和谐农村金融体制构建_构建和谐农村心得
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和谐农村金融体制构建：国际经验及中国的路径选择（上）
日期：2006-07-1来源：
社会主义新农村建设，离不开农村金融的支持。自1996年国务院颁布《关于农村金融体制改革的决定》以来，我国农村金融发生了很大的变革，但是由于体制性深层次问题尚未得到解决，农村金融仍然滞后并阻碍着农村经济发展的步伐。因此，进一步推进农村金融体制改革，构建和谐农村金融体制，已成为解决我国“三农”问题的重要方面。
一、农村金融体制研究最新进展：理论综述
国际上关于发展中国家的农村金融的研究，早期是建立在金融深化和金融抑制理论基础上。这一理论的奠基人是美国斯坦福大学经济学教授爱德华S·肖和罗纳德I·麦金农，他们在1973年先后出版的《经济发展中的金融深化》和《经济发展中的货币与资本》中较系统地阐述了金融深，化理论。他们认为，人为地压低利率、汇率，使二者不能真实地反映资金和外汇的供求，而政府又不能有效地控制通货膨胀，造成金融和经济发展的恶性循环；金融制度的落后阻碍经济发展，而经济停滞或落后又制约着金融制度的发展。要解除“金融抑制”，就必须“金融深化”，减少政府对金融的过多干预，利用市场调动人们储蓄与投资的积极性。其途径是放松对利率和汇率的管制，放宽对金融体系和市场的限制，使民间金融机构也能适应对金融服务需求的增长和发展，金融和经济发展之间形成良性循环局面。20世纪80年代出现的农村金融市场理论正是建立在金融深化理论的基础之上，其理论认为，农村金融资金的缺乏，并不是因为农民没有储蓄能力，而是由于农村金融体系中不合理的金融安排，如政府管制、利率控制等，抑制了其发展。其主要政策主张就是要发挥金融市场作用，减少政府干预，实现利率市场化，实现农村储蓄和资金供求的平衡；取消专项特定目标贷款制度，适当发展非正规金融市场等。
20世纪90年代出现的不完全竞争市场理论为农村金融的研究提供了新的视角。该理论通过对一系列金融危机的研究和认识，得出了市场机制并不是万能的，对于稳定金融市场来说，合理的政府干预也是必要的等一系列结论。不完全竞争市场的代表人物斯蒂格利茨认为，由于存在市场失效的因素，政府在农村金融市场中的作用十分重要，但政府也不能取代市场，而应成为市场的有益补充。政府对金融市场监管应采取间接调控机制，并依据一定的原则确立监管的范围和标准。农村金融市场亦不是一个完全竞争的市场，尤其是放款一方(金融机构)对于借款人的情况根本无法充分掌握，再加上农村的特殊情况，金融机构很难控制农村系统风险，如果完全按照市场机制就可能无法培育出一个农村社会所需要的金融市场，为此，有必要采用诸如政府适当介入金融市场以及借款人的组织化等非市场措施。
近年来，一些学者通过对发展中国家农村金融的研究，提出许多有益的建议。如日本的速水佑次郎、美国的弗农·拉坦指出，农村信贷补贴最明显的后果便是信用需求的夸大和信贷有价证券购买力的损失，信贷补贴也导致了金融市场的政治化以及信贷在少数人手上的集中，并常常导致信贷机构活力的衰退。印度的苏布拉塔·加塔克、肯·英格森特的研究表明，发展中国家正规的农村金融机构营业活动的正规性、乡村银行数量的不足以及营运成本数额等使其一般不会把农民视为有信誉的顾客等，致使其没有取得较大的进步，由此得出在发展中国家构建多层次农村金融体制的重要性。
我国学术界针对我国农村金融体制存在的问题和推进体制改革的必要性及对策进行分析，并提出一系列有价值的观点。
林毅夫(2000)在一项研究中指出，在一些农村地区观察到的信贷短缺可能是由于区域的不平衡、缺乏资金的横向流动、对机构农业信贷的总体限制以及非正式信贷市场发育不足造成的，我国农村金融体制性矛盾显得尤为突出。
彭川西(2003)将我国农村金融体制存在的问题归纳为五个方面，一是农业经济结构的优化与信贷结构调整的滞后；二是农业产业化与金融专业化相矛盾；三是农产品市场与金融市场发展不对称；四是农村社会化服务体系与金融服务体系存在差距；五是对农业的政策支持与对农村金融的政策支持相互脱节等。
关于农村金融体制改革，白钦先(2004)指出，单一性的、部门性的、头痛医头脚痛医脚的农村金融体制改革思路是不恰当的和有害的，因此，呼吁中国农村金融体制改革的战略性重构、重组和重建，以实现“三农”发展对金融服务的总需求与农村金融服务总供给相协调、相匹配。
韩俊(2003)通过对农村金融体制分析，认为我国农村金融体制改革的重点应在于，一是彻底解决农村信用社普遍存在的所有权不清晰，法人治理机构不完善，管理水平低以及缺乏有效的激励机制和内部人控制等问题；二是通过加强对金融中介的监管、放松利率管制等措施，创造一个促进农村金融市场发展的有利环境；三是重新对农村金融机构进行功能定位和调整，建立一个更完善更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系。
二、国外农村金融体制经验借鉴
相对于我国农村金融体制建设而言，国外许多国家，尤其是一些发达国家，普遍建立比较完备的农村金融体制，很好地支持农村和农业经济的发展，类比国外农村金融体制建设的特点，为我国构建和谐农村金融体制提供了有益的经验和参考。
美国是世界上农业最发达国家，这与其完备的农村金融体制密不可分。美国现行农村金融格局是伴随着美国国民经济、特别是农业和农村经济的发展和变革逐步建立和完善起来的。在20世纪以前，美国没有专门的农村金融机构，农业信贷资金几乎全部由商业机构和个人提供。随着农业市场化程度的迅速提高，农业发展对信贷的需求越来越强烈，而商业金融机构及个人的贷款由于数量少、成本高，已无法为农业提供充裕的资金，同时，城市工业的迅速发展，积累了大量资本，这些资本急于在农村寻求出路，正是在这种宏观背景下，美国开始着手改革原有的农村金融体系。以1916年创设联邦土地银行为起点，农村金融体制逐步建立和完善起来。1933年建立起生产信贷协会，并在12个农业信贷区设立了12个合作社银行。为了发挥国家对农业发展的扶助作用，政府农贷机构也逐步建立起来。1933年成立商品信贷公司，其任务是对农产品进行价格支持或对农业生产给予经济补贴，借以控制生产，稳定农民收入；为发展农村电力事业、发展农村通讯、缩小农村和城市的差别，1935年成立农村电气化管理局；1946年又成立了专门为贫困农民提供贷款资金的农民家计局；同时，为了促进、帮助农村小企业的发展，维护小企业的利益，在1953年又专门成立了针对小企业提供信贷的小企业管理局。为此，美国完善的农村金融格局基本形成。经过不断的探索和改革，美国目前已经形成了较为合理、规范、有效的农村金融体制。其基本格局是：以私营机构及个人的信贷等农村商业金融为基础，以农村合作金融的农业信贷系统为主导，以政府农贷机构等政策性金融为辅助，形成了包括政府主导型的农村政策性金融体系、农村合作金融体系以及农村商业性金融体系三种体系共同发展的局面。总的来看，美国农村金融制度属于一种复合信用型模式，这种模式具有如下特点：一是提供农业信贷资金的机构中，既有专业的农村金融机构，也有其他类型的金融机构。二是在金融组织体系上，一般是合作性金融机构、政策性金融机构及商业性金融机构并存。多种金融机构形成了一个分工协作、互相配合的农村金融体系，较好地满足了美国农业和农村发展的资本需要，充分体现出了金融在经济发展中的导向和支持作用。
法国是欧洲的农业大国，农业在国民经济中长期占有重要的地位。法国是设立农村金融体制比较早的国家之一，早在19世纪，法国就颁布了《土地银行法》，开始着手建立农村信贷机构，支持农业的发展。经过一个多世纪的发展，法国农村金融形成了由法国农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和法国土地信贷银行组成的农村金融体系。法国农村金融体系属于典型的国家控制式金融模式，其金融机构都是在政府的主导下建立并运行的，金融机构的运行还要受到政府的管理和控制。法国最大的农村金融机构农业信贷银行系统就是一个典型的半官半民性金融组织，其体系是由地方农业信贷互助银行、地区(省)农业信贷互助银行和中央农业信贷银行(法国国家农业信贷银行总行)三个层次组成。该体系是在民间信用合作组织基础上由上而下逐步建立起来的。中央农业信贷银行是会计独立的官方金融机构，是法国信贷银行的法人总代表，也是全国农业信贷互助银行的最高管理机关；而地方和省级银行都是群众性的合作组织，地方农业互助银行由个人成员和集体成员入股组成，地区(省)农业信贷互助银行则是由若干地方农业信贷互助银行组成，它们都要受中央农业信贷银行的领导。这种体制的优点是便于管理，合作金融机构的业务与国家政策结合的很紧，甚至可以说是为政府政策服务的。凡符合国家政策和国家发展规划的项目，都优先给予支持甚至贴息。其缺点是各级信贷互助银行独立性较小，受政府干预大，经营效益较差，国家财政补贴较大。
日本农业发展与中国有许多相似之处，地少人多，自然条件差，具有小农经营的历史传统。二战以后，日本政府采取了一系列的政策措施，积极培育农村金融体系，引导资金流向农村，增加农业积累，取得显著成绩。目前日本建立的农村金融体制主要包括合作金融和政府金融两部分，其中民间合作性质的农村金融机构占主体地位，政府的政策性金融机构为重要补充。日本农村合作金融组织是农协系统所办的信用事业部，是农协的一个子系统，它是由基层农协的信用组织、都道府县的信用联合会、中央的农林中央金库和全国信联协会三级构成。三级组织均独立核算、自主经营，各级之间也不存在领导与被领导的关系。日本信用合作体系资金来源主要是吸收农村存款，服务对象主要针对在农协系统内部作为会员的农户和农业团体，不以盈利为目的。日本农村合作金融经过多年的发展，形成了独具特色的合作金融体系，主要表现在：一是农村合作金融组织政府背景浓厚。信用合作体系在创立初期，政府给予很大的支持，时至今日，日本农村合作金融体系仍带有一定程度的官方色彩。二是体系内的三级组织之间并无行政隶属关系，上级组织主要运用经济手段对下级组织进行指导，整个体系内形成了独立的资金运行系统，保证了合作金融体系的运行效率。三是信用合作体系立足于社区发展，树立为社员服务的理念，金融机构的设立依据立足基层、方便农户、便于管理的原则。四是为了保证合作金融的安全、健康地运行，设立农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度以及存款保险制度、贷款担保制度等制度措施。这种体制将合作金融机构与国家的产业发展和产业政策紧紧联系在一起，服务领域相对固定，信息资源较为充分，贷款决策成功率较高，同时也易于政府对基础行业的扶植，而且各级信用社独立性较强，经营自主权较大。问题则是业务范围狭窄，资金利润薄，靠政府优惠，财政压力大。
从以上国家农村金融体制建设我们可以看出，由于农业生产的特殊性，即农业收入的不确定性、农业投资的长期性、低收益性以及生产的分散性等特点，导致了农村金融的交易成本和资金的使用成本都比较高，正规的商业性金融机构一般不愿意涉足农村金融市场，产生了市场引导的失效。因此，在农村金融体制构建过程中，政府适当干预是必要和有效的。从各国农村金融体制的发展来看，在农村金融体制构建早期政府支持与干预的确起到十分明显的促进作用。但政府干预并不是金融发展的最终目标，随着金融体制的建立和完善，政府干预只能越来越阻碍农村金融市场的发展。尤其在一些发展中国家，由于宏观经济环境的不稳定、部门性政策倾向以及普遍存在的严重法律和规章性障碍等因素，政府干预成为农村金融发展的瓶颈。所以在许多发展中国家，和谐农村金融体制构建，首先要把握好“政府干预度”这个问题。
作者：山东经济学院 张志元
肖东平 来源：《济南金融》2006年第06期(国研网)和谐农村金融体制构建：国际经验及中国的路径选择（下）
日期：2006-07-1来源：
三、我国农村金融体制的不足和缺陷
我国农村金融体制经过几十年的改革，得到了较快的发展，形成了相对完善的农村金融体制。但我国的农村金融体制与发达国家相比，还存在很大的缺陷，远不能满足社会主义新农村建设的资金需求，主要
表现在以下几个方面：
(一)农村金融抑制状况严重
第一，政府主导下的农村金融机构普遍经营业绩差，效率低下。我国农村金融机构长期以来是以政府为主导的，其发展很难突破政府的种种干预，这一弊端在很大程度上限制了农村金融体制的健康发展，农村合作基金会发展到扰乱金融秩序产生大量不良资产，以及农村信用社异化成“二财政”无不与地方政府的过度干预有重要关系。而中国农业银行以及农业发展银行大量不良贷款也都存在政府干预的影子。第二，政府对农村金融管制的另一表现就是长期的低利率政策不能反映金融资本的供求状况，导致高利贷等民间金融盛行。我国农村金融机构的经营还要接受政府统一管理，要在政府规定的低利率水平下运行，因此，金融部门只能在政府控制下以“配给”方式提供信贷。一方面低利率借贷因为有“租”可寻，所以不可避免地产生腐败；另一方面贷款不按商业原则运作，不讲效益，不仅浪费了有限的金融资源，而且也形成了大量的不良资产，形成农村金融供给与农村经济发展互相抑制的恶性循环。
(二)农村金融结构单一，金融市场效率低下
从其他国家的经验来看，一个开放的、多元化和多主体竞争性农村金融市场的形成，是农村经济建设的金融保障。但从目前的情况看，1996年以来的农村金融改革并没能促进农村信贷市场的竞争，反而使农村金融进一步趋向垄断。改革促使农业银行逐步从农村市场撤出其贷款业务，并关闭了农业合作基金会和其他非正规金融机构，从而使农村信用社在我国农村正规贷款市场处于垄断地位，而垄断的农村金融市场一般来说是低效率的。随着农业银行在乡镇网点的减少，农发行业务缩小为粮棉油收购贷款，客观上赋予农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能，但由于各种主客观的原因，不少农村信用社经营业绩差，效率低下，不良贷款居高不下，根本无法承担农村金融“主力军”角色，更不要说保障社会主义新农村建
设的资金需求。
(三)现有农村金融机构功能不健全
我国虽建立起相对完善的农村金融体系，但这几个金融机构都是由政府主导建立的，其功能定位不清又存在重叠，再加上政府在许多方面又管得太严、太死，导致了现行金融体系根本无法满足农村金融市场的需要，甚至制约了农村金融的发展。主要表现在：
政策性金融机构——中国农业发展银行的业务范围太窄，对农业发展的支持不足。中国农业发展银行现在的主要业务仅限于粮棉贷款的发放，随着我国粮棉流通体制改革的深化，粮棉油购销市场化改革方向日趋明显，保护价收购范围不断缩小，农业发展银行的业务范围也在不断收缩，且呈不断萎缩之势，农业发展银行的机构和人力资源与现有的业务量相对而言明显存在资源浪费，其对农业发展的支持，更是远远
不够。
中国农业银行资金大量流人城市，其支农作用大打折扣。作为四大国有商业银行的中国农业银行，其商业追求和政策性诉求是不能两全的，农业银行在农村地区的盈利有限，不断从农村地区撒出也是符合其
商业利益的，但这就大大降低了其支农的功能。
农村信用社商业化趋势明显，由于缺乏政策环境的支持，其帮农、扶农的作用也成了一句空谈，表现在许多农村信用社以利润为导向，把资金运用于城市等。
四、构建和谐农村金融体制的对策建议
借鉴国外农村金融体系建设的成熟经验，构建和谐的农村金融体制主要从如下几个方面人手：
(一)转换政府职能，减少政府对农村金融的干预
不可否认，农村金融市场中存在着一定的“市场失灵”(Market Failure)，适度的政府干预是十分必要的，但政府的干预仅仅是对市场的有益补充，绝不是替代市场作用的发挥。要界定政府的职能边界，该放的要放开放活，该管的要管住管好，“政府失灵”(Government Failure)有时候比市场失灵更可怕，后果更严重。借鉴国外经验，我国政府在构建和谐农村金融体制过程中，要尽量减少行政干预，避免损害市场机制在资源配置中的基础地位，通过不断完善农村金融市场环境，建立农村资金良性循环机制。一是减少政府尤其是地方政府对农村金融机构的行政干预，使金融机构成为独立核算，自负盈亏的经济实体。二是减少政府对农村金融的市场管制，发挥市场的资源配置功能，满足广大农民资金需求。
(二)开放农村金融市场，放开对民间金融的管制
农村金融结构单一，已经成为限制我国农村金融效率的重要原因。农村经济主体对资金的需求大多具有规模小、时间短、频率高的特点，正规金融很难满足这类资金的需求。民间金融具有设立方便、资金使用灵活、服务于民间等特点，应该成为金融体系的有益补充。首先，要从法律上明确民间金融的合法地位，使亲友之间的信贷、农户之，间的资金融通和民间私人银行等金融机构从地下转到地上，并加强监管。其次，放开民间金融的利率管制。民间金融本身的信息成本和交易成本较高，并且一般没有抵押，其利率相对较高也是正常的；另外，利率的浮动也能有效地吸引资金对农村的投入，引导“农转非”的资金回流到
农村，解决一部分农村资金来源问题。
(三)立足于为农民服务，重新对农村金融机构进行功能定位
借鉴国外经验，各国金融机构在支农职能方面要合理分工，支农信贷制度细化安排。主要安排有：农业发展银行作为政策性银行，主要发挥其财政作用，借鉴其它国家通行的做法，今后要在农村基础设施建设、农村生态环境建设、扶持重点地区和行业等方面发挥巨大的作用；对农村商业银行要加强引导，促使商业银行加大对农业地区的投入，比如明确规定商业银行县级以下网点新增存款用于支持“三农”的比例，政府出台有关的优惠政策或财政补助引导农业银行向农村投放资金等；农村信用社的发展必须立足于为社区发展服务，树立为农民服务的理念，同时政府在政策和管理方面也要加强对合作经济制度的保护措施，使农村信用社真正根植于农村，服务于农民；邮政储蓄要进行积极转型，按照市场化、企业化原则，组建
邮政储蓄银行。
(四)发挥政府的能动作用，支持农村金融的发展
从其他国家的经验来看，各国农村金融的建设离不开政府的财政投入和政策支持。我国政府在以下几个方面还要积极发挥能动作用：第一，继续为政策性金融机构进行财政支持，坚持专款专用的原则，为农业发展提供广泛的资金支持。第二，为许多偏远地区农村金融机构的建立和发展提供资金支持，适当剥离一部分金融机构不良贷款，减轻农村金融机构的财务负担。第三，制定各种优惠政策如税收优惠、利息补贴等，来鼓励金融机构为农村提供贷款。第四，政府主导建立农业保险制度，避免农业发展大幅波动，维
护广大农民利益。
作者简介：张志元(1963—)，男，山东青州人，山东经济学院山东区域经济研究院院长、财政金融学院副院长，教授，上海理工大学管理学院博士生。研究方向：区域经济与区域金融、金融工程与资本市场；肖东平(1982—)，男，山东栖霞人，山东经济学院金融学硕士研究生。研究方向：
