临沂市国税局行政管理调研_工商行政管理调研
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关于构建税务行政管理体系的几点思考
临沂市国家税务局 侯波
税务行政管理体系是体系建设的基石，对于确保国税工作体系顺畅运转具有重要的意义。准确理解和把握税务行政管理的丰富内涵及其体系的构成要件，加快构建税务行政管理体系，对于尽快完成整个工作体系框架的构建、进一步提高税务部门的行政效能具有十分重要的作用。
一、税务行政管理的内涵及体系建设定位
构建税务行政管理体系，提高体系建设质量，首先必须能够正确理解和把握行政管理及税务行政管理的内涵与外延，明确税务行政管理体系与税收征管、纳税服务、国税文化、内控预防和人力资源等其他五个体系之间的关系，找准行政管理体系在整个工作体系架构中的定位，这是税务行政管理体系乃至整个工作体系建设的前提。
所谓行政管理，一般是指国家行政机关对社会公共事务的管理，是根据国家法律推行政务的组织活动，它通过计划、组织、指挥、控制、协调、监督和改革等方式，来实现最优政务目标，达到应有的社会效果。行政管理主要包括国民经济管理、文化教育管理、公安司法行政管理、外交事务行政管理、国防军事管理等不同类型。其中，税务行政管理属于国家行政管理中国民经济管理的范畴。
所谓税务行政管理，广义上是指税务机关行使税收征管权和税收执法权的具有法律效力的所有行政行为，既包括对纳税人的税务管理，也包括对税务机关内设机构和税务工作人员及其工作质量的行政管理。狭义上，则是相对税收业务管理而言，仅指税务机关为保障税收职能正常运转而开展的行政管理活动，也称税务内部行政管理，主要包括对税收业务的整体目标、具体落实措施、工作成果进行部署、监控、考核和奖惩，也包括对税收整体工作给予人、财、物的保障，其管理主体一般为办公室、人事、法规、财务、监察等税务机关内设机构。
从这个意义上讲，省局工作体系框架内的税务行政管理体系，属于狭义税务行政管理的范畴，侧重于税务机关内部的行政管理，主要包括税务机关内部的行政组织、人事、财务、资产及后勤保障等政务事务的管理。从省局工作体系的构成及定位看，六个子体系中的税收征管体系、纳税服务体系是眼睛向外、面向纳税人的，属税收业务管理的范畴；内控预防、国税文化、行政管理和人力资源等其他四个体系是眼睛向内、面向税务机关内设机构和税务工作人员及其工作质量的管理。其中，内控预防体系侧重于对执法的监督和管理，人力资源侧重于人的素质的提升和利用，国税文化侧重于整体氛围和环境的营造，行政管理体系侧重于对行政事务的管理。因此，虽然行政管理体系与内控预防体系、国税文化体系和人力资源体系的定位不同、工作侧重点不同，但仍然同属内部行政管理的范畴。
也就是说，省局工作体系框架内的行政管理，不只属于狭义税务行政管理的范畴，而且只是其中的一个有机组成部分，主要是指对税务机关内设机构及其工作人员的工作质量和行政效率等方面的管理。其内容大体上可分为行政组织管理、财务管理、资产管理、政务管理和后勤事务管理等。其中，行政组织管理主要包括组织机构设置、工作流程等；财务管理包括财务收支管理、预决算管理、政府采购管理、内部审计管理等；资产管理，主要是对物的管理，包括房产管理、基本建设管理、车辆管理、办公用品管理等；政务管理，主要是对政务性工作的管理，包括综合材料撰写、公文处理、税收宣传、档案管理、会议管理、机要信访管理等；后勤事务管理包括后勤接待管理、安全管理、环境管理、医疗管理和食堂管理等。
税务行政管理体系的构建，应着眼推进组织系统化、工作程序化、运作标准化和机关事务计划化，并围绕“规范行政、提高效率、降低成本、强化保障”的目标指向，遵循依法、规范、效率和经济的原则进行。其中，依法性原则，是指行政管理体系的构建必须依法进行，行政组织架构、工作流程的设置和规章制度的制定等必须符合国家法律、行政法规的相关规定。规范性原则，主要包括两层含义：第一，是指行政管理体系的构建应采取系统工程的理念和方法，在整个工作体系的规划框架内进行。第二，应按照行政管理科学化、标准化的要求，制定统一规范的制度和标准，使各项工作都有章可循、有据可依。效率性原则，是指行政组织架构及工作流程的设置等应有利于提高行政效率和工作质量。经济性原则，是指行政管理体系的构建过程中要强化成本意识，加强对行政成本的管理和控制，以最小的人力、财力、物力，取得最大的行政管理收益。
二、税务行政管理体系的构成框架及要素
税务行政管理体系的规划、设计和构建，应充分借鉴系统工程理论和方法，从理念、制度、机制、措施、形态等方面入手，并运用集成、补充、细化、调整、推广等方法来完成，既要注重各自独立、自成一体，又要服从整个工作体系的总体规划，与其他五个体系既各有侧重又有机联系，共同构成相辅相成的统一整体。一般来讲，行政管理体系应由行政组织体系、工作流程体系、行政岗责体系、行政质量控制体系和绩效考评体系等五个子体系构成。
（一）行政组织体系。行政组织体系是构成行政管理体系的核心框架和工作运行的基础。税务行政组织体系架构应以流程为导向规划，遵循“依法、规范、求实、效能”的原则，合理设置组织机构和岗位，科学配置资源，对各类管理要素实施有效管理，使各项资源更好地用于税务管理。具体地说，行政组织体系的构建应满足两个基本需求：一是对外有利于推进税源管理专业化、改进和优化纳税服务，满足税收征管体系和纳税服务体系的构建需求。二是对内有利于促进规范行政、提高行政效率和工作质量，满足人力资源管理体系、内控预防体系和国税文化体系的构建需求。
（二）工作流程体系。税务行政管理程序化、标准化是规范行政的显著特征和基本要求，建立科学的工作流程体系是基础。工作流程体系的建立包括两方面的内容：第一，工作流程的建立。要对现行工作运行模式和程序进行理顺、修订、规范和完善，然后予以制度化。要以信息流为导向，按照精简程序、理清环节、分清责任、明确标准的基本要求，来设计并规范工作流程，形成上下联动、左右互动、环环相扣、衔接严密的有机链条。具体地讲，税务行政工作流程可分为纵向流程和横向流程。其中，纵向流程存在于不同层级间或同一部门的上下级之间，分为两种类型：一是以行政决策的执行为导向，围绕行政决策的形成、执行、反馈及保障而建立的，是自上而下的；二是以基层工作情况的反馈为导向，围绕信息的采集、加工、传递及增值利用而建立的，是自下而上的。横向流程，主要存在同层级各部门间，是围绕多部门共管事项而建立的一种责任矩阵流程，以明确各个部门为完成共管事项而进行的职责分工、工作标准明确和责任人划分，加强工作的协调配合，增强工作合力。第二，建立相配套的制度办法，既包括保障机关整体运转也包括机关内部行政管理工作正常运转的各项规章制度。要通过制度的固化、优化，对工作流程、方法以及行政文书、处事方式等进行规范和统一，达到格式化、规则化和统一化。
（三）行政岗责体系。在优化流程的前提下健全完善岗责体系，是从机制上保证权责统一、促进责任落实的重要手段。岗责体系的建立，主要包括三个方面的内容：第一，定岗；第二，定责；第三，定标准。具体地讲，就是要以流程为导向，根据内部工作职能和工作流转环节，科学设定工作岗位。同时，要根据工作岗位性质的不同及岗位设定的目标指向，赋予相应的职、权、责，通过明确界定岗位职责，确定工作衔接的节点和程序，做到分工细化、责任到人、各司其职、协调配合。在此基础上，对各项管理标准进行细化分解，并将每个岗位的工作职责、工作目标、业务流程、工作质量、考核评价、责任追究等要素予以固化，形成具体的岗位工作规范或操作标准，使每个岗位人员都明白自己该干什么、该怎么做、应该达到什么标准以及如何流转，确保按照管理标准和工作规范操作。
（四）行政质量控制体系。借鉴过程控制理论和全面质量管理的理念，对行政工作过程进行全程监控和管理，及时发现并纠正行政偏差或过错，优化行政效率、降低行政成本、提高工作质量，是行政质量控制体系的主要目标指向。其内容主要包括:一是推行电子政务，建立流程作业质量的自动分析和自我控制机制。采用现代信息化手段，对各项工作流程和岗位作业标准进行固化，利用信息化流程的自动纠偏和自我推动力，来减少行政运行过程中的程序偏差和操作失误，提高行政管理工作程序化、标准化水平。如，推行公文处理系统后，在公文运转效率和程序的规范性、行文质量等方面实现了质的飞跃。二是推行行政管理责任制。根据政务和事务工作的不同特点，确立行政管理风险的关键控制点，加快制定《行政管理过错责任追究标准》和《行政管理过错追究办法》等配套制度办法，明确行政管理依据、管理过错项目、追究标准和追究项目以及责任追究程序、手续等，强化行政管理责任制的落实和过错责任追究。三是推行政务公开。政务公开、办事透明是现代行政管理的核心。通过深化政务公开，对税务行政事务的全过程进行公开透明运作，强化对税务行政管理权的监督制约，减少行政过错，营造公平民主的行政环境。
（五）行政绩效考核体系。强化绩效管理，开展绩效评估，是提高行政管理质效的重要手段。目前系统内的绩效管理主要采用目标管理考核办法。目标管理，其核心是科学制定目标，并围绕目标对工作进行持续不断的改进和优化，强调的是目标管理和目标达成过程的自我控制，而不是纯粹的“成果管理”。应对目标管理考核办法进行改进和优化，强化考核的导向、激励、评价作用。一是考核目标的制定应充分征求考评对象的意见和建立，并尽量采用客观性的可量化指标，减少主观性考核指标，提高目标考核的科学性、合理性。二是建立目标管理考核修正机制。将柔性管理理念引入绩效评估，强化考评过程及结果等信息的公开透明度，并给予考评对象申诉和修正考评结果的权利，提高考评结果的科学公正性。三是建立并推行二级考核。第一级考核是单位定期根据目标管理考核指标对内部科室进行综合效能考核，第二级是科室内部根据岗责指标对个人的考核，改变目前只注重团体考核而忽视对个人的考核问题。四是建立绩效考核评估报告制度。对某单位或岗位的考核结束后，应形成绩效考核评估报告，提交考核中发现的问题、原因剖析及改进或解决建议，便于下一步改进工作质量。
三、构建税务行政管理体系应注意的问题
税务行政管理体系的构建是一项复杂的系统工程，不能孤立进行，必须与整个工作体系的构建统筹推进，同时又要满足现代税务行政管理发展要求和现阶段工作需要。加快构建完善的税务行政管理体系，必须紧紧抓住流程化、制度化这两个关键点，推进税务行政管理规范化、科学化。
（一）对体系构建进行科学准确定位。作为整体工作体系构建的重要一环，税务行政管理体系的构建必须准确把握税务行政管理的内涵及外延，明确与税收征管、纳税服务、国税文化、内控预防和人力资源管理体系之间的区别与联系，并对六个体系构建框架的边界进行明确界定。体系构建既要着眼于整个体系、采用系统工程思想和方法，又不能搞大而全，造成各个体系之间面目类同、职能重叠。否则，既浪费了大量的人力、物力，又造成体系效能的严重流失，从而迷失了体系构建的本意所在。
（二）重视工作流程的优化完善。程序化就是流程化。严格按流程操作，是规范税务行政管理最核心也是最基本的要求。税务行政管理体系的构建，必须把工作流程的健全、优化和完善放在突出位置来抓。要在理清各项权责的基础上，根据税务行政管理科学化、规范化的标准和要求，借鉴现代管理理论，重点围绕行政管理过程或办事程序的设定是否必要，顺序是否要调整，时间、空间的布局是否合理，哪些环节既重要又容易出错，需要设置监控点等要素，进行细化、优化和完善，或重新进行流程设计和安排，剔除其中可有可无的环节，强化重点环节、重点部位监管，优化简化工作流程，缩短循环时间，使各项工作都有规可循、有据可依、有序运作，提高行政效率和工作质量。
（三）重视工作衔接机制的建立健全。衔接配合不好是税务行政管理工作中的一大难题，也是造成推诿扯皮、行政效能低下的主要原因。构建税务行政管理体系，必须解决好业务衔接和工作协调配合问题。一是要解决好流程各环节之间的衔接。各个部门、各个环节、各个岗位之间必须要有良好的衔接、协调、配合，尤其要注意行政管理部门与税收业务管理部门之间的工作衔接与配合。否则，无论哪个环节受阻，都会影响整个系统、整个流程的运行。二是解决好信息传递衔接。应以信息流为导向，建立科学简约、运转顺畅的信息链，无论是由下而上的信息采集、加工、传递，还是决策信息由上而下的传导、执行、反馈，都能确保完整、通畅地传递，避免各个环节对信息的人为加工扭曲，尽量减少无效、无用等垃圾信息对管理决策的干扰。三是解决好人员变换的工作衔接。主要是指岗位工作人员变动带来的工作衔接问题。四是解决好多人、多部门共管事项的衔接配合。行政管理不同于业务管理，往往一项行政事务的办理，如重要会议、重大接待活动的筹备等，既需要本部门多人共同协作完成，也需要其他部门的积极配合，因此，对多人、多部门共管事项应建立制度化的协作配合机制。
（四）重视行政管理制度建设。健全完善的制度是规范行政的基础和前提。要从根本上解决“重意志办事、轻依规操作”，“重经验管理、轻制度管人”、“重行政结果、轻程序规范”等行政管理通病，必须重视并加强制度建设。一是要建立完善的行政管理制度体系。采取修订、补充、完善和新建等方法，抓好各项制度办法的梳理、优化和规范，保留合理的，补充必要的，废止过时的、无效的，弥补空白的，从政务服务到事务管理，从外部协调到内部运转，建立一套覆盖行政管理全领域、全过程的制度体系，使制度更全面、更清晰、更规范。应进一步提高制度建设质量，制定的每项制度都力求贴近国税工作实际、满足管理工作需要并具有较强的可操作性，提高制度的生命力。同时，应注意一些非常规性的、发生机率较小的工作事项的制度建设，如消防、定员定额、基建、外事等，避免出现制度覆盖空白。二是强化各项制度的抓落实。有制度但不抓落实或落实不到位，是当前行政管理工作中存在的最突出的问题，也使得该项制度的制定失去了意义。因此，既要重视制度建设，更要重视各项制度的抓落实。应围绕各项规章制度落实，制定相配套的措施办法，如强化督导、实施问责、严格考核、跟踪问效等，形成抓落实的工作长效机制，使制定的各项制度充分发挥其应有的效能。
