浅谈反腐政策_反腐败政策
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浅谈反腐政策
腐败对社会机体的危害是不言而喻的。世界上不存在没有腐败的国家，也没有任何国家不反腐败。政治体制与腐败的关系非常密切。为什么不同的政体会倾向采用不同的反腐败政策?为什么同样的反腐败措施在不同的政体下会产生截然不同的效果?
本文讨论腐败的定义，由定义推导反腐败政策的类别，由反腐政策的类别解释政治体制与反腐政策及其效果的关系。
一.腐败的定义
腐败的定义是：滥用公权谋取物质私利。
为什么腐败是“滥用公权谋取物质私利”?(1)“公权”一词把研究对象限制为掌握公共权力的人，主要是政府官员。没掌握公权的人谋私利是社会的普遍特征，不属腐败研究的对象。如果政府官员基本不腐败，社会也就不再普遍关心腐败问题，腐败作为一个政治话题就丧失了意义。(2)“非法使用”或“滥用”公权才是腐败。若掌握公权的人“合法”谋私利，就不是腐败，比如握有财政权的议会为自己涨工资。(3)有些政府官员滥用公权，目的却未必是谋私利。这种现象虽不比腐败的危害小，却不能算作腐败。如果把官员好大喜功，滥用财权也算作腐败，就失去了研究重心。(4)什么是“私利”?“私利”是腐败者自己的利益。自己个人和直系家庭成员的物质利益是标准的私利。但亲戚的、朋友的呢?那就取决于亲戚、朋友在物质上回报腐败者及其家庭的潜力了。(5)为什么要强调包括肉欲在内的“物质”私利?因为谋取精神上的私利(如个人的荣誉或宗教信仰)是另一类问题，不算腐败。
任何定义清晰的概念都有边缘。掌握公权的人为选举自己的利益集团谋利益，算不算“谋私利”呢?选民集团的利益似乎明显不是掌握公权人的私利。然而，因选民支持而获得公权力，这本身就有构成私利的潜在可能;当选人甚至可能就是“自己”利益集团的代表。以公权为“自己的利益集团”谋利益，就处在腐败的边缘地带了。在边缘区，社会接受的程度，也就是法律的规定，乃是判断腐败的标准。特殊利益集团出钱资助政客当选，政客在国会为利益集团投票，这在美国民主制度里是合理合法的，但在中国的共产党制度里会被看作腐败。德国前总理科尔收受商人的竞选集资在德国被看作腐败大案，法国制度比德国制度民主得多，选举在政治体制里占的份额大得多(德国的上议院与美国参议院权力一样大，却不是选举产生的)，与科尔类似的情况在法国是合法交易。
概念的边缘区恒定是是模糊的。所以经常有人误将边缘现象定义为概念的主体，导致丧失研究重心，甚至因果倒置。有人把社会道德风气败坏算作腐败，提出的解决方法自然挺离谱。抓JI女、关赌场、限制饭馆消费、等等，治的是民风，而非官场的风气。
二.腐败的原因及控制手段
腐败的定义是“滥用公权谋取物质私利”。从这个定义就能轻易推断出腐败的原因和治理腐败的政策类别。
在不同的时代和地区，腐败行为有不同的具体原因和具体表现形式。然而，腐败的根本原因只有一个：执掌公权的人有谋私利的欲望。所有时代和所有形式的腐败皆源于执掌公权的人有谋私之欲。
认识到了腐败的根本原因，我们就有能力给出关于腐败的严谨简明的定义。
腐败几乎是永恒的。只要掌握公权的人还有谋私利的欲望，腐败就永远有机会，就不可能被彻底消灭。不少人认为，谋私利的欲望是人类的本性。但也有人相信，人类的本性与所有生物是相同的，仅仅是延续生命和种族两类。所以，谋私利的欲望并非天然，而是私有制和家庭的结果，消灭了私有制和家庭就消灭了谋私利的欲望。中国的孔子大约是世界上最早提出这种看法的学者。他认为人性无非食色，若天下归公，而不是归家，就不会有谋私之事。无论两派观点孰是孰非，在可见的未来，公权必定存在，私有制和家庭必定存在，谋私利的欲望也就普遍存在。所以，腐败与老鼠一样几乎无法被消灭。如果腐败的原因“几乎是”永恒的，为什么还要“反腐败”?
根除腐败固然不可能，但把腐败程度控制在社会能接受的范围里(即法律许可的范围里)并不难。消灭老鼠几乎是不可能的，但把老鼠排挤出人们的日常生活却相当容易。由于腐败的严重危害，每个社会都限制腐败，实现以公权谋私利其实有相当难度。世界上所有时期都存在一些极为廉洁的政府，小国有，大国也有。在世界上，廉洁的政府并不鲜见。廉洁的政府往往是强有力的政府，其治下的民族或国家也必然是繁荣昌盛的。
从根源上看，控制腐败无非就是限制政府官员以公权谋私利。腐败仅仅由掌握公权的人及其谋私利之欲望两个简单因素构成，控制腐败也很简单。控制腐败有三类手段，也只可能有三类手段。
(1)限制官员掌握的公权力。
(2)降低官员谋私利的欲望。
(3)减少公权与私利结合的现实机会。
兹分述如下。
(1)所谓“限制官员掌握的公权力”，指的主要是分权制衡，让每个官员手中的权力都具有相对性，不容许绝对权力的存在。如果一个政府部门的职能分做人、财、物、事四种权力，那么管人的不能管事，管财的不能管人，管物的不能管事，管事的不能管财，必须各司其职。如果事务主管获得了胁迫其他部门主管的权力，就拥有了绝对权力，就是专制；腐败也就只在这官员的一念之间了。所以，“限制官员掌握的公权力”指的是分权制衡。
为什么说分权制衡，而不说“减少”公权?公权本身就是为管理社会而设的。公权多或少、大或小，都为腐败提供机会。公权本身不是问题，掌握公权的“人”，也就是政府官员，才是腐败之源。在现代社会里，需要政府管理的事情越来越多，公权覆盖面越来越宽是不可避免的。但制衡每个官员手中的权力不仅依然可能，而且是必须的。北欧国家的政府权力不断扩大，在社会和经济事务里日益起决定性作用，但同时，严密的分权制衡也使北欧国家的政府成为世界上最廉洁的政府。香港政府一直是世界上最少干预经济生活的政府，却在1960年代末到1970年代末的十年里经历了从极其腐败到非常廉洁的巨大转变。与此同时，香港政府的规模，也就是公务员的数量，也在迅速扩张。
自改革开放以来，我国政府对经济生活的控制程度大幅降低，但腐败现象却大幅增加。为什么呢?在发达国家分权制衡越来越严密成熟之际，我国的公权力却出现了快速的“封建化”趋势，一个书记一支笔，就成了一个小王国。有人担心分权制衡导致低效率，其实不然。制度化和法律化了的分权制衡是高效率的保障。效率的死敌是专制者的一言堂，高浪费或者无休止的民主讨论，议而不决。
就我国当前的情形而言，完善分权制衡主要指下面的五件事。第一，确立独立的反贪机构，用于侦察所有政府机构的腐败。第二，确立独立的司法系统，用于判断政府行政是否违法。第三，确立独立的审计系统，用于判断政府是否滥用公权。第四，建立独立的官员人事评叙体系，从而保障执法机构严谨地依法办事。第五，制定区分人、财、物、事管理的法规，从而使各类官员权责清晰、透明。
(2)所谓“降低官员谋私利的欲望”，指的是要求官员拥有高于普通百姓的道德水准，即“大公无私”、也就是为人民服务的民本主义道德。古今中外，选拔高层政府官员的基本标准之一就是高于普通民众的无私品德。官员永远是极少数人，要求少数“精英”无私奉献当然是可能的。传统中国“以德治国”，讲究官员修身自省，政体延续了两千多年，遥遥领先于世上任何政体的寿命。今天颇有些人认为，既然法律面前人人平等，应当把官员视为普通百姓，理解宽容其“凡人”的欲望。然而，官员不是普通百姓，而是掌握百姓命运的极少数人，人民有充足的理由期望政府官员廉洁奉公，特别是领导公务员队伍的政务官。若非如此，他们凭什
么掌握管理人民的巨大权力?所以，官员的法权低于普通民众，所以法律不给“公众人物”以普通百姓那样的隐私权；所以，香港的廉政公署可以对官员实行有罪推断，甚至定下“财产来源不明罪”；所以，从古至今，政府对官员的道德要求都高于一般百姓。
要做官就必须有奉献精神，就必须放弃隐私权，就要允许别人评头论足。人们信任共产党执政，因为共产党人声称自己是大公无私的，吃的是草，贡献的是奶。“党员”曾经是崇高的代名词，“像个党员”曾经是对人格很高的评价。所以，那时的共产党尽管犯了不少重大错误，依然得到社会的普遍支持。把官员视同普通百姓，就有了所谓“高薪养廉”的无聊说法。多高的薪水能与腐败的收益相比？物欲有限度吗 ？
高薪与高素质的人才相关，与政府提供高质量的服务相关，却与政府官员是否廉洁没什么关系。北欧和英国一直都对官员实行低薪制度。在新加坡的反贪运动期间，降低公务员薪水是反贪手段之一，目的是驱逐为谋私利而做官的人，提拔有奉献精神的官员。当然，反贪并非政府恒定的最重要事务，高质量的管理工作是政府的主要目标，所以政府要吸收高素质人才，社会也同意为此支付与其教育、经验、和工作质量相当的高薪。高质量的人才未必不腐败，也未必大公无私，腐败起来胃口更大。所以，对高质量的政府官员依然要提出高于一般公众的道德要求。李光耀曾经自豪地声称，他是世界上薪水最高的总理，却也是世界上唯一仅靠薪水生活的总理。
降低官员谋私利的欲望，要求我国执政党复兴民本主义的意识形态教育，要求严肃党风党纪，减少党员人数，提高入党的门槛，把党锻造成精英党。同时开放媒体管制，给予人民大众监督政府和官员的完全自主权利。
(3)所谓“减少公权与私利结合的机会”，指的是以严密的法规堵塞官员以权谋私的通道，用严厉的惩罚警示后来者。有的国家规定，官员不得接受同自己权力相关的企业家的宴请，不得在本政府部门以外接受或报销差旅费。还有的国家要求警察必须写日志，除家务之外的公私事情必须分小时详细记载，供人事部门定期查阅，隐瞒或撒谎要受严厉惩罚。还有的国家规定，每个官员每年至少被跟踪侦察一天，检查是否有违规或不道德行为。多数发达国家对官员收受礼品的价值上线有明确规定，并对公众举报官员腐败设立奖励措施。新加坡的CPIB，香港的ICAC都是专门从事侦察官员腐败的独立机构。美国的FBI虽然不是专门的反腐败机构，却也相当独立，还拥有奇特的诱导官员犯罪权。世界上有无数措施可以“减少公权与私利结合的机会”，大多为各国学界和政府研究部门所知。不做有关规定的国家极少，出于无知而未做规定的国家更少。有意避免制定有效规定的国家不少，做了规定却故意不制定严厉惩罚措施者最多。
对以权谋私的“惩罚措施”一般指的是驱逐出政府机构，永不录用。有人会认为这“太过严厉”。人民公仆利用职权偷人民的钱或许不算什么，但让人民对政府丧失信心就不是小事了，这是国家民族败亡的主因。况且，驱逐出政府并非酷刑，只不过使之回归百姓的生活而已。还有人认为，规矩太严格，从此无人敢为官。其实，世界上缺什么也不缺政府官员。想无私奉献却报国无门者多矣，在中国尤其多。官府代表荣誉和地位，经常“人满为患”，不要工资都难进，怎会缺人?低素质、但廉洁奉公的官员，比高素质、却贪污腐败的官员强得多。概言之，治理腐败的政策手段有无数，但万变不离其宗，都可以归入上述三类。分权制衡约束公权，是外在的结构性措施，旨在预防。高于一般百姓的道德水准削弱官员的私欲，是内在的修养措施，旨在官员的自我约束。严密的法规切断公权和私欲的联系，是对结果的惩罚措施，亦在警示后来者。
腐败不难治理，大国、小国、穷国、富国都有在一夕之间控制住腐败的范例。正因为控制腐败与控制老鼠一样容易，在多数国家的多数时间里，腐败并不是公众最关心的问题，也不构成重大政治问题。
三.政治体制与腐败
既然治理腐败并不难，为什么一个政府会容忍腐败肆行无忌，拒绝采行有效的反腐政策?为什么清官总是变贪官，使贪官生生不息?为什么在一些国家行之有效的反腐败政策，在另一些国家却效果不彰?为什么反贪系统在香港和新加坡都能起关键性作用，但在我们这里却成了腐败的一个新来源?显然，个人的力量难敌制度的力量。反贪政策的制订及效果决定于政治体制。
上文提到，反贪的政策手段只有三类：(1)限制官员掌握的公权力;(2)降低官员谋私利的欲望;(3)减少公权与私利结合的现实机会。
政治体制与三类反贪政策手段的关系非常密切。反贪政策及其有效性决定于政体，取决于政体里法治成分的高低。
法治政体决定反贪政策及其效果
在市场经济时代，当谋私利成了“理性”，官场的传统纲维岌岌可危，分权制衡也就成了控制腐败的最根本、最有效手段。“权力导致腐化，绝对的权力绝对会导致腐化”。
分权制衡是法治政体的核心原则及基本特征。法律不能自行，法相对于政府的权威是靠官员之间的制衡来支撑的。制衡首在分权，主要是司法和执法系统的独立;其次是分立的权力机关要有一定程度的功能重迭，使其相互掣肘。司法和执法系统是相对中立的机构，它们的产生和运作不依赖执政者的意志和社会集团的利益。作为独立的权力机构，司法和执法系统的生命在于忠实法律。分权制衡的政治体制拒绝任何官员或政府部门拥有绝对权力，从而使法律拥有至上权威。
在市场经济时代，缺少分权制衡的政体必然使反腐败的法规形同虚设，反腐败法规反而会成为政府缺少诚信的证据。同样是反贪局，在集权的政体下不可能成为独立机构，于是反贪局就有成为帮贪局或贪污局的明显机会。
法治政体与官场道德是什么关系?民本主义是官场道德的核心，讲究“两袖清风”地“为人民服务”。道德要求是所有政体都拥有的特征，但缺少分权制衡的政体比其他政体更依赖道德要求来维持廉洁。例如中国的传统政体，以德治国，非常倚重官员的道德修养，也就是依赖官员的自律。在非市场型的经济体系里(比如计划经济、自然经济、“道德经济”)，私利远不如在市场体系里那么重要，以德治国的政体当然是可能的。在传统中国，以德治国几乎是必然的，因为传统中国不仅以自然经济为基础，而且阶级划分不明显，阶级斗争不激烈、不重要。我国学者经常指传统中国政体是“外儒内法”，其实是外法内儒，儒家之道德精神乃是支撑我国传统政体两千余年不堕的根本。在计划经济条件下，官员的共产主义道德是共产党廉洁执政的根本。
道德是法的来源，弹性却比明确的法律大得多。道德标准的弹性导致官员的行为准则相当模糊，弹性极大。在德治政体里，一旦官场的道德纲维崩溃了，就会出现自上而下的贿赂公行，鬻爵卖官，剥民剖地。
无论如何，民本主义的我国，要求官员必须拥有高于一般民众的道德水准。这是中国官场的纲常。
在市场条件下，对官员较高的道德要求必须法律化，要以法治为根基。今天，较高于公众道德的官场纲维，体现为对官员的法律歧视。法律面前“人人”平等，但官员不在“人人”之列，官员的法权低于一般人民。官员的层级越高，法权就越少。在市场条件下，怎样才能实现这种法律化了的道德要求呢?只有法治政体才可能。有了分权制衡的法治政体，官场的道德纲维才有根基。道德与法律和执法脱节，那就不仅没有效果，而且极可能成为谋私的外衣，使人民加倍感到官场缺少廉耻。
减少公权与私利结合的机会，指的不过是一些惩治腐败的法规，以及这些法规的有效实施。法和执法也是所有政体都具有的特征。然而，在人治型的政体里，有了相关的法规却经常不能有效实施。没有分权制衡的体制，法规就没有权威，就不可能有效。法规的有效性取
决于分权制衡，特别取决于司法机构和执法机构的独立性。不受外部舆论和其他权力机构干扰的机械性执法是执法必严的关键。也就是说，在市场经济时代，法治政体不仅直接控制腐败，保障官场的纲维，还是减少公权与私利结合机会的根本保障，是各种严厉法规的保障。当法规不能得到执行，当惩罚条例的适用对象因人而异，制定这些法规就毫无意义。有法不依比无法可依还要糟糕，是为最恶劣的违法行为敞开大门。
因此，反腐败政策与政治体制密切相关。更准确地说，反腐政策与政体里的分权制衡制度相关，也就是与法治成份相关。法治程度越低，反腐政策的空间越小，政策的有效性越低，腐败的程度就越高。法治程度越高，反腐政策的空间越大，有效性也越高，腐败程度就越低。
