北京公共交通反思：应调整城市结构完善规划_北京市十三五交通规划

2020-02-28 其他范文下载本文

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北京公共交通反思：应调整城市结构完

善规划

除了引发争议的限车措施，北京治堵新政也有大量增容扩建的内容。事实上，治堵亦应着力于对现有交通系统改进、优化，这一思路却被长期忽视，北京市还公布了《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》(下称《意见》)，《意见》列出28条措施，建、管、限三管齐下，治理北京交通拥堵。

该方案几乎囊括了近年来交通专家于各种场合提出的意见、建议，既包括限制性措施，例如实施小客车数量调控，以摇号方式无偿分配小客车配置指标等；也包括管理措施，例如严格公务车使用管理，“十二五”期间不再增加公务用车指标；还包括加快新城建设，疏解中心城功能和人口等建设措施，可谓多措并举。

在各种措施之外，北京市还将建立缓解交通拥堵的专项资金，“治堵”亦将被纳入市、区两级政府的政绩考核。在快速工业化和城市化的中国，交通拥堵这一城市病正在向二三线城市蔓延，首都的治堵措施具有镜鉴价值。交通学者们的共识是：治理拥堵，有三个层面的手段。首先是加强管理，比如加强对占道停车的管理；其次是经济杠杆，比如提高中心区停车费；只有上述手段全部失灵，才可考虑行政手段，比如单双号限行、总量控制。

此番治堵主要针对小客车，强硬的行政手段突出体现在小客车配额制上。第一要比上海每年近10万的投放量大，第二希望能把这两年过快的增速压下来，回到数年前、年增二三十万辆的水平，给公交发展争取时间。”

用行政手段强制性治堵，更适宜举办大型赛事等特殊时期，且只能短期执行，一旦长期化，不但成本高昂，成效亦将被消减。

北京治堵史上曾数次限车。1984年，北京出现历史上第一次堵车，政府的应对措施之一是：两吨以上大卡车白天不许进城，结果1.5吨的卡车大量增加。1990年前后，1.5吨的卡车也被禁止进入三环路，结果平板三轮车大量增加。“上世纪90年代有一度，北京城内到处都是平板三轮车。”段里仁说：“当物流需求客观存在，车辆管制就会造成这样的后果。”

事实上，对现有交通系统改进、优化，提高专业管理水平，不仅经济，亦能疏堵。交通系统中细枝末节的问题比比皆是，稍做改进即见成效。

交通信号灯中的学问也不少。北京中关村四通桥十字路口原先的信号灯设置不合理，由南自北向左转弯的驾驶员被桥体遮住视线，无法看到信号灯，只能通过其他方向的车辆动静做判断。后来，交管部门在弯道前方的路口安放了一个矮于桥体的信号灯，问题旋告解决。

交通信息的及时发布，亦能有效疏导高峰期车流。北京目前有228块信息板，每2分钟刷新一次，每天显示196万条实时路况信息，但路还是照样堵。北京工业大学交通工程实验室教授陈艳艳认为，如果每条路都堵，那分流措施也就没用了。尤其是北京道路比较稀疏，可供分流的道路不多，所以知道前方路段堵塞，也只有前行，“现有的诱导措施能起到作用，但有限”。

在交通信息发布上，杭州堪为典范，其公交站牌已智能化，乘客可以直接看到屏幕显示所等候车辆的到达时间、距离等。而在北京，这样的技术只在部分地铁站使用。“零换乘”理念已深入现代交通系统，它意味着以交通枢纽衔接地铁、公交、小汽车彼此兼容、延伸。

深圳罗湖地铁枢纽改造工程，在中国国内算是交通一体化的典范。该项目在原有设施基础上构建了高效、通达的十字环状的空间交通模式，组织管道化人行与车行路线，形成了以轨道交通无缝接驳为核心的城市综合交通。在这个枢纽中，罗湖口岸、火车站、地铁、人行交通、公交汽车场站统合为一个五层立体交通体系，最终使车、人流动快捷，降低了交通管理成本。巴黎区域市域快速轨道交通线(下称RER线)则集中体现了线路一体化的精髓，其特色是RER线路大部分利用了既有铁路线，并在中心城区新建地下线将两端的地面线连接起来，使其以地下线形式穿过市中心，与多条辐射式郊区铁路连成了一个功能完备的市郊铁路网。

北京13号轻轨和2号地铁本有此种接驳的意味。但在设计、建造时却走了弯路，此前的设计是从2号地铁口转乘时，换乘者需要走上路面一二百米外的13号线入口，且多次上下楼梯，极易造成附近路段拥堵。后来使用地面围栏引导乘客换乘，之后又不得不再建地下通道连接这两个换乘口。

由于设计理念落后，北京地铁乘客换乘时被迫绕行很远，搭乘地铁节省的时间被浪费在换乘途中。

换乘在中国亦经过理念变迁，上世纪八九十年代是慢型交通，以“慢就是快”为主，人流动起来，但没考虑快速输送。到2000年后的机动化成长期，北京交通大学运输学院副教授张秀媛的课题组对北京17个地铁站跟踪八年之后，认为香港地铁最短距离换乘理念应主导换乘站设计。

停车换乘系统也是目前国际大都市给交通减压的一个有效的办法，即通过在城市中心区以外地区的轨道交通站点、常规公交首末站，及高速公路出入口附近等建设停车换乘设施，采取低收费甚至免收费的停车收费管理策略，为小汽车提供停放空间，并辅以优惠的公交收费政策，引导换乘公共交通进入市中心。

北京市地铁5号线天通苑北站，就设立了一个停车场，便于出行者直接换乘轻轨入市，这一车场最初设计车位200个，后来增至400个。张秀媛等人在分析该地区停车场时间、车辆来源及设施供给情况后，发现该地区高峰小时停车换乘需求量为1467个泊位。“这体现了最初设计时对交通的估计不足。”张秀媛说。

北京市公交集团提供的一份材料显示：随着北京市的城市建设和道路改造，交叉道路和立交桥路口距离越来越大，大部分改扩建工程在规划建设时没有考虑到公交换乘问题。交管部门在划定公交站位时，从交通组织的角度，往往将站位设置在距离路口较远的位置。这对于出行者而言，无疑增加了交通时间和成本。

地面线路优化

北京公共交通的现状是地铁高度拥挤，地面公交深陷拥堵，出行速度慢、换乘不便。北京市交管局前副局长段里仁认为，“比起大修地铁，重组路权、增加公交专用道成本低廉，且可立即见效。要想有效地评估一次新的交通政策，并确保该政策的有效执行，需要一个包括数据收集、数据分析、交通需求预测以及替代方法评估。一位了解北京“治堵”方案制定的专家指出，“在与交通体系相关的部门中，数据被视为机密，并不能共享。”

另一位研究人员亦指出，数据作为一种可贵的资源，没有哪个部门愿意主动出让，因为数据资源背后意味着人员编制、资金投放等一系列资源。

其实，为获取交通数据，北京2000年进行了第一次交通普查，2004年再次普查。但是，不同部门皆视数据为己有，参与到北京交通研究的至少有清华大学、北京交通大学、中国科学院、北京工业大学等七八家科研机构，没有一家能获取全面、系统的数据。

“我们通过和交通相关部门的合作，能够得到一些数据。”上述研究人员说。但是更多时候，都是研究机构自行在个别路段投放设备进行数据监测、搜集，由此也导致目前国内交通领域，多见围绕城市中某个路段、某一时段的研究，而没有对一个城市整个交通系统的完整研究。”

大容量快速公交(BRT)由于造价低廉，和地铁一样享有专属路权，可保证通行速度，在多个国家广泛应用。目前北京仅有三条BRT线路，除南中轴一线之外，其余两线尚未实现全封闭，与普通机动车交叉混行，且无信号优先权，致使BRT速度不快、线路不成网络，导致其载客率达不到设计容量，反而占用了道路资源，加剧拥堵。据住建部城市交通工程技术中心副主任马林介绍，北京市担心BRT线路增加将占用小汽车的道路资源、延长其等候时间，因而迟迟没有大规模推广，“这意味着我们的交通文化和政策，还是优先考虑小汽车的。”马林说。

地面公交若想准时，线路设置不能过长，换乘必须方便。让国务院参事沈梦培无法忍受的是，他常乘坐的699路公交车程全长44公里，且途经许多拥挤路段，要2.5小时－3小时走完全程。目前，北京公交线路超过20公里的达数十条之多，沈梦培建议，应调成少于20公里的线路。

科学决策短板

购车限制也好、价格杠杆也罢，皆为城市管理者们根据自身情况做出的选择。但所有这些限制措施见效的前提是，政府能够提供充足的公共交通，给放弃开车的人留出另一道门。

就目前看来，北京的公交已不堪重负。目前流量最大的地铁1号线，早高峰时段载客率保持在120%－140% 之间，车厢状如沙丁鱼，高峰时期甚至限制客流。

可以预料的是，限车政策会令更多出行者流入公交系统。此外，换乘不便、延误频发、限流等候，都使北京公共交通距离快捷、舒适差距甚远。根据交通部科学研究院城市可持续交通研究中心主任江玉林的研究，若以出发地至目的地“门到门”的距离计算，即便拥堵至此，在北京，开车仍比公交平均省时三分之一。

建设“人文交通”，突出“以人为本”

建设“科技交通”，突出“科技创新” 建设“绿色交通”，突出“节能减排” 着力推进路网承载能力提高

着力推进交通信息化建设

着力推进交通技术创新与产业化发展

着力推进交通精细化管理着力推进“公交城市”建设

着力推进交通文明建设

以轨道交通和公路项目投融资体制改革为突破口，初步实现了投资主体由单一到多元、投资管理由直接到间接的转变。



地铁4号线采用PPP模式、地铁奥运支线采用BT模式

 公共交通全面实行地票价，政府财政直接补贴给公交企业

 每年100多亿

 公交车4折、学生2折；地铁单一票价2元

 出租车更新、燃油补贴

 《出租车淘汰的补偿办法》  《临时燃油专项补贴办法》

 北京市公共交通采用的是行政审批的市场准入、退出机制，经营权无偿配置。政府主管部门（交通委）主要负责对4家公共交通企业经营和服务质量的监管

 北京市现行的出租车管理体制，政府监管主要针对出租公司，在公司化运营的基础上采取限量管制措施，适当引入有效的竞争机制。监管内容包括制定发展规划、宏观调控、规范市场秩序；鼓励企业兼并重组；对企业资质进行复审，加强企业财务、劳动、承包等方面的管理，实行服务规范考核制度；打击非法营运行为；提高行业科技含量，推进科学管理。

 北京市城市客运行业管理经验与特点

1）确立公共交通优先发展的战略地位和公益性定位

（2）不断深化交通管理体制改革和机制创新

（3）全面实行低票价政策，服务大众出行

（4）按公益性定位改革郊区公共客运系统（5）立法确立交通影响评价制度（6）制定系统的“公交优先”行动计划

• 北京市城市客运行业--有待进一步解决的问题 1）交通枢纽需加强统筹规划，内外交通需加强有效衔接（2）区域交通管理协调机制有待实现新的突破

（3）公共交通资金投入需要与政府财政可承受能力相适应          （4）慢性交通系统发展亟待加强

• 上海城市客运行业管理主要经验和特点

•（1）构建统一、高效的城乡建设和交通管理体制 •（2）战略上高度重视城市客运交通发展 •（3）持续改革公共交通行业发展体制机制

•（4）采用“政府主导、社会参与、企业运作”的投融资模式

•（5）探索创新公交补贴补偿办法。建立成本规制基础数据库，公交成本费用评价委员会

• 有待进一步解决的问题