公路特许经营权初探_特许经营权补充协议

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公路特许经营权初探

在今年年初的全国交通工作会议上，张春贤部长指示，要以更加开放的态度吸引非公有资本进入交通基础设施领域。要按照三中全会的要求，尽快清理和完善有关法律法规和政策，消除体制性障碍。破除准入壁垒，大胆引进和利用非公有资本。同时，为保证交通设施的公益性和保护公众利益，在吸收非政府投资时，必须经过政府的特别许可，并对经营主体的收费价格、服务水平和设施安全进行严格的监管。

按照交通工作会议精神和张部长的讲话，“今年要对符合《收费公路管理条例》规定的经营性公路，建立政府特别许可制度，规范收费权转化行为，明确出让方和受让方的职责、权利和义务，以及监督、检查和管理等方面的职责，实现公路的社会公益性和特殊条件下的商品属性的有机统一。”

政府特别许可制度的核心是通过公路特许权的转让和特许权合同实现的。对于交通部门而言，公路经营权在其理解中，一般指的是外商通过政府转让取得公路经营权，而没有将公营企业考虑在内。国有企业或者公司仍然在政府的庇护下进行公路建设和经营。

特许权合同是政府采购合同和经营合同的一种。而对于政府采购，“物有所值（value for money)和竞争原则是两个实现效率的根本条件。”很显然，公路经营特许权的运用中，有效利用竞争这一手段才能根本上提高经济收益和约束当事人的行为规范。为此，政府在高速公路特许权的转让或者授予中，必须塑造一个“市场”，而目前将BOT项目仅仅理解成为对外商这一主体实行，对内则实行划拨或者无偿授予方式，公路经营权的市场被人为分割成两个，缺乏相应的竞争，这种合同关系只能是一种变相的政府管理方式。

不难看出，现行的做法中，对外商的条件是比较苛刻的。这种不平等，导致了外商或者民营资本进入这一领域的困难，这样，几乎不存在真正意义上的竞争，政企关系不过是原来的上下级关系的“换汤不换药”的替代产品。

因此，建立公路特许经营制度的核心是改变约束方式，利用契约模式，通过特许权合同，采用竞争性程序进行投标，废除不平等的转让和划拨，建立公路特许经营管理制度。