常任制改革下党代会运行机制的构建_党代会常任制试点

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常任制改革下党代会运行机制的构建

来源：领导科学 作者：朴 林 日期：2010-04-08 10:51:29 2009年6月29日，胡锦涛总书记在主持中共中央政治局就积极推进党内民主建设问题进行第十四次集体学习时强调，在新的历史条件下，必须高度重视党内民主建设，积极推进党内民主理论创新、实践创新和制度创新，不断提高党内民主建设质量和水平。党的十七届四中全会明确提出，要积极发展党内民主，坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制。为此，本刊组织了“完善党的地方代表大会和委员会工作机制”专题研究系列文章，希望能对读者有所启发、有所裨益。

常任制改革下党代会运行机制的构建

实行党代会常任制是党的民主体制建设具有根本意义的跨越，但要真正发挥其对党内民主的促进和保障作用，还必须进行科学、周密、完善的机制设计。

一、改革和完善党代会代表的产生机制

（一）改革和完善党代表候选人结构制度

现实中存在着党代表中领导干部比例偏高、专家学者比例不足和党员职业身份总体比例不科学的问题。改善党代表的结构，应限定领导干部在代表中所占的比例，为提高党代会的代表性提供条件；对专家学者占有比例做出明确规定，提高党代会决策的科学性；依据各方面党员数量做出相应的代表比例规定，处理好党代表的先进性和广泛性的关系。

（二）建立和完善党代表的权利保障机制

在党代表选举中，参选动力是需要认真加以解决的原初性问题。现实中之所以出现党员对竞选党代表兴趣不大的现象，根本原因在于党代表没有充分享有本应享有的权利。所以，只有建立与完善党代表的权利保障机制，才能调动广大党员参选的积极性。

（三）建立健全党代表的竞选承诺制度

参加竞选，做出承诺，才能表明党员愿意担负党代表责任，理顺党员参选与承担代 1

表职责的法理关系；才能让广大党员感到，党代表选举不再是过去的指令性选举，而是尊重党员被选举权的竞争性选举；才能在选举中体现党员的主体地位。

（四）完善党员对候选人的了解制度

对候选人缺乏了解的选举难免流于形式。在这个问题上，可以借鉴干部公推竞选中公开打分的做法。另外，在公开竞选时，应该增加候选人答辩的环节，让竞选者当面回答党员提出的问题，以保障党员的知情权。

（五）积极推广党代表直选制度

从浙江省台州市路桥区直选的经验来看，党代表由党员间接选举改为直接选举，对更好地保障党员的选举权利、活跃党内民主气氛、优化党代表的素质和结构、深化党代会常任制改革具有十分重要的意义。当然，这涉及许多相关制度的建立和完善。

（六）扩大差额选举比例

如果差额比例较小，会使一部分愿意竞选的党员失去竞选党代表的资格，广大党员只能在比较有限的范围内选择自己支持的候选人，就无法充分实现选举中的竞争。这些都会一定程度地限制党员的选举权和被选举权。从党代会选举相对成功的四川省雅安市雨城区和荥经县的情况来看，党代表选举的差额比例都在30%以上。

（七）建立健全选举的组织和监督机制

党代表选举应该由上届党代会所授权的专门机构来组织，同时，要建立选举监督机制。可由党的纪律检查委员会负责，广泛邀请普通党员、一般群众、民主党派及无党派人士参加，组成专门的选举监督委员会，自始至终监督选举的全过程。另外，应该充分发挥新闻媒体的监督作用，对选举的整个过程做出及时、详细和如实的报道，增强选举的透明度。

二、改革和完善党代会年会制度

（一）建立和完善党代会年会的会期制度

党代会年会的会期是指每次年会的时间段，它以稳定的制度化的年会为基础。确定党代会年会会期的关键在于适度。第一，要以落实党代会职责为根本依据确定会期，会期应该与年会的内容及其程序上所要求的时间相一致。第二，要注意年会的效率。既要从党内最高权力机构的定位出发确定年会的内容，从而避免增加不必要的负担，又要通 2

过年会程序的改革与完善，提高年会运行的效率。第三，要从具体情况出发，保持会期的弹性。各层次、各地区党代会之间的情况必然存在着差异，会期应该具有一定的伸缩性。

（二）党代会年会内容的确定与年会的筹备

党代会年会是代表大会的一种形式，它理应具备相应的权力。党代会年会的内容应该包括：对部分党委、纪委的委员和候补委员以及某些变动的重要党内职务重新进行选举；对五年一次的代表大会决定的内容做出进一步细化和必要的修改，对出现的新问题做出及时的决策；审议党委、纪委的年度工作报告；对“两委”组成人员的工作能力和政治素质进行评议。

随着党代会常任制改革的深化，应该由党代会的内部机构负责年会的筹备工作，同时注意发挥代表团的作用。浙江省台州市椒江区在年会召开之前10天以代表团为单位组织代表参与党代会年会的有关活动，包括：向代表通报党代会年会的主要议程和筹备情况；讨论区“两委”工作报告（征求意见稿），征求代表意见和建议，提交区委讨论修改；向代表提出党代会年会前后履行代表职责的有关工作要求等。此项经验可供各地参考借鉴。

（三）党代会年会的议题运行程序

1.党代会年会议题的提出和确定。如果提议主体的代表性达到了相应的程度，所提议题就应该自然地给予确定；当代表性不足时，各地基本上是由代表团来确定的。随着常任制改革的深入，应该由党代会的常设机构来承担确定议题的基础工作。

2.党代会年会议题的告知与讨论。在履行告知的程序时，应该注意以下几个环节：第一，告知的场合。告知既可以在党代会全体会议上进行，也可以在代表团或分组会议上进行。第二，告知的形式。告知可以以印发书面材料的形式进行，也可以在会议上以代表作专题发言的形式进行。第三，告知的时间。既要让代表对议题内容有较为充分的认识，也要注意效率。第四，告知的主体。告知的主体一般应该与议题提出的主体相统一。对议题的讨论应该多层次展开。为了提高讨论的效率，要按照小组、代表团再到全体会议的次序进行。代表不仅有权对议题提出疑问、意见和建议，还有权对其加以批评。

3.党代会年会议题的表决。在年会议题的表决中，必须坚持多数裁定原则。尤其应 3

该注意的是要根据表决内容的差异对通过比例做出限定。

三、建立健全党代会的常设机构

（一）必须建立健全党代会的常设机构

当前，人们更多地把党代会常任制理解为党代会的年会制和党代表的任期制，如果没有组织的载体，党代表的作用就难以发挥。因此，只有建立常设机构，才能保障党代会职权的充分落实。

（二）党代会常设机构的组织构成党代会常设机构应该由其中的领导者和一般工作人员两部分构成，由他们来负责行使党代会的经常性职权。常设机构的领导者，由党代会代表在代表中选举产生，以保障常设机构代行党代会部分职权的合法性。另外，由于党代会常设机构要发挥经常性的监督职责，其领导成员不应兼任党内行政、纪检和非党组织中的党组的领导职务。

党代会常设机构是党代会的核心常设机关，它对代表大会负责，受代表大会监督。党代表大会有权罢免常设机构组成人员，改变或者撤销常设机构不适当的决定。在党代表大会闭会期间，它有权监督党内行政机关、纪检机关和非党组织中的党组工作。

党代会常设机构下设的办公机构负责落实常设机构交办的日常事务，下设各专门委员会负责对提交党代会的专门问题进行研究和提出意见。四川省雅安市雨城区党代会下设了三个经常性机构：监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会，分别行使代表大会日常监督、代表管理和服务及大会决策咨询服务职能。这是实践中的有益探索。

（三）构建党代会常设机构的基本原则

首先，要坚持稳妥性原则。党代会常设机构的设置，关系党内权力重构，必须以极其慎重的态度来对待。其次，要坚持整体性原则。绝不能孤立地看待党代会常设机构的设置，而要相应理顺党内外相关的纵向和横向权力关系。再次，要坚持层次性原则。中央和省级党代会常设机构必须有一定的规模，而市级和县级的规模相对较小，乡镇以下则应该更多地探讨更加直接的方式。在职权范围、具体运作形式等方面都要从实际出发来确定。

四、党代会常任制改革与党内权力架构

（一）建立健全对党代表的监督制度

对党代会的授权与监督只能来自党员及其所在的基层党组织，积极探索党员对党代表的授权与监督，就不能不成为理顺对党代会授权与监督关系的重要方面。浙江省台州市椒江区第六次党代会及其第三次会议，分别通过了“党代表联系党员群众制度”、“党代表述职评议制度”，为党员监督党代表工作做出了较为细致的制度规范，可资借鉴。

（二）理顺党代会、全委会、常委会的关系

从党章规定上来看，由党代会到全委会，再到常委会，应该是一种金字塔型的权力结构体系。然而，在实际运行中，这种权力关系却往往被搞得比较模糊，甚至被颠倒了。

党委会应该贯彻执行党代会的各项决议，向党代会报告工作，并接受其监督。党代会既要对全委会的工作实施监督，也要支持其在职责范围内独立负责地开展工作。常委会则主要负责处理大量的日常工作。当然，要按照上述模式重新理顺“三会”的权责机制，还需要一个渐进的和艰难的探索过程。

与以上权力结构相适应，应该改革与健全党委会的相关制度。集体领导是党委内部议事和决策的基本制度，决策的形成过程注重的是民主的程序，而决策的执行更应注重效率。所以，党委会的运作应该更着眼于建立与完善科层化的领导体制，理顺执行中的权责关系。同时，要强化其个人分工负责制度，有效地保证党代会决策的贯彻执行。

（三）理顺党代会、党委会、党的纪律检查委员会的关系

党代会每五年召开一次，党代会闭会期间党的最高权力机为党委会，纪委既要向同级党委会负责，又要对其履行监督职责，这就必然存在着体制性障碍。所以，这“三会”之间关系无法真正理顺的根本原因是党代会的非常设性。

党代会常任制改革为解决这一问题提供了契机，这“三会”的新型关系应该是：党的各级纪委向同级代表大会及其常设机构负责，接受代表大会及其常设机构的领导和监督；纪委与同级党委平行，纪委的重要职能就是对同级党委及其成员行使监督权。党内最高权力必须由党代会及其常设机构来掌握，其他“两会”的权力来自于它，也要受制于它。同时还要注意，党委会与纪委既然得到了党代会的授权，就有在自己职权范围内独立工作的权力，在其工作不与党内制度和党代会决定相违背的情况下，党代会不应该对其加以不必要的干涉，更不应该代行其权力。另外，还要注意协调“三会”之间的关系。这种新型的“三会”关系，不仅仅是对列宁所提出的党内权力模式的简单回归，也 5

不仅仅是对八大提出的常任制设计的落实，而是有了进一步的发展，因为它建立在经常性的党代会组织保障之上。

（作者系中共黑龙江省委党校党史党建教研部副主任、教授、博士）

完善县委全委会工作运行机制的新探索

作者：杨彦

完善县委全委会工作运行机制的新探索

党的十七大报告指出，“完善党的地方各级全委会常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用”。近年来，泗阳县从适应县域经济社会跨越发展需要出发，积极探索县委全委会工作运行新机制，充分发挥县委全委会对重大问题的决策作用，进一步强化了县委凝聚集体智慧、促进科学发展的领导核心作用，推动了经济社会又好又快发展。

一

针对县委换届后专职副书记由4名减为1名、委员由22名增至32名这一领导班子配备改革带来的新变化，泗阳县委从改革县委工作运行机制入手，组织实施了委员提出议题、全委会集体决策、党代表监督评议等创新举措，进一步完善了县委全委会工作运行机制，提高了县委集体领导的水平。

1、着眼于扩大决策民主，建立完善民主议事规则，发展大计让县委委员“建言献策”。按照民主集中制原则，县委修订完善了《县委全委会议事决策规则》，进一步明确了县委全委会的议事内容和决策程序，对涉及全县经济社会发展的重大项目、重大问题，明确由县委委员在调研论证的基础上，１人或多人联名提出建议方案；对5名及以上委员提出的议题，必须提交县委全委会讨论；对县委确定的议题，提前3-5天送达县委委员，留足时间让委员深度思考。与此同时，硬性要求每名县委委员每年下基层调研时间不少于1个月，完成2篇以上有深度的调研文章，至少提出3条以上建设性意见或 6

建议。县委换届以来，县委委员共提出招商引资、城市建设等各类意见建议79条，县委采纳了63条。

2、着眼于凝聚集体智慧，建立完善集体领导机制，重大事项由县委全委会“一锤定音”。县委在认真总结近年来加强县委集体领导方面行之有效的经验和做法的基础上，制定出台了《关于加强县委集体领导的决定》，科学调整、合理界定了县委常委会、全委会的权力结构，进一步扩大了县委全委会的职权，强化了县委全委会的集体领导功能。在决策的内容上，将过去属于县委常委会决策的重大事项、正科职干部的任免、副县级后备干部的推荐全部纳入县委全委会的决策范围。在决策的程序上，明确了议题确定、调研论证、提前告知、会议表决四个程序。议题确定后，责任单位在调查研究的基础上提出方案，进行专家论证、技术咨询、决策评估、公示听证。在表决的方式上，一律实行无记名投票表决，必须有三分之二以上委员到会方能举行，以赞成票超过应到会委员人数的半数才能通过。换届后，县委全委会共召开13次，仅在干部推荐任免方面，就先后召开5次全委会，分别对拟向市委推荐的5名副县级后备干部人选、66名县乡机关正科职干部提名人选进行了无记名票决，票决结果当场公布。

3、着眼于强化党内监督，建立完善监督评议制度，履职优劣请党代表“逐一评判”。结合县党代表常任制的实施，建立了县委全委会向党代表大会定期报告工作、县党代表评议县委委员以及县委委员联系县党代表制度，对县委委员的履职情况由县党代表询问、质询和评议，凡优秀票达不到60%的，年度考核不得评为优秀；不称职票达30%的，经组织考核认定后，应引咎辞去县委委员职务。通过强化县委全委会的监督评议，把县委全委会的决策权和被监督权有机结合起来，进一步增强了县委全委会的执政能力。

二

县委全委会工作运行机制的不断完善，大大地提高了县委集体决策、民主决策和科学决策的水平，有力地增强了县委的凝聚力、战斗力、影响力和号召力，全县上下形成了风清气正、干事创业的浓厚氛围，经济社会呈现出跨越发展的强劲态势。

1、明晰了县委全委会的主要职责权限，理顺了县委全委会与常委会之间的关系。针对换届后领导体制的新变化，县委进一步调整了县委全委会、常委会权力配置结构，合理界定和落实了县委全委会、常委会的职能，赋予了县委全委会重大问题谋划决策权、7

党的决议决定执行权、乡科级领导班子评鉴权、对县委常委会及其成员监督权和重特大事件处置权等职权。按照这样的职权，凡涉及全县政治、经济、文化和社会发展的重大问题全部由县委全委会来讨论决策，县委常委会具体负责日常事务决策以及全委会决策事项的组织实施，从而进一步完善了县委权力架构，从体制上理顺了县委全委会与常委会之间的关系，保证了县委决策的规范运行。

2、强化了县委全委会的集体领导功能，保证了县委议事决策更加科学规范。通过建立完善全委会议事规则，进一步规范了县委全委会议事决策程序，在议题确定、调研论证、提前告知、会议表决等各个环节提高了县委委员的知情权、参与权、决策权和执行权，进一步强化了县委集体领导功能，使全委会决策机制走上科学化、规范化的轨道。县委、县政府出台的县城总体规划和生态泗阳建设规划，经县委常委会研究确定议题后，责成县建设局、环保局牵头提出建议方案，在专家论证、技术咨询、决策评估、听证公示的基础上，在会前5天将建议方案送到县委委员手中，然后由县委召开全委会进行研究讨论和无记名票决，最终两项方案均以100%的赞成率通过。

3、规范了县委全委会的干部选用程序，树立了县委选人用人的鲜明导向。县委从扩大干部工作民主、拓宽选人用人视野出发，赋予了县委全委会干部提名任用表决权，特别是硬性规定了县乡机关党政正职干部任用、副县级后备干部的推荐必须由全委会根据基层民主推荐情况，采取无记名投票的方式集体票决产生人选，实现了“由多数人在多数人中选人”的目标，进一步提高了选人用人公信度。县委全委会近年来推荐的5名副县级领导干部后备人选，经市委考察研究后已全部得到提拔任用。在2007年12月乡镇人大政府领导班子换届选举提名环节，县委全委会根据民主推荐和组织考察情况票决产生的32名乡镇人大主席、乡镇长候选人提名人选，均以原职务职级直接提交乡镇人代会进行选举，并全部高票当选，充分体现了县委意图和群众意愿的高度统一。

4、加大了县委全委会的监督约束力度，促进了县委委员履职能力的提高。县委全委会向党代表大会定期报告工作、县党代表评议县委委员，不仅检验了县委全委会、县委委员的年度工作成效，对县委全委会、县委委员加强自身建设提出了新要求，也充分发挥了闭会期间县党代表大会和县党代表的作用，强化了县党代表大会对县委全委会、县党代表对县委委员的监督，特别是对评议不称职票达30%、并经组织考核认定的，作 8

出了引咎辞职的硬性规定，形成了强有力的淘汰机制，从而促进了县委委员自觉加强自身建设、不断提高履职能力。

三

建立科学规范的工作运行机制、充分发挥县委全委会对重大问题的决策作用，对于强化县委集体领导、提升县委执政能力、促进科学发展具有十分重要的意义。在完善县委全委会工作机制过程中，要重点把握好以下几个方面。

1、理顺关系、明晰职责是完善县委全委会工作运行机制的基础。配备改革后县委工作机制的正常运行、集体领导作用的有效发挥，依赖于各方面权责关系的理顺。县委全委会，作为县委集体领导机构，关键是要按照“授权充分、各负其责”的原则，明晰职权，明确责任，科学界定、正确处理好与县党代表大会、县委常委会之间的关系，进一步完善县委权力配置和领导机制，既要重申和落实党代表大会的最高决策地位和监督地位，防止以县委全委会代替县党代表大会，又要赋予全委会在重大事项决策、重大项目安排、重要干部任免和大额度资金使用等方面的决策权，防止以县委常委会代替县委全委会，做到职责分工不空档、不交叉、不重叠，有层级、有区别、有侧重，使县党代表大会、县委全委会、县委常委会“三位一体”集体领导机构在党的领导体系中的职责更加清晰、位置更加明确，从而提高整体运行效率，改进和完善政治领导机制，不断增强和促进党内团结和党内和谐。

2、扩大民主、优化决策是完善县委全委会工作运行机制的关键。建立完善县委全委会议事决策机制，是贯彻民主集中制原则、提高县委执政能力的重要保证。要进一步拓宽决策事项，规范决策形式，全面推行县委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，严格按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，不断提高决策的民主化、科学化和规范化水平。要规范议事决策程序，在讨论确定前，把经过咨询论证的二至三套预选方案的详细材料提前送交与会人员，确保与会人员有足够的时间了解情况、深入思考和充分讨论。要扩大党员群众参与县委决策的途径和方式，探索建立党代表、人大代表、政协委员列席县委全委会制度，积极推行重大决策征求意见、重大事项社会公示和社会听证制度，完善专家咨询和决策论证办法，不断提高县委全委会决策的民主化水平。

3、强化监督、推进落实是完善县委全委会工作运行机制的保证。县委的决策能否贯彻落实，监督是否到位至关重要。只有畅通民主监督渠道、强化监督评议力度，才能使县委的各项决策得到有效贯彻。要积极构建党代会“三联三评”双向互动机制，由县委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众，县委委员问责评议县委常委、党代表问责评议县委委员、党员群众问责评议党代表，努力发挥党代会闭会期间县委委员、党代表和党员的联动作用，促使各级责任主体按照分工履行职责，推动各项决策落实。要按照“谁主管、谁负责”的原则，对县委决策事项进行责任分解，强化监督考核，深入践行一线工作法、成果倒逼法、进度控制法等行之有效的工作推进机制，确保决策事项能够落到实处。

健全完善党的代表大会代表任期制探析

来源：领导科学 作者：王瑞芳 日期：2010-04-08 11:04:54

实行党的代表大会代表任期制，是新时期改革和完善党的代表大会制度、积极推进党内民主建设的重要战略举措。党代表任期制，是在一定的民主意识指导下，通过党代表的民主行为，依据科学完善的制度机制作保障而构成的一个相互联系、相互依托的有机整体。健全完善党代表任期制，党代表的民主意识是核心，民主行为是关键，科学严密的制度和机制是保障。

一、培育党代表的民主意识是健全完善党代表任期制的核心

民主意识和民主素质是落实党代表任期制的软环境。《中国共产党地方组织选举工作条例》第八条指出：“代表应是共产党员中的优秀分子，能够认真贯彻执行党的基本路线和方针、政策，按党性原则办事，严守党的纪律，有一定的议事能力。”党代表肩负着对党内重大问题的讨论和决策等任务，只有培育党代表的民主意识，提高党代表的民主素质，党代表任期制才能够健康有序地推进。

党代表的民主意识是指在党内民主生活中，党员对自身民主权利、义务的认识，以及由此产生的政治情感、民主心理和自觉表达、平等参与党内事务的意愿。从内容上看，党员民主意识主要包括党员的主体意识、权利意识、平等意识、责任意识、参与意识、10

纪律意识等。民主意识的强弱将直接影响到党代表对民主权利的行使程度。从这个意义上说，党代表的民主意识是落实党代表任期制的基础和先导，直接影响到党代表任期制的发展状况。

目前，党代表民主意识的缺失成为健全完善党代表任期制主观方面的主要障碍性因素。党代表民主意识的缺失主要表现在以下三个方面。

第一，主体意识弱化。党代表主体意识弱化主要表现在：部分党代表不能正确看待个人与组织之间的关系，不能意识到自己的主体地位和权利，而是简单地将党的组织作为党内政治生活的唯一主体；在党内政治生活中，过度依附党组织，主动参与党内事务的积极性不够，不能独立思考问题、发表意见，不敢维护自己的权益，不敢对领导机关和领导干部进行监督等。

第二，权利意识淡漠。党员的权利意识是党内民主发展的基础，而党内民主的发展是党员权利实现的基本保障。《中国共产党党员权利保障条例》规定，党员享有参与权、知情权、培训权、意见表达权、建议权、批评权、监督权、表决权、选举权和被选举权、申辩权、意见保留权、申诉权、请求组织帮助权等，该条例还为这些权利的行使和保障作了较为具体的规定。但是，在党内民主实践中，既存在领导干部缺乏民主作风、不尊重党员权利、不按照民主集中制原则办事的现象，也存在党代表漠视自己的民主权利、不关心党内民主生活的现象。由于权利意识的淡漠，一些党代表弱化了自身所应具有的主体意识，党内关系也因此简单化为领导与被领导的关系，党内民主制度失去了相应的运作主体。

第三，责任意识虚化。责任意识来源于主体意识和权利意识。一个真正的行为主体，不仅要以法规赋予的权利作为基础，而且必须有强烈的责任意识和有效的责任行为作为事实上的支撑。党内民主不仅保障党员合法行动的自由，而且要求党员对自己的自由和权利、对党的事业有一种责任意识。但是，由于权利意识和主体意识淡漠，很多党代表未能建立起真正的责任意识，而是将责任仅仅理解为对组织的一种服从，表现为在党内生活中随大流，唯领导和上级是从，不敢表达自己的真实意愿，对党内民主建设漠不关心。

增强党代表的民主意识，首先要对党代表进行教育和培训，使其通过学习党的路线、11

方针和政策，提高理论水平、政策水平、法制水平；通过加强对参与党代会、参加党内事务管理专门知识的培训，进一步熟悉和了解党的代表大会制度和党的委员会制度，了解代表、委员参与党内事务的渠道、方式，明白党代表的权利和义务，更好地履行职责。

二、提高党代表的民主行为能力是健全完善党代表任期制的关键

党代表是党的代表大会的行为主体，党代表民主行为能力的高低，直接关系到党代表任期制的落实。

民主行为能力是指党员依党章享有并行使党内民主权利的能力。受民主意识以及认识水平、实践水平的影响，党代表的民主行为能力差别较大。党代表民主行为能力的多层次性，必然导致党代表实际行使的民主权利呈现出不平衡性、多层次性。

党代表民主行为能力不强，主要表现为以下三个方面：一是调查研究的能力不强，不能敏锐地发现问题、分析问题，不能很好地提出批评、意见和建议；语言文字表达能力不强，不能准确地上情下达、下情上达，不能积极地、高质量地为党委建言献策等。这些问题直接影响和制约着代表议事的质量和代表作用的发挥。二是部分党代表缺乏全局观念，只关心本地区、本行业的相关问题，不能对全局工作提出自己的思路和见解。三是部分党代表对新时期党的建设的新要求以及党内民主理论及其发展进程缺乏应有的了解，对自身的职责和代表大会的议事程序不够熟悉。

党代表民主行为能力主要包括联系群众的能力、调查研究能力、分析问题的能力、合作共事的能力等。加强学习是提高党代表民主行为能力的基础。党代表要想很好地履行代表职责，不仅要讲究艺术性，还要有丰富的专业知识；不仅要有丰富的实践经验，还要有深厚的理论功底。党代表只有加强学习，才能切实履行好代表的职责。党代表切实履行自己的职责，不仅要对经济社会所发生的事情有深刻全面的了解，更重要的是要有深厚的专业素养、过硬的文字功底，从专家的视角、以专家的水平准确地表达事情的来龙去脉和社会影响，并提出科学合理且有建设性的建议和对策。

三、明确党代表的职责是健全完善党代表任期制的基础

党代表是党的代表大会的实践主体，明确党代表的职责是落实党的代表大会代表任期制的基础性环节。党代表以代表的身份从事的行为是一种职务行为，应当做什么、不应当做什么是特定职务所具有的权力和责任，不同于党代表以自然人或普通党员身份所 12

享有的权利和应尽的义务。

党代表的职能主要表现在选举、决策、管理、监督四个方面。一是参与选举。主要是在党的代表大会上以投票的方式选举党委委员和纪委委员及其候补委员。二是参与决策。党代表在广泛调查研究的基础上提出议案、审议议案、参与党内重大问题以及本地区经济社会发展的重要事务的研究和讨论，并做出科学合理的决策。三是参与管理。主要是按照党内各项规章制度，管理本地区党内的各项重大事务。四是参与监督。通过听取和审议工作报告、旁听全委会或常委会以及参加党委所组织的重大决策的听证等，监督本地区各级党组织和党员干部的工作，保证党的路线、方针、政策以及党的代表大会决议的贯彻落实。体来说，党代表要切实履行好以下几个方面的职责：听取和审议党委、纪委的工作报告，参与重大问题的讨论和决策；选举党委委员和纪委委员及其候补委员；提出需要讨论的议题；对党委、纪委，党委委员、纪委委员以及党委职能部门进行批评和询问；参加对党委委员、纪委委员的民主测评；参加民主听证活动；宣传党的代表大会的决议，完成上级党组织布置的各项工作任务；向上级党委和党组织提出工作建议；进行专项调查研究；定期向本选举单位的党员汇报履行代表职责的情况，接受评议和监督；参加党委和代表团组织的其他活动等。

四、健全制度和机制是健全完善党代表任期制的保障

落实党代表任期制，要有完备的制度体系作保障。一是建立科学、高效的党代表教育培训长效机制。对党代表教育培训，是提高其民主素质和民主行为能力的前提，是落实党的代表大会代表任期制的基础性工作。应结合党代表的实际情况和培训需求，科学制定教育培训的总体规划、总体要求，制定切实可行的教育培训目标体系。要根据总体目标确定阶段目标，目标落实要有措施，明确进度和质量要求。要加强对目标实施的组织管理，搞好监督检查和考核评估。要充分发挥基层党校在党员培训中的主渠道作用，拓展党课教育内容，改革党课教育课程设置，增设与党代表权利、责任、义务有关的知识讲座，利用现代网络技术将民主意识和民主素养的培育贯穿于党代表教育的始终。通过培训，不断增强党代表参与党内事务的内在动力。二是建立健全党代表参与党内事务的民主实践机制。要在党课、党内民主生活会、党员活动日中，围绕经济社会发展和党的建设工作中的热点重点难点问题开展主题讨论，提出意见和建议。通过开展民主实践 13

活动，激活党代表的民主意识，提高党代表参与党内事务的能力。三是建立健全党代表履行职责的激励机制。对履行职责成绩显著的党代表，应给予表彰奖励；对连续两年内没有提出提案或反映社情民意的代表，应视为不称职，劝其辞去代表职务。要通过新闻媒体和网络开设代表风采专栏，介绍优秀党代表的先进事迹，从而有效地激发党代表履行职责的积极性，促进党代表履行职能整体水平的提高。四是建立党代表约束机制，开展党代表向党员群众述职活动。规范党代表述职的内容、程序，建立党代表工作的考核机制，建立党代表履行职责档案和履职公示制度，促进党代表更好地履行代表职责。

（作者系中共山东淄博市委党校党建教研部教授）

对党代会闭会期间发挥代表作用的思考

代雨门

为了转变过去党代表三五年“开一次会、投一次票、举一次手、发一次言”就完成使命的状况，根据党的十七大要求，笔者对党代会闭会期间如何发挥党代表作用进行了初步探索。

一是推行党代会年内例会制。制定党委向党代表通报工作制度，为发挥党代表作用奠定基础；坚持每年７月和年底各开一次例会。半年例会由党委、纪委和党委部门向党代表通报工作，请党代表提出意见和建议，讨论、研究和解决工作中的新问题。年度例会主要听取和审议党委和纪委的工作报告；选举出席上级党代表大会代表，增补党委和纪委成员；听取和审议党代表提出的议政案（提议）以及代表建议、意见、批评办理情况的报告；对需要提交大会审议的专项重大问题作出决议；审查党费的收支使用情况等。

二是推行党代表服务联系制。搭好联络载体：统一向联系对象制发党代表民情联系卡，公布党代表的基本情况、联系电话、网上邮箱、家庭住址等主要内容，做到有人应接；统一向党代表印制党代表活动纪实手册，将每次为联系群众解决思想、工作、生活等方面的实际困难和问题记录在册，做到有据可查；统一落实信访接待室，建立主要面向党员、群众的党代表轮流公开挂牌接访制度，做到有室可容。选好联系的对象：建立 14

“1+10”联系网络，即每个党代表联系一名老党员、军烈属、特困户、知识分子、基层干部、私营业主、一般党员、一般群众、入党积极分子和一个基层党组织；同时由党委委员联系党代表。定好服务内容：通过定期座谈、走访、谈心、家访等形式，做到上情下达和下情上传，经常收集反映党内外群众的意见和呼声；同时向选区内党员群众宣传党的方针政策，传达党代会的会议精神，团结带动周围党员群众积极配合党组织开展各项活动，抓好帮扶解困、技术咨询等工作，密切党群干群关系。

三是推行党代表团队活动制。为便于党代表经常组织开展活动，提高活动的质量和效益，按照区域相连、行业特点相似、工作性质相近、有利于组织和开展工作的原则，将党代表分为若干代表团（小组）。为保证代表团（小组）活动落到实处，坚持定期活动：规定代表团（小组）每半年活动一次，每一年视察一次，既可以使活动不过于频繁，又能克服代表小组长期不活动的现象；坚持定人联络：明确联络人员，由党委联系代表团（小组），代表团（小组）联系选区单位、部门党组织，实行联系责任制，明确职责，定期考核评议，充分发挥代表团（小组)；坚持定时汇报：代表团（小组）对一个时期的活动和一年的工作要认真进行总结，及时发现问题，积累经验，不断改进。同时，代表团（小组）长要加强与上级党组织的联系，及时汇报代表团（小组）一段时期内的工作情况，取得上级组织的领导和支持。

四是推行党代表检查视察制。组织视察活动：党代表通过代表团、代表小组的组织形式，定期或不定期进行视察。聘请党代表为所在居住地村镇、街道、社区特邀监督员，加大监督力度。明确视察内容：检查党的方针政策和党代表大会及其执行机关作出的决议、决定贯彻执行情况，督促认真落实；视察重点工程、重点工作，提出一些合理化的意见和建议；帮助视察单位部门总结经验，不断改进工作；密切与群众的联系，督促有关单位解决一些迫切需要解决的实际问题。提升视察成效：为了系统地集中党（员）代表的意见和建议，可以通过召开代表座谈会、基层单位党员群众和负责人座谈会以及下发代表提案表等形式，广泛听取基层的评价和呼声；同时要认真对待党（员）代表的提案。

五是推行党代表建议办理制。建立党代表大会代表提案制度、代表提议的处理和回复机制。经党代表活动领导小组办公室审查通过的党代表建议书，由办公室及时批转相 15

关街道、部门处理，并将处理结果形成答复函送达党代表本人；对党代表反映的属于全局性的重大问题，由办公室及时收集整理交由党代表活动领导小组审议，以书面形式提交常委会讨论研究后落实到具体的有关职能部门，由办公室批转并督促落实。对于正确的批评、意见和建议，有条件能够办到的，要切实办好，限期给代表团和党代表一个明确的答复；对于群众关心的一些热点问题，需要几个部门联合办理的难点问题，党组织主要领导要加强督办落实；对条件不成熟，一时难以解决或不符合现行政策法律规定的，要耐心向代表团和党代表解释说明。

六是推行党代表评议质询制。上级党委组织部门每年可利用党代会例会，组织代表对下一级地方党委和纪委领导班子及成员的年度工作进行测评，以此作为考察班子和干部的重要依据；地方党委可组织代表对重要部门和问题比较突出的单位进行评议。党代表可以以书面形式，就党员群众关注的问题，向当地党委和辖区内的各级党组织提出质询，各级党组织应在规定期限内予以答复。同时，党内在酝酿、讨论、研究决定重大问题时，应适时召开党代表听证会，广泛听取党代表的意见，保证党内决策的科学化、民主化；邀请党代表列席常委会，提前告知常委会议题，使党代表事前进行充分的、必要的准备，会上发言确保质量。

七是推行党内监督约束制。监督权责全程化：通过建立年度通报、征求工作意见、工作调研、报告工作等制度，使党代表对党委的监督由事后监督变为事前事后全部监督，由过去的个别环节监督变为从决策、到执行进行全过程的监督，统一制发《常委会议事规则》、《党委加强自身建设的意见》。监督对象具体化：通过建立评议干部制度，由单一的对党委集体的监督，扩展到对党委成员和党政机关中层干部的监督，使监督的范围更广、对象更明确；监督主体广泛化：通过建立基层党员议事会制度，党（员）代表与基层组织和党员、群众的联系更加密切，也真正实现了党代表对广大党员的代表性，形成全体党（员）代表和全体党员的监督格局。

八是推行党代表工作常任制。逐步扩大党代表直接选举的范围和比例，坚持公开、平等、竞争的原则，由党员直接选举党代表；降低党代表中领导干部比例，进一步增强党代表的广泛性。党代表的任期与同届委员会相同，其职责除了参与大会期间各项重大活动外，还要明确闭会期间的主要任务：收集本选举单位广大党员的意见和要求，及时 16

向代表大会和党委反映；结合本单位实际，对党的建设、经济和社会发展、群众的思想状态等有关问题进行调查研究，然后向党委和有关党组织提出工作建议；定期向本选举单位党员汇报履行代表职责情况并接受评议和监督等；积极参与重大问题的讨论和决策，对党委及委员的工作进行监督，对有关决策进行调研和监督。