安全监理责任风险与对策综述_监理的主要安全责任

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施工安全监理的责任风险及其防范研究

在我国，建设监理是参照FIDIC合同条款等国际惯例于1988年建立并逐步完善的一项工程管理制度。其内涵随着我国建设领域管理制度的变革而演变和发展。1997年1 1月1日发布执行的《中华人民共和国建筑法》规定，建筑工程监理单位应当依照法律，行政法则及有关的技术标准，设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量，建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督，即监理应对建设工程施工质量，造价、进度进行全面控制和管理，并对施工质量承担监理责任。由于建设工程建造过程的特殊性，它涉及到公众利益和公众生命安全，因此，我国政府要求工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。由于监理单位市场行为的主体性和监理工作的服务性，其工作性质有别于勘查、设计和施工单位。在施工安全监理责任的履行中，既存在有职业责任风险，同时也存在因行为过错责任导致免除、减少或分担其他单位或个人所应承担责任的替代风险。因此，监理单位识别和防范责任风险，正确履行施工安全监理责任就成为监理安全管理研究的重要内容。监理责任的风险识别

1．1 责任识别应以存在事实的行为过错为准则

建设单位将要求监理所从事的工作和权利，以合同的形式进行委托和授予，这是一种建设市场行为主体关系。一旦监理合同明确了施工安全监理的委托，依照有关法规，监理应当审查施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案；在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患，应当要求施工单位整改，情况严重的，应当要求施工单位暂停施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，监理单位应当及时向有关主管部门报告。如果施工安全监理的行为不符合这一规定，出现行为过错的事实，监理工程师应承担相应的监理责任。依据法规，监理单位不为建设单位、勘查设计单位、施工单位等建设参与者的建设安全行为过错承担责任。但由于监理的地位和工作特性，一旦工程事故发生后，有关监理的行为过错和责任则往往难于界定。因此，监理单位应以合同为准，在履行施工安全监理和承担责任时应采取一系列措施预防风险。

1．2 施工安全监理行为过错的辨析

监理工程师因行为过错导致的施工安全监理责任，可分为专业责任、失职责任、越权行为错误责任和不正当行为责任。

(1)专业责任。是指监理工程师在履行监理委托合同规定的义务时，由于疏忽或失误，未进行正常的检查、监督、确认或评审，因而直接或间接造成工程损失的责任。

监理单位应根据监理委托合同承担相应的赔偿责任。(2)失职责任。是指监理工程师在履行监理合同义务时，明知不进行正常的检查、监督、确认或评审的可能后果，仍不履行正常的工作职责；或明知工程存在缺陷或潜在的缺陷，仍不采取必要的措施，因而直接或间接造成工程损失的责任。就监理工程师的失职行为而言，并不能免除或减少施工单位根据合同而应承担的责任和义务。但是，由于监理工程师的失职具有忽视可见后果的性质，因此除了应承担与专业责任相同的赔偿外，还应承担有关法律、法规规定的责任。

(3)越权行为错误责任。是指监理工程师利用其工作中的权利或影响力，进行非监理工程师职责范围内的决策或替代操作，因而直接或间接造成工程损失的责任。监理工程师超越其本身的专业职责将其本身的错误意志强加于施工单位，在施工单位正式提出了对该指令反对的情况下，仍利用其权利指令执行。因此，应对工程损失承担不同于专业责任的赔偿责任。

但是，应注意的两点是，一是监理工程师在本身的专业职责内的指令错误，应视为专业责任中的失误；二是监理工程师提出的任何建议，若未受到明确的反对而得到实施，则应视为实施者接受监理工程师建议而做出的自主行为，与监理工程师的越权行为无关。

(4)不正当行为责任。是指监理工程师在不正当利益的驱动下行为不端的情况。在不正当利益存在的情况下，工程损失是该不正当利益的提供者和接受者的共同行为的后果，因此应当承担连带赔偿责任。

实际工作中，监理工程师承担的责任可能是其中的一种，也可能是若干种的组合，如越权行为错误责任与失职责任可能在同一事件中同时存在。从合同责任来说，监理单位是责任主体，应承担合同责任。但是，监理工程师的行为过错严重时，即触犯了有关法律、法规时，有可能构成刑事责任。这种情况下，监理工程师作为直接责任人将被依法追究刑事责任。

1．3 监理工程师的免责

只要监理工程师履行施工安全监理时无上述行为过错，即使是发生施工安全事故，监理工程师也不应为他人的过错承担责任。事实上，造成施工安全事故的原因众多，即便是监理工程师没有过错，仍不能保证施工不发生安全事故，监理工程师不应该是不发生施工安全事故的担保人。否则，监理工程师将承担过大的、不公平的责任风险。如果监理工程师依法进行正常的检查、监督、确认或评审，并且没有失职责任、越权行为责任和不正当行为责任的行为过错，但仍未发现施工安全隐患，监理工程师也应当免责。这是由于在执行“正常的检查、监督、确认或评审”时，由于方法、手段、资源等因素的限制；由于监理业务是服务于建设单位的市场行为主体； 由于监理工程师不是工程施工生产者，不可能要求监理工程师对工程实体形成过程中所有施工环节及其所有工程部位进行完全彻底的检查、监督、确认或评审，不能取代施工单位的施工员、质量安全监督员。因此，不能完全排除可能有工程缺陷和安全隐患未被发现的情况，不可能担保不存在这一类的工程缺陷和安全隐患，也不应当为此承担责任。试想，若把建设工程产品看作是电视机，电视机的顾客及其代理人(类似于建设单位及其委托监理单位)需要为电视机厂生产过程中的安全生产履行责任吗?这是不可能的。监理要承担施工安全监理的责任，这是政府安全监督职能化的中国特色。因此，施工安全监理的责任就是要依法依规履行好政府规定的监理职能。故监理工程师不应为建设单位、勘查设计单位、施工单位及其他与施工有关的组织的内部管理失误所导致的安全事故承担责任。监理责任的风险规避

监理责任的风险规避是指监理单位应依法依规建立施工安全监理规程，把施工安全监理工作程序化和制度化。

风险规避的主要措施是：

(1)审查施工组织设计或施工方案。施工组织设计应有安全技术措施和现场临时用电方案。对于达到一定规模的危险性较大的基坑支护与降水工程、土方开挖工程、模板工程、起重吊装工程、脚手架工程、拆除爆破工程以及建设主管部门规定的其它危险性较大的工程，应有专项施工方案，并附有承载力、变形、位移、失稳等安全验算结果。编制人员应签名，经施工单位技术负责人审查签名后由项目监理机构审查，总监理工程师签字后实施，并各负其责。对于深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的专项方案，施工单位还应组织专家论证、审查。基于监理工程师不得指定施工方法的职业道德规定，监理工程师对专项施工方案的审查，重点是编制依据和程序化的审查，关键是检查其是否符合工程建设强制性标准。

(2)检查安全标志。现场防护设施是确保作业人员安全操作的条件。根据对1994年至1997年5年发生的职工因工死亡的810起事故的分析，高处坠落(44％)、触电(16．6％)、物体打击(12％)、机械伤害(7．2％)、坍塌事故(6％)这5类事故占总数的86．6％。因此，检查施工单位对施工现场入口处、施工起重机械、临时用电设施、脚手架、出入通道口、楼梯口、电梯井口、预留洞口、基坑边沿、爆破物及有害危险气体和液体存放处等危险部位是否设置有明显的安全警示标志和防护设施，是减少安全事故发生的重要措施。

(3)核查施工单位的安全管理与保证体系。施工单位建立健全的安全管理与保证体系是确保安全生产的重要制度，现场监理机构应该对施工单位安全管理与保证体系

组织、人员、职责是否落实，各项安全规章制度是否健全、相关人员是否持有安全考核合格的证明，安全培训与安全交底是否正常进行，是否按法规和合同要求进行意外险的保险等进行检查。

(4)督查施工现场消防安全责任。监理应督查施工单位是否在现场建立了消防安全责任制，督查用火、用电、使用易燃易爆材料等各项消防安全管理制度和操作规程是否制定，消防安全责任人是否落实，消防设施及器材是否设置。

(5)查验进入施工现场的施工机具及安全防护用具的合格性。施工单位采购、租赁的施工机具及安全消防用具应有生产许可证和产品合格证，使用中的检查、维修和保养应有资料档案，施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施应进行检验验收，并有建设行政主管部门的登记标志，监理应予督查。

(6)督促施工单位开展文明施工活动。施工单位应将办公、生活区与作业区分开设置，临时建筑物及设施应符合安全性要求，场地围挡与硬化、三废排放、噪声、振动、照明等对人和环境的危害及污染应遵守环境保护法律法规的规定。作业人员应有安全防护用具和安全防护服装。对现场毗邻建筑物、构筑物和地下管线应有专项防护措施。

(7)强化施工过程中的安全检查与巡视。施工监理中，应重点对基坑支护与降水、土方开挖、模板与脚手架搭设、起重吊装等施工过程的巡视检查，应随时对安全帽、安全带佩戴情况及作业人员操作及用电、用火等方面的检查，发现存在安全事故隐患，及时要求施工单位整改，情况严重的，下达工程暂停令，直至整改完毕方予签发复工令。监理责任的风险转移

项目监理机构的人员既不是项目施工企业在工程上施工的直接操作者，也不是施工企业项目部的管理者，其从事的施工安全监理是从施工企业项目部的外围对施工过程的安全监督并行使相应的监理职能。即使监理人员依法依规履行了监理职责，也不能完全确保施工过程中绝对杜绝施工安全事故的发生。但是，由于工程建设及其组织管理与协调关系的复杂性，事故一旦发生后，监理机构有时是很难于陈说没有一点责任，因此，监理机构及人员不但要重视监理责任的风险规避，而且应善于监理责任的风险转移。监理责任的履行，一是行政与法律责任，二是经济赔偿责任，对于后者的减免，可以通过风险转移的方式来实现。

施工安全监理的风险转移应注重策略，一是监理企业应积极参与监理责任险的保险。我国保险部门已出台了监理责任险险种及其实施办法，在加强内部监理人员工作责任，避免和减少失职责任、越权行为错误责任和不正当行为责任的同时，参与监理专业责任险保险，防范安全事故发生的监理责任。在保险方面，监理企业除了保监理专业责任险外，还应为监理人员办理工程意外险，并督促检查施工企业依据工程承包合同办理工程险、工程意外险和第三方责任险，减轻施工安全事故发生后的经济损失。二是建立报告制度，对于严重的施工安全隐患采取强硬的监理手段的同时，向建设单位和政府建设安全监督部门报告。监理机构还应通过工地例会、专题会议及会议纪要形式通报施工安全生产情况，以取得建设单位的工作支持，重要会议纪要应抄报政府建设安全监督部门，以引起施工单位的重视和建设主管部门的关注。三是签订施工安全生产目标责任书，使建设单位、监理单位、施工单位施工安全目标层层明确，奖罚结合，责任清楚，变施工安全监理的被动为主动。四是推动建设单位重视施工安全，打足施工安全措施概预算。监理机构应强化施工安全生产费用的计量控制与支付，依法依规依据工程承包合同进行计量签证。五是建议建设单位要求施工单位建立项目专用银行帐号，核查施工资金流向，形成专款专用管理模式。确保施工单位依据法规和工程承包合同的要求，配备应有的安全设施、装备，施工操作人员安全教育、安全培训和安全交底以及安全事故处理预案等的相应资金能及时到位，不被挪用。监理机构履行了上述工作，在一定程度上就起到了施工安全监理责任风险转移的作用。结束语

(1)建设监理是我国参照国际惯例又结合国情所建立的一项工程管理制度。现在，施工安全监理被纳入到监理工作的范畴。由于监理工作融服务与监督为一体，其施工安全监理是困难而复杂的，责任是规定的，因此，必须强化施工安全监理责任的研究。

(2)施工安全监理责任是由于监理工程师行为过错所致，区分行为过错的属性对正确识别监理责任的风险很有意义。施工安全监理责任可分为专业责任、失职责任、越权行为错误责任和不正当行为责任。

(3)监理工程师不是施工生产者，其行为责任不等同于施工单位安全生产的责任。既不能为其他工程建设参与者履行替代行为，更不能承担其他单位内部管理失误所导致的安全事故责任，监理工程师在施工安全监理中应存在着免责情况。

(4)运用风险管理原理，监理工程师能够为施工安全监理的责任采取风险规避和风险转移的方式来实施监理，形成主动控制、预防为主的施工安全监理模式。

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