取消农业税后乡镇政府职能的缺失与重构_农业税取消的真正原因

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取消农业税后乡镇政府职能的缺失与重构

摘 要:税费改革改变了国家与农民关系，也为乡镇基层政府职能转变创造了条件。农业税取消后的乡镇政府事实上已经成为上级政府的派出机构，乡镇政权运作与乡村社会日益脱节。从考察新的历史条件下经济欠发达地区农村乡镇政府职能缺位现状入手，分析造成乡镇政府职能缺失的原因，探讨如何推进乡镇基层政府职能重新构建，具有重要的现实意义。

?ス丶?词：税费改革；乡镇政府；职能重构

?ブ型挤掷嗪牛?D63 文献标识码：A 文章编号：1107-5194（2008）05-0088-05

收稿日期：2008-08-15

?プ髡呒蚪椋河舸蠛＃?1966-），男，江苏涟水人，淮阴工学院人文与社会科学系副主任、副教授。

农业税取消后，特别是免征农业税以后，国家不断加大财政转移支付的力度以弥补农业税取消后乡镇基层政府的财政缺口，加之近年来实行教育“以县为主”和农村道路、农田水利等公共产品供给上收归县级以上职能部门等做法在很大程度上为乡镇政府职能转变创造了条件。现在乡镇干部得以从过去催粮、派款、抓超生的繁重事务中解脱出来，作为我国政权结构中基础层级的乡镇政府工作也发生了一些明显变化。扈映等对东部经济欠发达地区的调查［1］、陈朋对中部地区若干省份进行的调查［2］等众多的实证研究都表明，当前经济欠发达地区乡镇政府发挥的主要职能集中在招商引资、培育税源，应对公共安全危机（如防治非典和禽流感等），完成上级政府交办的各项任务等方面。特别招商引资成为这些地区乡镇政府工作压倒一切的中心工作，各地大肆圈地建工业园，竟相突破国家政策底线提供税收优惠，政府越俎代庖充当市场主体强制配置地方各种资源的一幕再次上演。对于目前乡镇政府实际运行中存在的问题，温家宝总理指出：“现在，我们对乡镇政府职能转变的认识和实践还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较困难，深层次的原因是对乡镇政府的职能界定不清，事减不下来。在市场经济条件下，按照公共行政的原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大的课题”［3］。为此，本文拟从对苏北以农业为主的经济欠发达乡镇的调研入手，结合相关文献研究，对免征农业税后经济欠发达地区乡镇政府职能缺位的现状、成因进行分析，并对相应解决对策提出探讨性的建议。

?ヒ弧⑷∠?农业税后乡镇政府职能缺失的现状

?ィㄒ唬┫缯蛘?府热衷于招商引资，无心履行地方社会管理和公共服务的基本行政职能

?ト∠?农业税后，乡镇政府从繁重的“要钱、要粮、要命”（即收取税费、定购粮和开展计划生育）的繁重事务中解脱出来，现在乡镇的工作的基本定式是“随着上级中心工作走，跟着县里下达的任务忙，围着检查考核转”。在以农业为主的经济欠发达地区，为壮大县域经济，纷纷提出工业强县的发展战略。为此，完成县里下达的如招商引资等各项任务成为这些地区乡镇工作的第一要务。为加大招商引资的力度，许多地方的县政府明确对乡镇干部的评价和考核集中在招商引资的业绩上，乡镇领导的政绩、待遇、升迁乃至家属子女工作安排都与之挂钩，提出要毫不含糊地以招商引资论英雄。迫于压力，许多地方出现了“人人头上扛指标，乡镇干部全员忙招商”的现象，一些本来只能由乡镇政府为居民提供的公共管理和公共服务如治安、化解民事纠纷等维护社会稳定以及计划生育等社会管理事务却无人过问。笔者在江苏的苏北农村调查发现，目前农村有两个现象非常突出：一是农村在家务农的三四十岁中年妇女生二胎现象极为普遍。农业税取消后，考核乡镇工作的硬性指标仍然很多，计划生育工作已远不如招商引资、增加税收等有关“钱”的工作受重视。据乡镇干部反映，现在抓计划生育工作是“软办法不管用，硬办法不敢用”，《计划生育法》实施后，他们感到现在抓计划生育是有“法”无办法；乡镇机构精简后，计生办人手少又缺经费，社会抚养费征收无门，对“超生”户不能采取过去常用的强制措施，以至于目前农村计划生育工作主要是应付好上级的检查考核。二是免征农业税后，乡村组织对土地转包、调整、流转引起的众多民事纠纷置若罔闻，这些对农村公共管理和公共服务需求的不作为而诱发的冲突正在上升，乡村组织运作与农民生活的脱节，正在构成市场经济条件下对于政府改革和乡村治理的现实挑战［4］。由此可见，农业税取消后乡镇基层政府职能定位进入迷途，一些乡镇组织日趋游离于乡村社会之外，日益脱离与地方民众的联系，变成了无关要紧、可有可无的一级政府组织。

?ィǘ?）乡镇一级政府的财政功能丧失，乡镇政府无力为乡村提供急需的公共产品和公共服务

?ヅ┮邓叭∠?前，乡镇按规定收取的五项统筹和集资用于乡村道路、农村教育、计划生育、民兵训练和优抚，由于缺乏规范的财政约束，一些地方政府横征暴敛，搞得民怨沸腾。农业税取消以来，国家实行了一系列惠农政策和措施，农民负担确实大大减轻；国家实施公共财政反哺农村，即由政府的公共财政体系来负担乡村的道路、农田水利等公共基础设施建设，现在农村道路、供水用电、收看广播电视等问题大为改善。但在现行财税体制下，以农业为主的经济欠发达地区乡镇的财力主要来自上级政府的转移支付，这点有限的财力大多用于支付乡村干部的工资和维持乡镇机构日常运转。免征农业税后，农村公共事业的支出责任也在调整和改革中逐渐上移，各项支农资金也以专项资金下达。目前乡村修桥建路、农田水利等提供公共产品和公共服务的职能已上移到县级以上的政府职能部门，加之许多地方已实行“乡财县管”，乡镇财政“空壳化”现象明显。而问题在于，现在分散的小农生产“各自为战”带来生产成本增加，以及农村对乡村公共产品和公共服务提出一些新的诉求，如目前农民急需的市场信息、种养技术、新农村建设的居民点规划等事情没人管；农民反映最多的子女上学难、生病就医难、养老保障难以及垃圾污水处理、环境保护等问题无人问。这些与农民生产、生活直接密切相关的问题往往不是市场和农民自己能解决的，需要地方政府承担解决，而乡村组织却因难作为、不作为而引发的群众不满情绪正在日积月累。这样就“出现了乡村公共产品的过度供给（各个垂直部门为实现政绩而布置下来的各项任务）和严重短缺（该干的事没钱干）并存的现象” ［5］。由于乡镇财政实际上处于“无财无政”的尴尬局面，地方政府几乎没有什么财力和自主权为地方百姓办事，没有灵活机动的财力应付意外事件，乡镇一级政府的财政功能完全丧失。

?ィㄈ?）乡镇机构中为乡村服务的组织资源和人才资源逐渐流失，乡镇政府无力为乡村服务

?ソü?以来，国家牢牢把握农业是国民经济的基础这一关键，大搞农田水利基本建设，也建立了较为完善的农业社会化服务体系，这些对促进我国农业和农村经济发展起到了举足轻重的作用。但从目前农村公共管理和服务情况来看，一方面由于目前我国农村市场经济的发育水平还很低，农村土地市场、资本市场、劳动力市场、技术市场、人才市场、农资市场等发育几乎停顿、甚至有所倒退，造成了农村生产要素向城市“逆向流动”，市场的效率优先的资源配置方式将农村的资金、人才等稀缺资源席卷而去。如为农村服务的金融组织农业银行从农村撤出了，农村艰苦的条件和微薄的待遇留不住人，乡村组织中有文化、有技术和业务水平的专业人才纷纷流失。另一方面，这些年来，一些有利可图的事业站（所）纷纷上收垂直管理，而有责无利的文化、农技、卫生防疫等与“三农”密切相关的事业站（所）却面临着推向市场，彻底与财政脱钩，人员分流的窘境。现在农村生产发展最急需和离不开的资金、技术、信息、农资、销售、法律、文化等农业社会化服务力量日渐薄弱，服务体系“断层”。事实表明，经过这些年的市场“配置”和行政“调节”，现在农村真正为“三农”服务的各种组织资源和人才资源已经流失殆尽，致使事业站（所）的作用难以发挥。

?ザ?、取消农业税后乡镇职能缺失的成因

?ト∠?农业税后乡镇政府职能缺失的原因主要可归结为以下几个方面：

?ィㄒ唬┬姓?“压力型体制”［6］的制约作用

?ヒ谰菸夜?《地方组织法》的规定，乡镇政府几乎承担着除国防、外交、海关、宏观经济调控之外的与上级政府同样的区域管理职能。“上面千条线，下面一根针”。《地方组织法》规定乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”，“办理上级人民政府交办的其他事项”，这事实上造成了县乡政府间事权划分不清、职责范围不明，使得乡镇政府的行政管理职能具有太大的随意性。“压力型体制”是集权式政治体制在行政体制上的反映，在这种“压力型体制”下，上级政府（实际上主要是上级党委）对乡镇政府的人事、财政拥有绝对的控制权力，地方资源和干部人事的调配、任命完全由上级掌控，县级政府可以以工作需要为由，将本该由本级政府承担的职责（事权）摊派给乡镇基层政府，乡镇政府长年累月在应付上级的各种“中心工作”，也以完成上级政府的任务和考核指标为头等大事，没有办法“按部就班”地工作。由于传统的行政命令模式和干部选拔考核机制仍占据主导地位，上级政府习惯于沿用计划经济的办法、行政命令的手段，把财税任务、招商引资的资金额度、群众上访等经济社会指标进行量化，动辄以“一票否决”相弹压，将干部的任用、升迁完全与上级下达的任务挂钩，以至在许多情况下，乡镇政府的活动只与考核有关，而与乡村发展的实质进程无关，这使乡镇干部产生了明显的趋利行为--向上负责。

?ッ庹髋┮邓拔?乡镇政府从管制型政府向服务型政府转变创造了条件，但在现行的“压力型体制”下，乡镇政府的职能难以实现根本改观，国家基层政权与地方民众的关系逐渐疏离。农业税取消的一个意外的结果是整个国家政权“悬浮”于乡村社会之上，在国家和农民之间形成了一种“真空”状态，乡镇的“悬浮型” 政权的特征已日益凸显出来［7］。这就难怪很多人质疑乡镇政府存在的合法性和价值。而按照公共行政的要求，乡镇地方政府的主要职责是为地方民众服务，尽可能地提供相应的公共产品和公共服务，否则，地方政府的合法性和权威无疑会受到质疑，民众对国家和政府的离心倾向也会加大。

(二)现行财税体制不完善

?ヅ┮邓叭∠?前，对以农业为主的绝大多数乡镇而言，其财政收入来自地方税（农业税和地方工商税）的极少，乡镇财政在实际运转中是采取“量出为入”的办法解决收支平衡，即乡镇政府可根据其财政支出需要，通过“乱收费、乱集资、乱罚款”来保障其财政收入。目前，许多地方的县乡财政体制实行的是“分税包干制”，即县政府每年对各乡镇下达工商税收基数，如果乡镇完不成收入基数，则从转移支付中抵扣或被相应地扣减支出。这种“分税包干”的实质还是包干，在农业税取消前后，县乡财政体制在本质上没有什么不同。在“压力型体制”下，乡镇政府根本没有可能就财政收支同县政府进行对等谈判，而县政府为了保证本级财政开支，不顾乡镇的实际情况，随意确定上缴税收基数，致使许多地方的乡镇“引税”成风（引税是一些经济欠发达乡镇完成县下达税收基数的常见做法，一般要给纳税人返还税款的40%作回扣），其结果是在造成国家税款大量流失的同时，也使乡镇可支配财力减少，乡镇原本就捉襟见肘的财力更是雪上加霜。以前乡镇还可以用挪用教师工资、拖欠乡镇干部工资等拆东墙补西墙的办法解燃眉之急，自从实施“以县为主”的农村义务教育体制和乡镇干部工资由县财政统一发放后，很多乡镇主要靠书记、镇长各显神通来维持运转，有的靠包装项目，找关系，争取掌握在上级职能部门手中的各种专项经费、扶贫款、补助，有的则只能靠借债度日。

(三)条块分割、管理不顺

?ザ嗄昀矗?县政府的许多职能机构依据“归口”管理制度直接延伸到了乡镇一级，乡镇政府的管理职能受到肢解，乡镇政府实际上成为县政府的派出机构。由于乡镇机构中越来越多的事业站（所）实行垂直管理，导致乡镇事业站（所）条块分割、管理不顺，加之条块之间争权夺利，条块之间在履行职责方面相互推诿，使得乡镇一级政府职能支离破碎。如现在国家对农民实施“两减免、三补贴”的惠农政策，提高了农民种粮的积极性，农民实实在在得到了实惠，但向农民征收水费的难度却很大，农业和水利部门各自执行国家的政策，各行其是，结果是乡镇这边刚给农民发完补贴，不久又下去挨家挨户收水费。这种条块分割、各行其是，不仅给乡镇工作带来了无谓的麻烦和成本，同时，“在条块关系中，条条垂直领导为主的体制削弱了乡镇政府的管理职能和权威”［8］。目前的两难困境是：一方面，事业站（所）确实存在人多事少、人浮于事的情况，没有发挥好公共服务和公益事业方面的职能。很多乡镇领导也盼望为减轻财政负担而将这些事业站（所）与财政完全脱钩，推向市场，只不过仅凭乡镇还无法解决现有这些乡镇事业站（所）人员的安置和分流。另一方面，如果真的将事业站（所）推向市场，没有了农村社会化服务组织，以目前农村分散的小农生产直接面对市场去获取公共产品和公共服务，届时恐怕不仅会出现农村公共产品和公共服务的空缺（对于这一点并非杞人忧天，仅从现在农村“一事一议”难以实施，村级公益事业几乎处于瘫痪状态的事实就已经很能说明问题），还可能出现使农民的负担进一步加剧的局面。

?ニ淙幌衷诳蒲Х⒄构垡丫?成为重要的理念和号召，但目前在以招商引资为第一要务的经济欠发达地区，外来投资者成为政府的“上帝”，在这些地方，“一切为了客商，为了一切客商，为了客商的一切”成了政府和干部的行为准则，以至县领导明确要求乡镇干部将本职工作业余干，甚至安排乡镇主要领导外出专职招商。由于在对乡镇政府业绩和干部考核中，GDP和财政收入依然是核心标准，地方农民群众的需求则被忽略了。因此，目前乡镇基层政府职能的缺失，既与上级政府的不当行为有关，也与乡镇政府官员在现行政绩评价体系下的个人升迁等利益膨胀有关。从乡镇政府部门工作人员来说，他们缺乏为民众做事的激励机制，所以，整个政府体系产生的体制压力和地方政府实体内生的利益追求两者紧密地结合在一起，成为乡镇政府运行的基本动力。这种政府运行机制，使乡镇政府对农村基层社会的公共需要缺乏回应能力，也就缺少对相关信息作出反应的动力。由此可见，目前乡镇基层政府改革已经落后于经济社会发展的需要。

?ト?、对策建议

?コて谝岳矗?乡镇政府肩负着从农村汲取工业化资源的重任，管制型政府成为必然。但随着国家取消农业税，“以工补农”的时代已经到来，实现从管制型政府向服务型政府转变是新的历史条件下的迫切要求。由于上述种种原因，乡镇政府职能转变却一直没有到位。因此，对于下一步农村综合改革，首先需要解决好基层政府职能转变问题，这是乡镇机构改革能否成功的关键。

?ピ诙越饩雠┐逑缯蚬芾硖逯拼嬖诘奈侍馍希?党中央和国务院从2000年起首先对撤并乡镇给予积极倡导，此后，全国很多地方进行了力度较大的乡镇撤并。撤并乡镇和中央领导多次强调的乡镇人员五年内只减不增，不仅是作为应对农业税取消后缓解地方财政压力的举措，也是为下一步乡镇管理体制改革奠定基础。对于农村乡镇管理体制，学界一直有着“乡派村治”、“乡镇自治”、“撤销乡镇”等多种不同的争论。20世纪80年代初，公社解体后乡村治理无序的历史经验表明，没有乡村政治组织的整合作用，乡村社会的稳定将无从保证［9］。因此，从目前来说，笔者以为比较现实做法是稳定乡镇政权体制，围绕转变政府职能这一核心原则，从以下四个方面努力构建适应新时期农村经济社会发展需要的乡镇管理体制。

?ィㄒ唬┘蚧?乡镇政府职能（事权）：实现乡镇政府职能转变的前提

?サ鼻跋缯蛘?府工作的最大问题是职能（事权）不明确。在现行的“压力型体制”下，上级政府和部门将份内份外、干得了干不了的工作都以任务指标的形式层层分解到乡镇，乡镇再分解到村，层层严格考核，动辄以“一票否决”相弹压。近年来，乡镇政府求发展、保稳定的任务越来越重，但是财政紧张使它们的能力愈来愈弱，条块不协调，使它们的权力愈来愈小，疲于应付各色各样的“中心工作”，无法按部就班地做事。任务的压力如此之大，能力如此之弱，致使有的乡镇不得不欺上压下、弄虚作假，甚至违法乱纪。

?ヒ虼耍?要通过修订和完善包括《地方组织法》在内相关法律法规，简化乡镇政府的事权。法律要清楚规定各个层级的政府有哪些责任、没有哪些责任，规定某些任务不是强制性的，是乡镇政府或村委会可以自主决定的，而且某些任务是不得下派给下级政府的，这样就可以大大制约上级政府“盘剥”下级政府的企图。对于确定乡镇政府的事权，要从我国社会主义新农村建设的客观需要出发，从我国农村工作的现实状况出发，从广大农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是在财权与事权对称的条件下为农民提供更多的公共产品和公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，为构建和谐社会创造条件。三是推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力，加强农村社会管理中的薄弱环节，保持农村社会稳定。

?ィǘ?）完善乡镇一级政府的财税体制：转变乡镇职能的关键

?ド缁嶂饕逍屡┐褰ㄉ韬头⒄瓜执?农业等重大战略部署都需要国家不断加大投入，解决农村生产生活基础设施、文化教育医疗卫生等公共事业发展缓慢的问题。为此，必须尽快解决现行财税体制和农村公共产品供给体制不适应公共服务要求的问题。一是要改革现行财政分税包干体制。要按照一级政府一级财政的原则，完善和规范乡镇一级财政功能，加快改革现行财税体制的步伐，通过分级（国家、省、市县）增加乡镇财政预算、适度扩大乡镇税收分成比例以及加大对贫困地区财政转移支付等办法提高基层财政保障能力，建立起适合农村经济和社会发展需求的乡镇财政体制，保障基层政权正常运转所需经费。二是改变现在的财政支农资金的给付方式，进一步制定和完善财政支农资金转移支付的相关法律规定，对资金来源、核算标准、分配方法和计算公式等作出明确规定，以法律的形式固定下来，防止这些转移支付过度的随意性，保证地方政府在公共事业建设上有较为稳定的财力和融资能力，保障全国农村享受大致统一的公共服务水平，缩小地区之间的过大差距。三是要取消经济欠发达地区农村公益事业投入层层要求配套的做法，要明确和规范上级政府与地方政府的支出责任，使财权和事权相对称，避免乡村组织陷入债务困境。

?ィㄈ?）加强乡村地方民众政治参与的制度建设：转变乡镇职能的根本途径

?ヒ?使乡镇干部热衷于辖区内的公共事务管理和服务，具有服务地方人民群众的动力和压力，就必须改变现在的单向问责制（上对下），改革的重心应当是引入农民的问责权力，因为能否和如何满足农民的服务需求是农民最最关心的，农民应该最有权利去评价和监督，这也是增进地方政府合法性和公信力的基石。对此，一是要用制度保障农民群众对乡镇政府决策和管理的监督，要依法赋予地方民众对乡镇干部的选拔决定权，保障乡村治理的自下而上的多主体参与，使乡镇政府的政务、决策过程乃至于财政收支公开透明。二是要在村民自治的基础上逐步试点将自治扩大到乡镇政府一级，在乡镇长选举试点的基础上不断推广经验，使农民能够在乡镇范围内实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，使乡镇政权的治理权威来源于地方民众的认同，从而增进地方政权合法性，这将会在一定程度上推动乡村治理模式的结构性变化，增加村民自治乃至乡镇自治的空间。

?ィㄋ模┗?极培育各类非政府组织，充分发挥它们的作用，进一步完善村民自治的功能：转变乡镇职能的基础

?ツ壳暗南缯蚧?构改革是撤销乡镇政府过多的办事机构、精简富余人员，下一步要在简化和规范乡镇政府职能的基础上，按照“政社分开”的原则，充分调动国家和社会的组织资源和人力资源共同参与乡村治理，解决政府部门与村民自治组织以及各类民间组织之间的目标重叠和功能混淆问题，实现各自的责职分工基础上的有效合作。“各类组织之职能的明确区分，是国家、市场和社会诸领域良性发展的必然要求，也是各类经济组织、社会组织、政治组织运行成本最低而效能最大化的前提”［10］，为此，乡镇政府要明确自身的角色定位，即乡镇政府在乡村治理中的功能和职责。乡镇政府要切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催收催种等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来；同时要努力提高社会管理和公共服务水平，按照依法行政的原则，宣传、落实好党和国家的政策、法律，规范自身的行为，保障农民的合法权益，维护农村社会稳定，巩固党在农村的执政基础。要通过培育和发展非政府组织，包括各种经济合作组织、各种行业协会、中介组织等来承担乡镇政府“外移”的职能。要把不应由政府行使的职能逐步转向行业协会、企业、村民自治组织和非政府组织等，避免农村社会管理和公共服务缺失的“真空”状态，以确保农村经济与社会发展的正常需求。换句话说，政府的基本职能，是当好“掌舵者”和“监管者”。通过增进政府与非政府组织合作，发挥和利用非政府组织在乡村公共产品决策参与、调配资源效率、提高决策透明度、增进廉洁和公正等方面的作用，还可以降低行政成本，部分解决地方政府资源匮乏的问题。

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