中日城市生活垃圾分类处置的比较研究及启示_城市生活垃圾分类处置

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城市生活垃圾分类处置的比较研究及启示

中共武汉市青山区委党校 李建林

随着城市化快速发展，城市生活垃圾的收集运输与处理是关系社会生活、经济发展、环境质量的重要环节。我国城市生活垃圾产生量每年以8%左右的速度持续上升，生活垃圾的处置成为城市建设的重要课题。在武汉城市圈“两型社会”建设的大背景下，通过推行城市生活垃圾分类收集，实现资源化、减量化、无害化处理，解决城市生活垃圾影响环境的问题，是公共服务领域操作层面上参与“两型社会”建设的一个重要的着力点。通过对中日城市生活垃圾分类处置的比较研究，总结日本在城市垃圾处置的成功做法，分析我国在这方面存在的突出问题，以期为武汉市城市生活垃圾的分类处置提供借鉴，促进武汉城市圈“两型社会”建设的发展。

一、日本城市生活垃圾分类处置的成功做法

日本是世界上垃圾回收利用比较完善的国家，从法律保障、公民习惯、分类规定、处置技术、市场动作、政府管理、民众维护等方面有许多成功的做法。

每位居民必须学会垃圾处理方法。对日本人来说，必须要会处理垃圾，不会处理垃圾就无法在日本生活，日本的儿童从小就要学习正确处理垃圾的方法，在幼儿园、中小学、社区学校都开设专门讲座，培养公民垃圾分类的意识和技能，生活垃圾不进行分类放置的居民将受到小区居民的严厉谴责而无法在小区立足。

实行严格的垃圾分类收集。在日本，垃圾是分类收集、分类处理的。生活垃圾一般分为可燃垃圾、不可燃垃圾及资源垃圾（金属、纸张、玻璃）等三大类。但不同的城市(区)有不同的分类标准，横滨市 1 把垃圾类别由原来的五类细分为十类，上胜町已经对垃圾进行了44种分类。

垃圾定点定时按类摆放，按时运走。居民根据当地政府的规定，在每周固定的时间用标准的垃圾袋摆放在固定的地点。以东京都港区为例，每周三、六上午收可燃垃圾，周一上午收不可燃垃圾，周二上午收资源垃圾。上午8点钟左右，区政府的垃圾清理车会沿居民区收集垃圾，然后直接运往垃圾处理厂。居民错过垃圾摆放时间的只能等下一个时间周期。

垃圾实行分类处理，循环利用。在日本，没有走街串巷的个人回收垃圾，所有的垃圾和废物都由专门的人员来回收：资源垃圾可以循环再利用，报纸被直接送到造纸厂，用以生产再生纸；饮料瓶、罐和塑料等被送到相关的工厂，成为再生资源；电视和冰箱等被送到专门的会社，进行分解和处理。可燃垃圾燃烧后可作为肥料，而不可燃垃圾经过压缩无毒化处理后可作为填海造田的原料。

轮流值班维护卫生是居民应尽的义务。每周楼里都会有一个住户负责垃圾清运后的环境卫生。每天清早，清洁车分类收集后，值班的住户立即将地面打扫冲洗干净。因而，住宅小区里，没有设专门的卫生清扫员。

垃圾与费用成正比。产生的垃圾越多，承担的费用也越高。在日本，垃圾成本比较高，不能用一般的塑料袋装置垃圾，每位居民必须在商店购买专门的垃圾处理袋，每个垃圾袋按大小几日元到几十日元不等。因此，日本民众养成了节俭的习惯，一般把旧货送人或在网上拍卖，以减少垃圾产生。

公共场所不设置垃圾箱。为了培养每位公民不随意乱丢垃圾的习惯，也为了防止部分人投机取巧，将垃圾放入公共垃圾箱，逃避承担垃圾的费用，在日本，公共场所取消了公共垃圾箱，公民必须将垃圾 2 带回家分类处置，在公共场所丢弃垃圾将受到严厉的处罚。

政府精心管理，民众自觉维护。在日本，垃圾要分类，要定时定点扔垃圾，早已经成为家喻户晓、老幼皆知的规矩。这一切，都源于政府部门精心的管理和周到的安排，以及民众的自觉维护和认真配合。日本政府长期坚持不懈地对国民进行环保教育，使国民形成了垃圾分类处理的良好习惯，绝大多数居民没有监督也会自觉进行垃圾分类，正确投放。横滨市政府专门向民分发了长达27页的手册，指导他们对垃圾进行分类。对少数不好好处理垃圾的居民，政府派人上门拜访，进行教育指导。作为垃圾回收的监护者，一支支由目光锐利的志愿者组成的遍布全日本的监察队，搜索违法的垃圾袋，并提醒其主人采用正确的方法处理垃圾。

二、我国城市生活垃圾分类处置的基本做法

近年来，我国许多城市在生活垃圾分类处置上进行了有益的探索。2001年，国家建设部选定北京、上海、广州、南京、杭州、桂林等8座城市开展垃圾分类收集试点工作。上海从1996年起即已开始开展了生活垃圾分类收集。2001年起列为试点城市后，又开展了生活垃圾减量化、资源化、无害化的深入实践，建立了较为完善的地方法规、标准规范和政策支撑体系，使其垃圾分类收集工作处在全国排头的位置。2000年，《北京2008奥运申办报告》承诺：2008年前北京市垃圾分类收集率达到50%，资源综合利用率达到30%。北京市因奥运环保的要求，在城市生活垃圾分类处置方面走在全国的前列，成为我国城市生活垃圾分类处置的典型代表,形成了一些基本的做法。

１、遵循“先易后难”的推进原则。北京市开展垃圾分类收集工作遵循“先易后难”的原则，按照党政机关、学校、写字楼—有物业管理的居民区—非物业管理的社会单位、居民区的步骤分期分批推进 3 的。目前，北京市共有2255个小区（大厦、工业区）实行垃圾分类收集。

２、垃圾分类比较简单。北京市垃圾分类和我国其它许多城市一样对垃圾进行三种分类：可回收垃圾、不可回收垃圾和有害垃圾。一般以三种颜色的垃圾桶为一组投放到居民小区和公共场所。

3、垃圾分类处置技术比较先进。垃圾分类收集除了依靠市民自觉源头分类外，还辅助以规模不等的机械分拣。垃圾末端处置除了日常的卫生填埋和堆肥处理外，还大量使用了生化处理设备，全市1500个社区共配置生化处理机500余台。可回收垃圾一般由物回公司上门回收。全市垃圾分类收集覆盖人口达470万，垃圾分类收集率达52%，资源综合利用率达35%。

４、市财政进行财政专项扶持。市财政每年划拨经费2000万，专项用于垃圾分类收集处理的宣传、设施配套、奖励以及日常活动支出等等。

５、小区配备分拣工。部分居民仍然是混合投放垃圾，所以北京市的小区还是配置了分拣工。小区没有分拣房，不可回收垃圾集中在露天垃圾集装箱内，分拣工将厨余垃圾和其它垃圾分开。

６、形成了以政府主导的管理链条。北京市市政管理委员会是主管职能部门，其后是区、县—街道（乡）—社区、物业公司—居民的工作链条。为了有效推进垃圾分类收集工作，北京市市政管委统一制定了非常详尽、操作性很强的考评办法，每年年底，市、区市政管委都要组织专家和政府工作人员对各小区进行明察暗访，确定等级，按等级给予不同的奖励。

三、我国城市生活垃圾分类处置存在的主要问题

通过比较日本与我国城市生活垃圾分类处置的做法，我们发现我国在城市生活垃圾处置方面存在的许多薄弱环节。１、垃圾处理能力缺口较大。我国城市生活垃圾的处置能力明显与城市发展的形成不适应，垃圾处理能力缺口比较大。以北京为例，北京市生活垃圾日产生量已达1.84万吨，但是，现有设施设计处理的总能力仅为1.04万吨∕日。全市垃圾产生量和设计处理能力之间存在较大缺口。现有垃圾处理设施大部分处于超负荷运行，不但缩短了卫生填埋场的使用寿命，而且加大了垃圾处理的污染控制难度。

２、垃圾处理方式单一，技术含量和资源再利用率低。目前北京垃圾处理以卫生填埋为主，每年平均消耗500亩土地；而且由于居民生活垃圾中的餐厨垃圾与其它垃圾混合填埋，使得垃圾填埋场渗滤液水质恶劣，恶臭严重扰民，成为空气和地下水污染的主要来源；塑料薄膜不易降解，有毒有害垃圾污染环境问题得不到解决。“十一五”规划中的5座垃圾焚烧厂建设进展缓慢，焚烧和堆肥等减量化、资源化处理方式的比例过低。

３、缺乏产业政策的支持。我国城市再生资源回收利用体系不健全，资源再生环节存在技术空白点以及市场调节失灵的领域；微利和无利用价值的废旧资源没有畅通的回收渠道；回收方式粗放，回收量严重不足；餐厨垃圾中经常混有不利于资源利用的物质等。垃圾处理产业末端由外来人口无序销纳。据有关部门调查，北京市有20多万外地务工者从事这个行业，而日本的垃圾分类处理由政府主导，禁止个人从事这方面的谋利活动。

４、垃圾分类的系统建设和运行体系尚未形成。市民实行垃圾分类的意识还有待加强，大部分居民小区设置的分类投放垃圾箱形同虚设，混装垃圾、混合收集、混合运输的问题尚未根本解决。垃圾运输体系与资源再生企业尚未形成直接的供求关系。由于缺乏宣传和监督，居民家庭中基本没有实现对餐厨垃圾的单独存放。日常生活中产生的有毒有害垃圾和电子垃圾也没有相应的收集处理办法，群众反映 5 比较强烈。

５、农村地区垃圾处理设施少，体制不健全。长期以来，我国城市垃圾处理实行城乡分割的处理体制。城中村成为藏污纳垢之地，成为脏、乱、差的典型代表，成为城市现代化进程中一个突出问题。环卫机构改革后，农村垃圾管理体制机制仍未理顺。北京市农村地区现有非正规垃圾填埋场1000多个，大多以就近简单填埋为主要方式，而且管理力量薄弱。农村乡镇一级，有的没有落实垃圾管理人员，有的在垃圾管理方面专业化知识水平欠缺。特别是对垃圾终端处理未做长远考虑，是北京市农村地区垃圾管理工作一个重要的薄弱环节，亟需研究区域统筹的新型管理体制。

６、政府部门之间综合协调机制不完善。垃圾管理是一项系统工程，具有很强的专业性、社会性和广泛性，涉及部门多，涉及人员杂，处于经济社会发展的末端环节。目前，北京市生活垃圾收集工作由街道、居委会、物业等有关部门负责，垃圾清运、处理工作由市政管理委员会负责，废旧物品回收、再生资源利用工作由市商务局负责，有毒有害垃圾由环保部门负责，电子垃圾由发改委负责，医疗垃圾由环保和卫生部门负责。在垃圾处理产业化的链条中，各部门职能尚未形成合力。政府部门上述分工，市民大多数都不了解，难以在垃圾分类工作上给予配合。

７、群众基础比较薄弱。群众缺乏相应垃圾分类处理的教育，没有形成垃圾分类的环保意识和生活习惯，缺乏必要的垃圾分类技能。没有象日本那样的一支支活跃在大街小巷的宣传、监督居民进行垃圾分类放置的志愿者队伍。

四、对武汉市开展垃圾分类处置的建议

城市生活垃圾的分类处置既是武汉城市圈“两型社会”建设的重要领域，也是城市管理中的一个重要课题。通过对国内外城市生活垃 6 圾分类处置的比较研究，我们对武汉市推行城市生活垃圾分类处置提出以下几点建议：

１、科学制定推行垃圾分类处置的总体目标。要建立全市垃圾分类处置的总体目标，主要包括：培养社区居民垃圾分类收集习惯，完善分类收集设施配备，加强垃圾分类收集宣传，建立专业清洁队伍，制定规范管理制度，匹配保障资金等措施。探索符合全市垃圾分类收集实际的工作模式并逐步推广。在试点基础上，再用三年时间，全面推行垃圾分类收集，2012年全市生活垃圾分类收集覆盖率、资源化利用率达30%。

２、建立法律保障机制。推行垃圾分类收集，发展循环经济首先是法律强制，执行相关法律、法规，实行事后管理到事前预防、单一控制到全面控制。一是制定地方法规条例。当前，武汉城市圈正在积极推进“两型社会”建设，城市生活垃圾问题日益突出，建议武汉市结合北京、上海等地的做法，根据实际情况、遇到的问题和困难，尽快出台地方法规和条例，为发展循环经济，推行城市垃圾分类收集提供法律保障；二是建立法律监督机制。充分发挥人大法律监督、政协民主监督的职能作用，对地区推行垃圾分类收集的落实法律法规的情况进行监督，及时责成政府部门对不履行法律法规的行为依法查处；三是建议通过相关渠道将实施城市生活垃圾分类收集列入《全国文明城市测评体系(试行)》和《国家卫生城市标准》，地方性的文明创建和卫生城市创建也相应增添这一内容，提出刚性要求。文明城市以及卫生城市的称号是被很多地方政府非常看重的荣誉，通过这一导向，可以调动地方政府不遗余力地采取综合措施强力推进，其成效是仅靠个别职能部门“单打独斗”无法比拟的。日前，广州市取消设置垃圾分类桶之举引发社会公众舆论的强烈质疑，央视发表评论指出，不管穷国富国，垃圾分类都已经是世界性的潮流，不可逆转。广州市敢“逆 7 潮流”，恐怕跟《全国文明城市测评体系(试行)》和《国家卫生城市标准》没有这项考评内容不无关系。

３、建立政策激励机制。政策激励机制是促进垃圾分类处置的有效手段。一是建立规费优惠机制。目前政府用于垃圾处理的相当一部分资金是通过征收垃圾处理服务费来筹集的，可以通过一定的技术手段检测垃圾量的增减，将垃圾减量与减少垃圾处理服务费挂钩，减少多少垃圾就减免相应比例的费用；二是建立财政补贴机制。垃圾分类收集工作是一项公益事业，是政府向公众提供的一项公共服务，客观上，初级阶段的工作也需要较大的投入，尤其是居民小区的垃圾分类实施以及生化处理项目的上马，没有财政的补贴是很难推动起来的，政府义不容辞要承担起应尽的责任，建立财政补贴机制，垃圾分类专项资金增长与财政收入同步，给予必须的投入；三是建立投融资机制。按照“谁投资谁受益”的原则，引入市场机制和多种资本，以独资、合资、承包等形式，采用BOT、DBO参与垃圾分类收集处理项目的建设；四是建立经济奖励机制。在新建、在建各类办公楼、商品房、经济适用房建设中，强制使用垃圾生化处理设备，凡是达到标准技术要求的项目，对投资主体给予相应的补贴和奖励，调动全社会参与垃圾分类收集的积极性。

４、建立项目推动机制。项目是推行垃圾分类收集的重要抓手，加大项目的引进和推进力度，为垃圾分类收集工作增添活力。当前，国家为应对国际金融危机的影响，作出了投资40000亿用于拉动内需的决策。建议省、市上下联动，统一协调，要抢抓国家保增长、促内需、调结构的重大机遇，充分调查研究，做好垃圾分类收集与源头减量、有机垃圾生化处理、餐厨垃圾资源化处理、生活垃圾资源化处理等多个方面项目的包装、策划和落实，力争能够纳入国家立项投资，同时，着手建立项目的责任落实制度，一旦立项成功，可以从容推进。8 即便暂时未获立项，也可为规划中长期推进城市生活垃圾分类收集工作奠定良好的运行基础。

５、建立技术支撑机制。促进城市生活垃圾分类收集工作的进一步深化，技术是关键。目前，原始落后的垃圾人工分拣方式以及分类运输和末端处理环节的缺失，既是制约工作效率和水准提升的因素，也是影响居民群众参与垃圾分类的一个重要原因。一是要广泛收集国内外垃圾分类收集工作的成熟技术成果信息，针对推行工作实践中存在的问题和症结，组织专家、生产企业代表、热心市民等开展研讨，开展技术论证，解决符合本地区实情的技术应用问题，为最大化提高工作实效进行有益地探索；二是结合实际，创造条件上马一些项目。譬如垃圾分类收集除了依靠市民自觉源头分类和专职分拣工进行外，还可以辅助规模不等的机械分拣。2009年，青山区拟在正在进行大规模棚户区改造的工人村地区，建造一处中型垃圾分类收集机械设备系统，正是基于这样的考虑。投资在200万左右，目前正在实施土建工程，届时可以解决棚户区改造完毕后入住新居的10万居民的生活垃圾的集中分拣问题；三是市、区统一协调，及早就垃圾的分类运输问题和末端处理问题进行筹划，重点是末端处理问题。要建立一个明晰的可回收垃圾、不可回收垃圾、有毒有害垃圾的分类处理网络，不同的垃圾有不同的归属，给市民以直观的影响，十分有利于垃圾分类收集的长远推进。

６、建立考评机制。建立考评机制就是对政府责任的强化，是重要基础和制度保障。一是建立全面性责任制度。城市垃圾分类收集工作是一项系统工程，决不是城管环卫部门一家的事情，需要多方全面性地参与，协同作战，合力推进。各个部门都要有责任目标，由政府统一协调考评。其中，宣传部门通过多种形式不间断的强化市民的垃圾分类意识又尤其重要和不可或缺；二是建立考核机制。包含两个层 9 次：首先是分门别类制定不同的考核指标，对各部门单位自身实施情况的考核，其次是部门单位承担目标任务责任完成情况的考核，政府将上述内容列入目标责任书，综合成绩作为评价政府领导干部和企业社会责任的的重要依据，促使各级领导干部既重经济社会又重生态环境，既重当前又重长远，真正使城市垃圾分类收集工作成为促进经济社会发展的重要载体。

７、创建环保志愿者队伍网络体系。日本的垃圾分类处理之所以能长期坚持,并成为居民生活的常态,与日本国内活跃在各个社区的环保志愿者分不开。日本的环保志愿者主要由热心于公益事业的社区居民、学生组成。除了每天对居民的垃圾投放进行指导和监督外，还经常利用周末和节假日在社区进行宣传活动，讲解垃圾分类的意义及方法，发放宣传单，组织环保演出、知识竞赛等活动。目前，在我国民众志愿者意识不够强，需要政府的大力支持与倡导。一是要尽快完善环保志愿者队伍。可由市科协、环保局成立青山环保志愿者协会。各区成立大队，各街道组建志愿者分队，各社区组织志愿者支队，各门栋组织志愿者小组。志愿者主要由社区内热心公益事业的居民、企事业单位、机关的干部职工及青年学生组成。其中居民志愿者主要从事对每日的垃圾分类投放监督，企事业单位、机关的干部职工及青年学生主要利用周末及节假日进行策划、宣传、演出等活动。二是保障经费来源。志愿者队伍需要一定的经费支持。主要用了志愿的帽子、旗帜、绶带等标识，制作宣传单、开展宣传活动用。建议建立环保基金，基金的组成由政府财政解决一部分，社会热心人士、企业捐赠一部分，可申请国际环保基金资助一部分。三是试点与推广。可先在一条街道的几个社区组成队伍，建议在青山区钢都花园及其管辖内的社区先组成，试运行一段时间后，在全市倡导建立志愿者队伍。四是经常开展活动。志愿者队伍先期主要从事宣传活动，印刷垃圾分类回收 10 相关知识的小册子，张贴宣传画，办板报。开展相关的环保公益活动。开展志愿者巡游形式的监督、纠错活动。定期召开环保志愿者会议，经常性举办环保活动，以保持协会对志愿者的吸引力，增强志愿者队伍的活力。

作者简介：李建林，男，1970年３月生，行政管理高级讲师。联系电话：*** 邮编：430080

注：此文获武汉市城市圈党校系统“两型社会”建设研讨会一等奖，并收入王观松编写的《科学发展与两型社会建设》一书，由长江出版社出版，江汉区的《城区研究》2009年第3期进行了全文转载。