举报等措施。

根据《城乡规划法》的规定，城乡规划行政主管部门在进行规划监督检查有权采取以下措施：

(1)要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；

(2)要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；

(3)责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划法律、法规的行为。

2．监督检查的人员、证件

要求规划工作人员要做到政务公开、依法行政，觉接受群众监督。要加强对监督检查人员的培训与考核，对考核合格符合法定条件的，发给城乡规划监督检查证件，持证上岗。

城乡规划监督检查证件是县级以上人民政府城乡规划行政主管部门依法制发的，格式统一，是证明城乡规划监督检查人员身份和资格的证书。

3．规划监督检查程序

(1)城乡规划监督检查人员在履行监督检查职责时，必须出示合法证件；

(2)实施监督检查时，监督检查人员应通知被检查人在场，检查必须公开进行；

(3)从检查开始到检查结束不能超过正常时间；

(4)检查人员应当对检查结果承担法律责任。

第三节

城乡规划行政处罚

一、行政处罚的概念与特征

行政处罚，是指行政机关或者其他行政主体依法对违反行政法但尚未构成犯罪的行政相对人实施的制裁。·其特征是：

(1)行政处罚由行政机关或其行政主体实施。行政处罚权是行政权的一部分；除非法律另有规定，行政处罚权应由行政机关行使。

(2)行政处罚权是对行政相对人的处罚。即公民、法人或其他组织。

(3)行政处罚针对的是管理相对人违反行政法律规范的行为。

(4)行政处罚以惩戒违法为目的。

二、行政处罚与相关概念的区别

1．行政处罚与行政处分

行政处罚与行政处分都属于行政法律制裁，都是由法定行政主体予以实施。二者的区别是：

(1)针对的对象不同。行政处分针对的是行政主体内部的人员，他们与行政主体一般有人事管理的隶属关系；行政处罚则是针对社会上的公民、法人或其他组织，他们与行政主体没有隶属关系。

(2)制裁的方法与手段不同。行政处分种类与内部的人事管理相适应。有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种。而行政处罚的种类在《行政处罚法》中规定。

(3)制裁的依据不同。行政处分制裁的依据是行政机关内部的奖励和惩处规定，如《公务员法》等，而行政处罚的依据只能是《行政处罚法》和其他相关法律。

(4)救济途径不同。对行政处罚不服的，可以向复议机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼；对行政处分不月艮的只能向主管行政机关或专门的行政监察和机关申诉。

2．行政处罚与刑罚

行政处罚与刑罚都是具有强制力的制裁方式，但二者又有显著的区别：

(1)权利归属不同。行政处罚属于行政权的一部分，刑罚权力属于审判权的范畴。

(2)实施惩罚的主体不同。行政处罚是有外部管理权限的行政机关或者法律、法规授权的组织实施；刑罚的主体是人民法院。

(3)实施处罚的对象不同。行政处罚的对象是违反了行政法律、法规的公民、法人或其他组织；刑罚适用的对象是依刑法应当惩罚的犯罪分子。

(4)所依程序不同。行政处罚是按照《行政处罚法》规定的程序作出的；刑罚是依照《刑事诉讼法》所规定的程序作出的。

(5)种类不同。行政处罚的种类很多，既有《行政处罚法》规定的，又有单个行政法律、法规分散作出规定的；刑罚统一由《刑法》规定。

三、行政处罚的基本原则

1．处罚法定原则

实施行政处罚的主体是法定的；实施行政处罚的依据是法定的；实施行政处罚的程序是法定的。法无明文规定的，不处罚。

2公正、公开的原则

行政机关在处罚中，对受处罚者用同一尺度平等对待，即公正的原则。行政机关对于有关行政处罚的法律规范、执法人员身份、主要实施依据等及行政处罚政的有关情况，除可能危害公共利益或者损害其他公民或者组织的合法权益并有法律、法规特别规定的以外，都应当向当事人公开。

3．处罚与教育相结合的原则

实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉遵守法。

4．受到行政处罚者的权利救济原则

受到处罚者享有陈述权、申辩权；对行政处分不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。因行政机关的行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

5．行政处罚不能取代其他法律责任的原则

即行政处罚不能代替民事制裁和刑事制裁。因为给予行政处罚是当事人因违反承担的行政责任，与民事责任和刑事责任属于不同的法律责任范畴。但是，要与行政处罚中的“一事不再罚”的原则区别开来。

四、行政处罚的种类、适用和程序

1．行政处罚的种类

《行政处罚法》中规定了行政处罚的六种类型。即：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财产；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证或执照；行政拘留。还有法律、法规规定的其他行政处罚。

2．行政处罚的适用

(1)行政罚与责令纠正并行。行政机关不能一罚了事，而是要通过阻止、矫正行政违法行为，责令违法当事人改正违法行为，恢复被侵害的管理秩序。因此，在实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正。

(2)一事不再罚款。对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚。

(3)行政处罚折抵刑罚。行政处罚与刑罚的适用范围向竞合时，如无法判断违法行为是否构成犯罪，可以先适用行政处罚。当发现已经构成犯罪时，应及时追究当事人的刑事责任。行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当折抵相应刑期。法院判处罚金时，行政机关已经罚款的，应当折抵相应罚金。

(4)行政处罚追究时效。违法行为在两年之内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限是从违法行为发生之日起计算。违法行为有持续或连续状态时，从行为终了时算起。

3．行政处罚的程序

行政处罚的一般程序是：调查取证；审查决定；制作行政处罚决定书；交付或者送达行政政处罚书。

五、《城乡规划法》规定的法律责任

1．有关人民政府违反《城乡规划法》的行为及承担的法律责任

(1)依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城市规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他责任人员依法给予处分。

(2)委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他责任人员依法给予处分。

2．城乡规划行政主管部门违反《城乡规划法》的行为及承担的法律责任

城乡规划行政主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划行政主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

(1)未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；

(2)超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；

(3)对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；

(4)未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；

(5)同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；

(6)发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。

3．相关行政部门违反{城乡规划法)的行为及承担的法律责任

县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

(1)对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的；

(2)未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的；

(3)对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的。

4．城乡规划编制单位违反《城乡规划法》的行为及承担的法律责任

(1)城乡规划编制单位有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费1倍以上2倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：

1)超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的；

2)违反国家有关标准编制城乡规划的。

(2)未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止违法行为，依照前款规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

(3)以欺骗手段取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，由原发证机关吊销资质证书，依照前款规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

(4)城乡规划编制单位取得资质证书后，不再符合相应的资质条件的，由原发证机关责令限期改正；逾期不改正的，降低资质等级或者吊销资质证书。

5．行政相对方违反{城乡规划法)的行为及承担的法律责任

(1)未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5％以上10％以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10％以下的罚款。

(2)建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价1倍以下的罚款：

1)未经批准进行临时建设的；

2)未按照批准内容进行临时建设的；

3)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

(3)建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处1万元以上5万元以下的罚款。

6．乡村违法建设所应承担的法律责任

在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

7．对违法建设的强制执行

城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

&违反(城乡规划法)的规定应承担的刑事法律责任

违反《城乡规划》法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十二章

城乡规划行业职业道德

第一节

城乡规划行业的特点

一、城乡规划编制工作特点

1．综合性

2．政策性

3．超前性

4．长期性

5．科学性

二、城乡规划管理工作特点

1．依法性

2．综合协调性

3．实施性

4．程序性

5．公开性

第二节

城乡规划行业准则

第一条

自觉遵守国家法律、法规及社会公德和职业道德，遵守政府的有关公共政策，维护社会的公平、公正和公共利益。

第二条

鼓励、支持开展合法、公平、有序的行业竞争，反对采不正当手段进行行业内竞争。

第三条

自觉维护社会公共利益和行业公平的环境，维护管理相对人和消费者的合法权益。

第四条

城乡规划行业工作者应自觉遵守国家有关管理规定，自觉履行城乡规划行业服务的自律义务：

(一)不弄虚作假、滥用职权、玩忽职守，不贻误城乡规划、城乡勘测工作，不利用职权为自己或他人谋取私利；

(二)不接受无证单位或个人以挂靠方式从事城乡规划、城乡勘测业务；不与非持证单位或个人联合承担城乡规划、城乡勘测业务；不越级承接城乡规划设计、城乡勘测业务；不伪造、涂改、出借、转让、出卖有关图签、用章和证照；

(三)不通过行贿、回扣、压价等手段承接任务来谋取通过正当竞争不能实现的利益或市场地位；

(四)不利用在行业内的垄断地位，强制用户接受指定产品和技术服务；

(五)不利用在公开报价基础上大幅降价，不以低于成本的价格，干扰、破坏其他单位合法的市场活动；

(六)不在城乡规划、城乡勘测招投标中，采取互相串通、暗箱操作等不正当手段排挤其他竞争对手。

第五条

按照合法、诚信、公平和等价有偿服务的原则，提倡发展城乡规划行业间互利的合作关系，努力提高我国城乡规划、城乡勘测的管理、技术水平。提倡行业间开展双边或多边的技术交流和业务合作，并依法和有偿地借鉴和使用他人的先进技术和研究成果。

第六条

城乡规划、城乡勘测的服务成果应充分保障社会和广大公众利益，符合国家技术标准和规范，努力提高服务质量。

第七条

城乡规划行业尊重他人享有的著作权、专利权、商标权以及商业秘密。

第八条

城乡规划行业维护技术和管理人才的流通秩序：

(一)聘用其他单位的工作人员，如原单位提出异议并有证据证明该人员有违法或严重违背职业道德行业的，一般不予聘用。

(二)聘用在其他单位工作过的人员，应尊重该单位的合法权益，不应通过高薪聘用等不正当手段获取、使用、泄露或许可他人使用该单位的技术成果、知识产权和技术秘密。

第九条

城乡规划行业积极参与国际合作和交流，自觉遵守国家签署的国际规则。

第十条

城乡规划行业自觉接受社会各界的监督和批评，共同抵制行业不正之风。

第三节

城乡规划行业职业道德

从事城乡规划行业的单位和个人应当自觉遵守城乡规划行业的职业道德。

一、树立城乡规划行业职业道德的重要性

1．树立城乡规划行业的职业道德，是加强社会主义精神文明建设的重要组成部分

2树立城乡规划行业的职业道德，是改革开放新形势下的迫切要求

3．树立城乡规划行业职业道德，也是城市规划行业特点的需要，城乡规划政府的职

能，是一项社会实践活动

二、城乡规划职业道德规范内容

根据《公民道德建设实施纲要》、《国家公务员行为规范》和国家城乡建设部门关于

城乡规划职工职业道德简明本中所提出的要求，城乡规划行业职业道德规范的内容归

纳为：

1．爱国爱民

热爱祖国，忠于宪法，维护国家统一和民族团结，维护政府形象和权威，保证政令通畅。遵守外事纪律，维护国格、人格尊严。严守国家秘密，同一切危害，国家利益的言行作斗争。一切从人民的利益出发，热爱人民，忠于人民，全心全意为人民服务。密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众的合法权益。

2．敬业奉公

热爱城乡规划工作，钻研业务，勤于思考，勇于创新，与时俱进，锐意进取，大胆开拓，创造性地开展工作。克己奉公，忠于职守，尽职尽责，服从命令，甘于奉献，竭诚服务，有强烈的事业心和责任感。

3．维护公利

维护社会公共利益，一切从大局出发，正确处理局部利益与整体利益、近期建设与长远发展、经济发展与环境保护、开发改造与历史文化遗产保护等方面的关系。与一切危害社会公共利益的行为作斗争，促进城市经济、社会和生态环境的协调发展。

4．尊重科学

坚持科学精神，遵循一切客观发展规律。实事求是，认真调查研究，克服盲目性和主管臆断。破除迷信，不唯上、不唯下、不盲从，坚持真理、坚持原则，敢于向上级领导和有关方面陈述城市规划的意见和要求。

5．珍惜资源

珍惜土地资源，节约用地、合理用地。珍惜水资源，节约用水，保护水体的清洁。珍惜历史文化资源，保护历史文化遗产，维护历史文脉。珍惜自然生物资源，追求人与自然的和谐发展。珍惜一切有利于人类全面发展的资源，让地更绿、水更洁、山更青、天更蓝，促进社会、经济可持续发展。

6．崇尚效率

改进工作作风，讲求工作方法，提高工作效率，注意工作实效，对待工作质量要精益求精。统筹兼顾，综合平衡，加强协调，实现经济效益、社会效益和环境效益的相统一。

7．遵纪守法

严格遵守国家法律、法规和规章，按照规定的职责权限和工作程序履行职责。严格执法，不滥用权力，不以权代法。做学法、守法、用法和维护法律、法规尊严的模范。

自觉遵守工作纪律，不摘自由主义，维护良好的工作秩序。

8．清正廉洁

秉公办事，不徇私情，不以权谋私，不贪赃枉法。淡泊名利，艰苦奋斗，反对拜金主义，享乐主义，自觉做人民公仆，让人民满意、放心。

9．公正公平

立场公正，处世公平。善于倾听相关方面的意见，不偏听偏信。是非分明，不姑息迁就。办事合情合理，以理服人，不以势压人。

10．诚实守信

实事求是，理论联系实际。说实话，报实情，办实事，求实效，踏实肯干，勤奋工作，力戒形式主义，不搞花架子。言行一致，不阳奉阴违。

11．团队协作

坚持民主集中制，不独断专行。发扬团队精神，团结同志，友好相处，服从大局，相互配合，相互支持。开展批评与自我批评，勇于修正错误，团结一致开展工作。

12．品行端正

学习先进，助人为乐，谦虚谨慎，健康向上。模范遵守社会公德，举止端庄，仪表整洁，语言文明，讲普通话。