对我国自然垄断行业规制问题的研究分析_自然垄断产业规制

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摘要

自然垄断是指由于“自然“的技术原因而形成的独家经营市场格局。本文所研究的“自然垄断”，更加侧重于行政垄断和国有企业借助自身掌握行政资源的基础上的垄断。与西方广义的“自然垄断”的界定稍有区别。自然垄断行业的存在和对其的规制问题是我国走向市场经济过程中的一个急需解决的问题。本文在阐述国外自然垄断行业的规制思想和实践之后，对比我国自然垄断行业规制中存在的问题，给出我国政府对自然垄断行业规制的意见。

关键词 自然垄断 行政垄断 国有企业 政府规制

ABSTRACT Natural monopoly is due to ”natural“ for technical reasons and come into being exclusive formation of market structure.This paper studied the ”natural monopoly“, and more emphasis on administrative monopolies and state-owned enterprise with its own administrative resources on the basis of control monopoly.Western General's ”natural monopoly“ conception is slightly different.from the definition I made in this article.The existence of natural monopolies and their regulation iue is the urgent problems in the proce of reform and proce of China’s market economy transform.This paper presents the natural monopoly of foreign trade regulation, both in thinking and practice, then compared to our natural monopoly industry regulation problems, the author give our government some advice on how to regulate our natural monopoly industry.Key word: Natural monopoly, administrative monopolies, state-owned enterprise, government regulation

引言

自然垄断行业的规制问题一直是产业组织理论的一个热点话题，近几十年来，世界各国对自然垄断行业的规制的方法从拆分，强化管理，放松管制到综合管理和规制。学术界也在不断争论规制的主体，对象，方法，手段等问题。本文首先引入自然垄断行业的概念，随后分析理论和实践中的规制思想，然后转入对我国自然垄断行业规制问题的分析自然垄断行业的定义及规制思想

自然垄断行业通常具有这样一种生产技术特征：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低的成本供应市场。自然垄断行业往往是某些具

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有公共物品特点的行业，之所以他们会呈现出垄断的特性，是因为这些行业具有规模经济壁垒，必要资本壁垒，产品差别壁垒，绝对成本壁垒，政策法律壁垒的特点。一个新企业进入某一行业时所必须投入的最低资本量,对于铁路、电信和航空等产业来说,必要资本壁垒能够在一定程度上将一些资本金不足的中小企业阻挡在行业的大门之外。在产品差别壁垒较高的情况下,产品的异质性较大,该种产品所能够实现的社会总效用也就越多。而铁路、电力、民航、通信、自来水、燃气等产业,都属于低、中度产品差别化壁垒产业,它们当中,除民航与通信业在较大程度上通过服务质量体现出产品差别外,其它产业中几乎体现不出任何产品差别,因为用户对于这些产业的产品几乎是没有任何选择的。电力工业、燃气生产和供应业、自来水生产和供应业及铁路业等,都是高绝对成本壁垒产业,新企业如想进入这些产业,就必须在基础设施建设、土地等资源的占用和营销网络的开辟等方面付出相当大的代价。

现实中的自然垄断行业以公用事业为主，如供水、供电、煤气供应等，以及其他一些特殊产业。这些自然垄断行业的初始投资往往十分巨大，如果任由市场竞争机制发挥作用，政府不加以适当规制，可能会产生不利于社会福利改进及资源最优配置的结果。常见的后果有两种：一种结果是市场竞争无法实现优胜劣汰，任何企业都达不到经济规模，恶性竞争持续不断。另一种结果是市场竞争达到了均衡，某个企业独占市场份额，达到规模经济，行业生产成本因此而大幅度降低，但是无数其他企业被竞争淘汰。

政府的微观规制是为了弥补和矫正市场失灵以确保稀缺资源的有效配置。自然垄断就是市场失灵的表现之一。虽然有不少国家在政策上允许垄断在一定程度上存在。但在垄断条件下，任何组织都有可能丧失追求成本最小化与效益最大化的能力，从而破坏帕累托最优的资源配置。经济学家已经指明了垄断带来的四个主要问题，即产量受到限制、管理松懈、不大关心研究与开发以及由寻租行为所产生的利润耗费。种种理由，使各国在处理自然垄断问题上，大都对自然垄断企业（主要是水、电、煤气等公用企业）的进入、退出、价格、投资等方面进行规制。

自然垄断产业组织的市场集中度既不宜过高也不宜过低,集中度过高必然要造成垄断,窒息产业内的竞争,阻碍技术进步,降低产业绩效,而集中度过低则会导致企业之间的过度竞争,使企业规模小型化、分散化,无法获取规模经济的利益,最终也会降低产业组织的市场绩效。一些学者的研究表明,近些年来我国工业的一般集中度是逐年上升的,但与工业发达国家的工业集中度相比,我国的工业集中度还是比较低的,只及工业发达国家的1/ 3～1/ 2。

2自然垄断行业在中国的现状

现阶段，我国正处于由计划经济向市场经济转型的过程中，在改革中，我们不断实行政企分开的改革措施。事实证明，这样的改革措施有利于我们在经济生活中明确产权，确立法人治理机制。但是，由于我们还没有真正的，完全的转入市场经济的轨道中去。在政企分开之后，原来的行政事业单位纷纷改制成企业，因此形成了一大批自然垄断企业。他们在事实上垄断或半垄断了我国的公共事业领域。包括石油，电力，电信，铁路，城市供暖供水等领域。从行业来看，现状如下：

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我国电信业的市场结构目前已呈现出多元化的态势,一方面是自国家放开非基本电信业务之后,这一领域呈现出众多企业间激烈竞争的局面,打破了基本电信业务被邮电部独家垄断局面,使这一领域中形成了寡头竞争的态势,其市场集中度虽然很高,但市场竞争也十分激烈,消费者从竞争中得到了不少实惠，但同时由于该市场结构为寡头垄断，电信企业存在合谋的可能性，企业得到的消费者剩余过多，定价不合理，乱收费问题依然存在。从我国的交通运输行业来看，民航业目前已处于多家航空公司参与市场竞争的局面,其市场集中度并不是很高的。民航业也是我国较早放开的一个公共物品的行业，目前几大国有控股航空公司虽然仍然在市场上占据优势，但是他们不断遭遇来自民营航空公司的竞争。从铁路业来看,尽管已经先后成立了广州铁路集团、广深铁路股份有限公司等企业,但从整体上铁路依然处于独家垄断的状态。我国铁路业的大发展,在很大程度上将取决于能否从根本上打破其大一统的独家垄断局面,建立起多家企业相互竞争的符合市场经济发展的市场结构。

我国的电力工业多年来一直是由国家投资建设。从1988 年对电力系统进行改革，促进了多家办电格局的形成。中央与地方、内资与外资、各地方、各部门、各企业之间以多种形式合资办电,出现了一批分属华能、地方政府、中央与地方合资、中外合资的独立经营的发电企业,打破了电力生产与供应一体化的格局,对加速我国电力发展起到了积极的作用。据统计,在我国新增装机容量中,仅地方投资的部分就已经接近50 %。到1993 年,上述新出现的独立经营的发电企业的发电量已占全国总发电量的30 %左右。

从能源行业上来看，国有企业垄断率较高的是石油行业。目前，中石油，中石化，中海油依然拥有国内外的石油开采权。在炼油和化工等中游环节，全国大型的炼油厂和化工厂都归属两大集团，社会上只是零星散布一些小型的民企炼厂，难以形成和国有石油公司充分竞争的市场格局。中石油集团、中石化集团还垄断成品油批发市场。因此，在石油领域，行政垄断的特点还是比较明显的，虽然近来有民营企业在某些环节突破这些限制，但是总体来看进展缓慢。国外对自然垄断行业规制的理论和实践

19世纪的经济规制理论，将自由市场经济被认为是最小化市场失灵影响的工具，规制的目的是鼓励受规制的产业向垄断或寡头垄断的结构转变。并认为自由市场竞争条件下的垄断市场结构的形成在某种程度上是经济发展是具有经济和社会效率的。但从20世纪60年代起，理论界公认垄断产业是低效率。通过自然垄断产业规制，政府能够解决业内的市场失灵问题，实现社会福利的最优或次优。但人们也逐渐认识到规制造成的高成本和低效率，自然垄断产业所具有的潜在和现实可竞争性为经济学家所认识。

80年代以来，以里根和撒切尔为首的西方自由派政府的存在，促使了新自由主义思潮和反规制理论的诞生。委托一代理理论、机制设计和信息经济学被纳入规制经济学，改变了规制理论长期以来忽视信息和激励问题的缺陷。他们认为政府对自然垄断产业的规制会产生企业内部无效率，而且这种企业内部无效率在既实行价格规制又实行进入规制时更为严重。自此，政府不仅在规制目标上而且在通过规制实现这些目标的能力上受到挑战，而且紧急规制在许多产业是否符合经济效率准则甚至经济规制存在的必要性为微观经济理论所动摇。结果，被喻为“将政府从人民背上移走’’的放松规制和规制改革作为一种新的制度安排和政策工具在世界范围内得到广泛的传播和应用。

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90年代以来，美国、欧洲等对自然垄断产业进行了以引入竞争机制为核心的改革。有学者研究了有效地接入定价规则。接入网络或“瓶颈”设施的问题。人们开始探索同时解决市场失灵和政府失灵问题的方法，激励规制就是在这种背景下产生的一个理论。具体为放开自然垄断网络接入。允许其他相关产业接入网络并提供服务。从此，自然垄断产业由一家企业纵向一体化、垄断经营格局发生了根本变化，规制在很大程度上为竞争和市场机制所取代。与此同时，自然垄断产业被分解之后面临互联和兼容的问题。我国对自然垄断行业规制的不足

我国正处于从计划我国自20世纪80年代特别是90年代以来，随着建立社会主义市场经济体制这一改革目标和市场取向改革的深入，自然垄断产业的问题日益突出，政府开始注重自然垄断产业的改革，并取得了阶段性的研究成果。这些研究在吸收和运用国外规制理论以及吸收国外规制经验教训的基础上，结合我国的自然垄断产业的规制改革作了一些理论分析与实践相结合的开创性工作。一些学者的研究，在引进规制理论的最新成果，运用规制理论分析中国政府规制的现实，提出相关政策建议等方面，做出了一定的贡献。对国有经济改革和政府职能转变具有积极的推动作用。

我国经济现阶段处于向市场经济转轨的过程中。因而，现阶段政府的微观规制，无论从作用范围，还是作用程度上来看，都是不成熟的。我国对自然垄断行业的规制主要有如下问题：

第一，信息不对称使政府对自然垄断性行业的价格管制形式化，收效不大。被管制者——自然垄断性行业对其核心技术和经济指标及其动态信息的掌握是全面充分的。而实施管制的有关政府部门对其管制对象的各种信息的了解是片面的。政府希望了解企业的真实成本作为价格规制的主要依据，而企业希望抬高自己的经营成本以获得有利的政府定价。这种由追求目标的差异而导致的有关企业真实经营成本的博弈，企业往往略占上风，毕竟企业比政府更了解自己的经营状况。因此，政府通过大量的调查、听证、立法，经过众多部门合法手续审批才出台的所谓的“管制价格”，很可能是不准确的，甚至是徒有虚名的。我国政府由于对企业信息的不了解而无法对企业进行有效的规制。

第二，垄断性行业依靠垄断获得高利润，内无提高效率的动力，外无参与竞争的压力。自然垄断行业可利用信息不对称误导政府调高管制价格，以获得超额利润，由于我国自然垄断行业一般实行严格的进入管制，这种超额利润能被垄断者长期稳定地获取。同时，劳动力、技术、资本、信息等高度垄断，没有竞争的刺激、没有破产的压力、没有激励的动力，这些行业一定程度上技术停滞、效益低下。长期垄断使他们服务产品质量低、价格高，与国际水平差距很大。我国的电信行业就是一典型案例。当然，这其中涉及到行政垄断，邮电部国家电信总局在其中没有发挥应用的、积极的作用。

第三，由于政企不分，政府规制难以中立。只要作为规制者的政府部门不从企业中独立出来，中立地行使规制职能，平等地对待所有的市场参与者，他们就不可避免地用其掌握的行政权力维护本部门、本行业的利益，就不可避免地歧视新的市场进入者。行业效率低下，官僚作风浓厚，消费者福利受到损害也就不可避免了。更进一步说，在这种管制体制下，即使引入了竞争，竞争机制也不可能有效的发挥作用。值得提出的是，中国国有经济的垄断不是产生于市场竞争，而是行政权力划分市场的结果。至于政企不分，政府身份的重叠，应该说是处于经济转轨期的中国所特有的。我国对自然垄断行业规制的方法研究

5.1在自然垄断行业也要反垄断、适度引入竞争

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随着全球化和我国的进一步对外开放,许多国内经济政策都不能只着眼于国内,必须要主动、积极去适应国际潮流。比如电信业,过去由国家垄断,但入世后电信服务业受制于国际规则，需要进行开放和反垄断。经过几次改革，中国电信服务业传统垄断格局基本打破,形成竞争性市场。我国的其他自然垄断行业,虽然还没有马上面临开放的压力,也应该未雨绸缪,按照产业性质适度引入竞争机制。但是,并不能对自然垄断产业一律简单地用拆分的方法引入竞争。因为自然垄断产业的本意就是指由于存在着明显的规模经济,平均成本随产量的增加而递减,使得该行业中只能存在一家达到规模经济的企业,由其供应全部市场。引入竞争应该根据具体产业的特点进行。如果一律予以拆分,只会损害规模经济效益。

5.2 对自然垄断产业的规制，要求竞争与规制相结合传统自然垄断产业正受到来自经济技术飞速发展、社会需求不断增大的严峻挑战，自然垄断带来的经济效率和社会福利，正在缩小到产业链上仍然具有自然垄断特征的环节和业务上，对于这些业务和环节，政府规制主要是价格规制，如构建调节系数定价模型；而对引入竞争后效率优于原有自然垄断产业绩效的环节和业务，主要进行准入规制，防止过度竞争。政府对市场的规制要体现超越微观运作的宏观调控，更依托于法律的健全，更集中于社会性福利，也尝试信用的置信规制。企业合谋所形成的资本集中和集聚所产生的绩效远逊于因为生产效率提高而形成的资本集中和集聚，产权多元化和企业定价行为是政府规制自然垄断产业组织调整的重要内容。相对垄断地位保证引入竞争的自然垄断产业市场主体行为以国家竞争优势为核心，维护国家整体利益。

5.3 对规制者的规制要加强，强化对规制者行为的监督和管理。

这是规制改革中的重中之重。现代市场经济作为一种有效运作的体制，其条件是法治，而法治则是通过其两个作用来为市场经济提供制度保障。第一个作用是约束政府，约束政府对经济活动的任意干预。第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护、合同和法律的执行、公平裁判、维护竞争。其中法治的第一个作用至关重要。许多人反对政府干预或规制，就是因为他们认为当法治的第一个作用不能保障时，政府规制市场难免滥用权力。当前个别存在的有法不依、执法不严现象与规制权被收买不无关系。

5.4 规制重点要转变，在对自然垄断行业规制时要注意增进社会的福利

我国当前对自然垄断行业的规制，应当由重经济性规制向社会性规制与经济性规制并重转变。改革前的规制体系也包含了大量的社会性规制，规定不可谓不详细，也都具有很强的可操作性。然而在实际执行中出现了偏差，表现为更愿意执行经济性规制而有意无意地忽视了旨在增进广义社会福利的各项社会性规制，如各种环境保护措施、防止公害增进安全的措施、确保公众健康与卫生的法规等等总是执行不力；在经济性规制中，更乐于执行进入规制和价格规制这样的可以人为形式垄断租金的规制措施，而对质量规制等方面却不那么热心。消费者对垄断行业提供的产品及服务质量不满意，而且这种规制形式会使垄断企业攫取大量消费者盈余，是规制制造了垄断租金。因此，我们一定要让规制赢得消费者的支持，广大消费者认可的规制是公正的。赢得了消费者对企业产品的忠诚与信赖，也会增强企业的竞争力。

5.5简化规制行为的程序，提高规制的效率

在转轨阶段，旧的制度制衡与制约体系基本被打破，新的制衡机制尚未建立起来，权力寻租不可避免。以审批这一常见的规制方式为例，很多人认为，审批权很大程度上具有

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自由裁量空间，这增加了执行中的主观随意性。况且，烦琐的审批手续耗时费力，使想获得许可的人疲于往返奔波，这只会增加交易费用，使市场主体的不确定性预期强化，减少经济的活力。所以，我们对于那些很容易被收买又难以监督和制约的规制权利应逐项检查，不必要的规制措施应该取消。以垄断性行业进入规制来说，在自然垄断已不再明显的产业里继续排除竞争，以行政力量支撑垄断地位就不再具有任何合理性，应当剔除这样的规制。对那些将垄断性企业的利益凌驾于广大消费者利益之上的规制措施，也应当取消。

结论

从实际来看，中国的自然垄断行业具有很强的行政垄断的特点。根据西方发达国家的改革经验，行政垄断是完全可以打破的，自然垄断产业也是可以引入竞争的。中国的公共事业企业的市场结构发展大致经历了从自然垄断(行政垄断)到垄断竞争再到寡头垄断的一般发展过程。期间经过几次政转企和拆分，未来中国的产业组织结构的市场态势会更加多样化，对自然垄断企业也会采取进一步的改革方式。与此同时，加强对自然垄断企业的监督管理，提高政府的规制水平也是改革的必然结果。

6参考文献

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