探索公共决策体制监控系统的创新_决策管理系统创新点

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探索公共决策体制监控系统的创新

摘要：20世纪90年代以来，“治理”和“善治”日益成为公共管理的核心概念，治理的核心手段是公共政策，而其中首要的环节是公共决策及其体制问题。公共决策是公共管理过程的关键环节，公共决策的质量状况在很大程度上决定着公共管理水平的高低。因此，政府应该在借鉴吸取西方政府公共决策体制改革的先进经验和成果的基础上，对我国政府公共决策体制进行了创新尝试。本文旨从公共决策监控系统的出发，研究监控系统的创新和相关的政策建设。关键词：公共决策体制

公共决策监控系统

听证制度

决策信息公示

一、公共决策体制理论概述

（一）公共决策体制的涵义

公共决策体制就是公共决策的机构和人员所形成的组织体系及其制定的基本程序和制度。公共决策体制有两个要素构成，一是决策权力及其运行方式，二是决策主体及其职责划分。公共决策体制是一个历史范畴，随着社会的发展而变化。公共决策体制是公共决策活动顺利开展的重要保证。科学的公共决策体制能够保证决策要求的完备性，操作程序的规范性，研究论证的准确性，方案决策的最优性，从而有利于促进高水平的公共决策。

（二）公共决策体制的内容

1、公共决策中枢系统

公共决策中枢系统，也称政府首脑决策集团，是现代公共决策体制的核心，通常是由拥有公共决策权的领导结构及其领导集团组成。公共决策的中枢系统享有法定的权力，对决策方案拍板定夺并对决策结果的正确与否负有法定的责任，同时，公共决策的中枢系统对公共决策的运行过程和其他系统进行有目的的组织、指挥、协调和监督，控制着公共决策的方向和发展进程。

2、公共决策咨询系统

咨询系统也称思想库、智囊团。它是由多数科学专家学者组成的专门从事广泛开发智力，协助中枢系统进行科学决策的辅助性机构。现代决策者所需要解决的问题，所承担的责任，所行使的职权与他们的知识、能力之间的差距越来越大。要弥补这一差距，就必须发挥由专家学者和专业人员组成的咨询系统的作用。

3、公共决策信息系统

公共决策的信息系统是由从事行政信息处理的机构、人员、设备以及信息处理的各个环节构成的有机整体。信息工作贯穿整个公共决策的全过程。公共信息系统的任务是把来自各种信息源的信息收集起来，进行加工和处理，然后通过一定的途径传输给决策中枢系统和咨询系统，为决策中枢系统和咨询系统提供服务。

4、公共决策监控系统

公共决策体制的监控系统是决策中枢机构之外的对决策者的决策行为和决策内容进行监督控制的机构。它的主要职责是监督检查公共决策者是否具有法定的决策权，决策行为与决策程序是否合法，决策方案是否合理。一般来说，立法机构与司法机构直接通过立法审查与司法审查的方式实行对政府决策的否决权；政党直接通过党内政策审议，或间接通过立法机构审查的方式来行使监控，一般是监控而不包办，制约而不替代；非政府组织通过介入决策咨询、决策听证等方式来行使自己的监督权，公共决策过程的公开与透明，是这类监控组织发挥作用的重要条件；广大公民借有关部门广泛征求国民意见之机，发挥自己的监控作用。

二、我国公共决策监控系统的现状

随着我国社会主义市场经济体制的初步建立，政府公共决策体制有了很大的改善，也取得了一定的成效，但目前仍然存在着一些问题，主要表现在公共决策体系中的各个决策系统、决策程序、决策运作、决策方式以及决策者取向方面存在着一定的弊端。以下仅分析公共决策的监控系统的现状和原因。

（一）决策监控机构作用不到位

我国对行政决策的监督既有行政的内部监督，又有行政的外部监督，内部监督可以是上级政府机构自上而下的监督，可以是行政监察机构专门机关的监督，也可以是政府系统内部审计部门的监督。外部监督机构就是政党、人大、司法机关、社会团体对政府部门的监督，从而形成了一套颇具特色的决策监督机制。这些监督机制各司其职，在我国的政府决策监督中发挥了积极作用。

然而，监督不力的现象仍然相当严重，主要表现在：一是监督滞后。监控机构对决策的监督往往是在问题出现以后才进行监督，很少有事前和事中监督。二是监督缺位。许多形式的决策监督只是徒有虚名而已，未能发挥其实际效力。三是监督缺乏权威，就是在决策的监督中，由于缺少必要的法制保障和对权力的有效监控，使许多形式的监督没有发挥其应有的作用。

（二）监督系统整体功能不强，缺乏监督合力

由于各种监督主体程度不同，存在监督权限、方式、程序、范围不够明确等具体问题，彼此又缺乏联系和沟通，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，从而削弱了监督的整体效能，导致了监督机制弱化，缺乏监督合力。此外，行政监督主体地位不高，缺乏监督力度，突出表现在监督制约的法规不完善，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大作为权力机关对政府行政机关应有的监督权。行政监督偏重于事后监督，忽视了事前和事中监督，尚未建立起全方位的监控机制。

（三）决策责任追究制度刚开始起步，科学的决策责任制度缺失

在公共部门和私人部门行政中，责任一词是最为重要的。决策者在决策过程中的偏差行为很大程度上源于责任心的淡化，在于缺乏科学、有效的决策责任制度。决策责任制度不健全主要体现在：一是决策权力与决策责任相分离，决策成败与决策者个人荣辱得失、升迁降免没有直接的、必然的联系；二是决策责任主体不明确，所谓“集体决策，集体负责”，往往产生“责任扩散效应”决策失误后无人承担实际责任；三是对决策失误责任追究不严格，逃避责任追求。

三、个人观点：公共决策体制中监控系统的创新的政策

（一）要强化人大对决策的监督

宪法规定，我国实行的是“议行合一”的人民代表大会制度。人民代表大会是国家的权力机关，是决策的最高也是最有权威的监督机构。

但是，在实际运行过程中，我国的人民代表大会制度还存在不少问题。要按照宪政的要求，充分发挥人民代表大会对政府决策的监督，除了在依法确立人大与中共、人大与政府的决策权限、努力加强人大自身建设以外，还应当成立一个权威性的监督机构一一决策监督委员会。这个监督机构由全国人民代表大会选举产生，不受任何其他政府部门管辖，直接向全国人大及其常委会负责，定期对政府的重大决策的制定情况向全国人大汇报。决策监督委员会代表最高权力机关对政府的决策进行监督，具有高度的权威性。各级地方人大也相应建立这样的机构。这样，从中央到地方形成一个独立并具有强大威慑力的决策监督体系。

这个决策监督委员会的主要职责：一是对政府决策的职权行监督，防止决策者超越职权或者滥用职权；二是对政府决策的程序进行监督，主要是监督政府决策前是否制订周密详细的个案调研计划，是否经过深入的调研，重大决策、重要建设项目安排等是否经过集体充分讨论，在决策过程中是否严格执行平等讨论和少数服从多数的原则，专家和研究咨询机构的作用是否得到充分发挥，决策中的投票表决制和决策后的责任追究制是否建立等。决策监督委员会对政府做出的超越职权或违反程序的决策，或者对一些“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍”决策可直接行使否决权。

（二）要发挥国家特设行政机构的独立监督职能

发挥监察、审计等国家特设的行政监督机构的监督职能，重在保证这些机构独立行使监督权。有学者指出，我国公共权力体系内部监督乏力，是“因为其权威小而不敢监督，或者因其力量不足而无力监督，因其与腐败分子有干丝万缕的关系而不愿、不去监督”。虽然这不是对我国特设行政机构对政府决策监督不力原因的分析，但也确实在一定程度上反映这些机构在履行监督职能过程中的尴尬地位。为了加强监察、审计等系统国家特设行政机构的监督职能，可尝试将隶属政府的监察、审计等监督职能部门从领导体制以及职责上独立出来，改任命制为选举制，并划归人大及其常委会管辖，保证其独立性和监督的权威性，使其对政府的监督职能得到充分发挥。

（三）要增强社会公众的监督权威

在当今社会，社会公众监督是最能体现国家的一切权力属于人民和人民当家作主的民主表现。只有充分调动了社会各个层面，使整个社会构成一个大的决策监控系统，公共权力才难以被少数人以权谋私。我认为强化社会公众监督的权威可以从以下几点着手：

1、从我国国情出发，针对当前社会监督多样化和法规政策的相对滞后这一突出矛盾，尽早制定出有关社会监督方面的法律，完善信访、举报、申诉、批评等各项监督制度，使公众的社会监督渠道畅通无阻，以保证公众有权依法对国家政治事务进行评价、表决，对决策失误的国家工作人员有批评、检举、控告或申诉的权利，使公众以高度的主人翁责任感进行监督，从而使决策者对公共权力的滥用被限制到最小的程度。

2、加强政务公开制度建设。知情是监督的前提，因此，从数量和质量上保障和落实社会公众对政府决策的知情权，排除决策的神秘化，提高权力运行的透明度，这对于加强社会公众对决策的监督、促进社会公众积极主动地参与决策将有重大的现实意义。

3、使社会公众的监督真正管用。在有些地方、单位和部门，社会公众监督的影响微乎其微，许多情况下只是一种程序和形式而己。为了增强公众监督的影响力，提高政府的服务水平，2003年12月底，南京市开展“万人评议机关”活动，市委、市政府等90个机关部门和直属单位全都成为公众评议的对象。2004年春节后上班第一天，南京市委、市政府召开全体党员干部大会，通报了这次“万人评议机关”活动的情况，对公众意见较大、满意率排序末5位的部门主要领导分别做出免去党内职务、提议免去行政职务、降职轮换等处理决定。南京市这种公众评议、末尾淘汰的做法使公众的监督权利得到了最充分的体现，对强化社会公众的监督权威具有很强的借鉴意义。

（四）要加强新闻舆论监督

在西方国家，大众传媒被称为除立法、司法、行政之外的“第四种权力”。新闻舆论监督是现代社会保证政府决策科学化、民主化，防止随意性、失误性的有效途径。在现代社会，新闻舆论监督以时效性强、辐射面宽、透明度高、威慑力大的独特优势，对政府公共决策者形成强大的舆论压力，是遏制官僚主义、以权谋私等腐败现象滋生蔓延的有力武器。尤其是随着广播、电视、报纸等大众传媒的发展，新闻舆论监督的力量变得越来越强大。

然而，目前我国新闻媒体反映民意对政府及其工作人员的某些腐败行为进行揭露起到了一定的作用，但是我们也应该看到，我国的新闻媒体监督还很薄弱，新闻媒体的舆论监督作用还远远没有得到应有的发挥。当前，可根据我国的实际情况，借鉴国外的一些好的经验来完善我国的新闻舆论监督，重点是加强新闻立法。对新闻典论监督涉及的各方面以及违法行为的法律责任做出明确规定，允许新闻媒体对政府重大决策的过程、效果进行及时报道，对重大决策的失误及损失及时如实地予以曝光，对公共权力进行监督，促使决策者慎重决策。同时完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制。完善舆论监督的信息反馈有利于政府部门及时了解信息，及时采取措施。完善的责任追究机制有利于提高舆论监督的效率。在加强新闻舆论监督的同时，也要加强新闻队伍建设，提高从业人员的政治素质和职业道德，坚决杜绝有偿新闻和虚假新闻，保证新闻的真实性和客观性。

参考文献：

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