中国市政公用事业民营化改革的出路（定稿）_解决中国问题的出路

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中国市政公用事业民营化改革的出路

一、公用事业民营化改革的背景世纪80 年代以来,随着新公共管理理念的兴起,西方各国掀起了行政改革的浪潮。推行市政公共事业的民营化,减少政府的直接干预,充分发挥私营部门在提供公共物品和服务中的作用,已经成为西方政府治理方式改革的主要内容之

一。当前,随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善,政治与行政体制改革的不断推进,我国公用事业改革的时机已经成熟,并日渐成为全社会普遍关注的一个热点问题。

二、公用事业民营化的意义

理论上讲，公用事业民营化的意义可以表述为以下四点：

1．可以打破行业垄断，培育这一领域的竞争市场，改善其服务质量，提高城市公共产品的效率，使城市公用事业发挥最大的效用。

2．可以减轻政府的财政压力，盘活城市资产，为城市公用事业现代化建设开辟新的财源。既可以从根本上减少政府的补贴，有利于城市公用事业的运营转亏为赢，又可以取得一大笔收益作为城市建设的重要资金来源。

3．可以为城市其它企业、外商及城市居民开辟一条新的投资渠道，有利于推动资产证券化和资本市场的发展，进而促进城市经济的增长。

4．还可以从一个新的层面来推动城市政府的机构改革、职能转换和政策制订。

三、改革过程中存在的问题

尽管公用事业民营化确实取得了不小的成绩，但由于公用事业民营化的形式的多样性,以及长期以来政府的市政管理理念等多方面的原因，在现今的民营化改革中, 也存在许多问题，主要表现在：

1.公共责任缺失

在我国公用事业民营化改革的实践中,随着政府部分公共服务职能向私营部

门的转移,一方面, 在这些公共服务事业中原本应当由政府来承担的公共责任, 一定程度上遭到了的丧失。而另一方面,由于民营化改革在各个国家都是在实践中摸索推进的, 改革的理论并不完善所以在此过程中也存在着管理上的漏洞, 导致了私人部门可以逃避对上级的责任。也正是由于公共服务民营化过程中的责任关系的不明确, 从而为政府和私人部门相互推卸公共责任提供了法律上和制度上的空间。这样, 公民权利、公平等公共责任便在政府部门与私人部门的相互推诿中流失。

2.公用事业民营化的法律制度不健全

我国一直没有一个完整的法律方面的规定为民营化提供制度保障,具体表现在：（1）制度安排的层次低,法律效力不高。（2）政出多门。相关规定从多个部门出台,如建设部、国家计委、工商行政管理总局及有些地方都对之做出一些规定。（3）内容陈旧。以往建立在计划经济模式基础上法规体系远远赶不上实践的需要,一方面许多旧有条款已明显不适应甚至背离改革发展的趋势;另一方面还有许多新的市场行为亟待法规的调整和规范。

3.对民营化监督机制不完善

无论是是政府还是民众都无法确切的对民营化进行监督，这是因为政府与民营机构的价值追求和责任分工均不同,二者之间存在着博弈关系，政府不可能深入到每一个细节对其进行监督，导致许多监督流于形式。而民众往往是想监督却没有途径、没有资源与手段可以利用

4.民营化程序不公开，缺乏公平性

由于目前中国并无一部统一的行政程序法,这使得许多行政机关在行使规制权力时没有程序性限制,因而不同程度地侵害了公民和企业的听证权、知情权及参与权。这样的现实使行政机关可以不顾相对人的利益而滥用规制权力,而公民、企业面对随心所欲的政府规制权力无可奈何。

四、政府在民营化过程中的地位与责任

公用事业的民营化并不意味着政府完全退出公用事业领域, 而是由公用事业的直接管理者变为监管者,因为即使公用事业民营化后,政府仍然需要调整好在民营化过程中的角色定位。那么民营化过程中政府的地位与责任何在？

1.提供制度保障：制定相应的法律和法规

事实上, 我国已出台了一些鼓励民营经济在内的各种形式资本的进入, 这在一定程度上给民营化提供了制度保障。因为在加快推进市政公用行业市场化进程, 引入竞争机制, 建立政府特许经营制度, 鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式的创新中都需要法律法规的制度保障。

2.提供政策导向：创造良好的发展环境

政府在对公共服务民营化进行必要的制度约束的同时, 还应该对其进行激励和引导, 创造良好的发展环境, 将公共服务民营化纳入良性的发展轨道。由于公共服务具有公益性和价格机制不灵活等特点, 所以政府应在价格、税收、信贷等方面给予私营部门优惠和补助, 同时应在公共事业的市场准入方面给予私营部门公平机会以吸引私营部门的广泛竞争和参与。

3.建立监管体系：维护并保障公共利益

政府应该从维护公共利益出发, 对公共服务民营化进行监督。(1)由于私营部门趋利性和信息不对称现象的存在, 可能会产生漫天要价、服务质量下降、环境污染、垄断等损害公众利益的外部经济问题, 所以政府应按照合同规定的服务质量和数量标准对私营部门进行定期监督。(2)在公共服务民营化的过程中, 政府和私营部门广泛接触, 容易为权力腐败提供机会, 使得寻租行为发生的机会增大, 所以政府应该从完善相应法律法规入手, 对公共服务民营化中的政府行为进行必要的约束和监督, 促使政府依法行政, 实现政府行为的法制化。

五、进一步推进公共事业民营化的对策

为保证我国城市公用事业民营化进程的顺利进行，最终促进我国公用事业的良性发展和公共利益最大限度的实现。综合已有的研究，应采取以下对策，来消除我国城市公用事业民营化进程中的有关障碍。具体有：

(一)建立腐败防范机制，规范政府行为

通过减少政府控制的资源，民营化可减少腐败。采取以下措施可使腐败机会最小化：1．加速民营化进程，不给腐败交易留更长的时间；2．按照标准程序操作，减少推行过程中的行政自由裁量权（即不要在实施过程中随意改变规则）；

3．确保透明度，做到民营化进程、企业价值、最终结果等方面的信息公开；4．对

进程拥有独立控制权，避免由企业原来隶属的政府部门控制一切，因为这可能导致利用原有关系搞幕后交易。

(二)加强公共事业民营化的法律法规建设

法律法规是公用事业民营化的重要依据,只有依据法律法规,才能协调各利益主体之间的关系,避免可能发生的争端,使民营化顺利进行。在法律法规建设方面,要注意三个问题:一是从具有不同法律效力法律法规的立法权分配来看,要处 理好这些权力在中央与地方,中央各部委及地方各部门之间的恰当分配。二是从法律层次上讲,要提高法律法规的法律效力,促使全国人大尽快立法。三是从法律内容上讲,修改不适应市场经济的法律法规,整合不规范的法律法规,对监管体制、市场准入、价格监管及质量监管等内容以法律的形式加以明确。

(三)完善政府对公共事业民营化的监督机制

由于公用事业的公共性，在保证民营化高效运作的同时，政府应保证公众的利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害，具体应做到：

1．健全市场准入制度。既保持适度竞争，又要维护各时期各类竞争者的公平权益。

2．立法规定控制权。通过法律形式规定国家在某些特定的关键性基础设施领域保持绝对控股地位或相对控股地位以及必要的决策权或否决权。

3．建立公共服务定价机制。根据各地不同情况和公众可承受能力，通过专家论证、召开价格听证会等形式，吸引利益相关方共同参与对公共服务的合理定价，并进行严格监督执行。

4．建立和完善公共服务民营化的绩效评估制度。通过设立公共服务质量投诉机构和利用社会中介组织定期对民营化所表现的绩效进行科学评估并公布于众，采取奖优罚劣的形式对民营化中出现损害公众利益的行为进行整改。

(四)强调被规制者参与，保障民营化程序公正

行政规制体制必须强调公众参与在民营化过程中，所有程序都应该公开透明，让民众所有的意见都能得到合理表达，这样才能充分体现竞争及民意。应注意以下：

1．公开招标制度。以公开招标的方式进行公用事业民营化，无疑可以减少不正当交易的发生，应该根据《中华人民共和国招标投标法》制订公用事业民营

化公开招标投标制度。

2．价格听证制度。公用事业民营化后，价格问题十分重要。应该根据价格法的规定，进一步完善公用事业的价格听证制度，并保证消费者有获取定价信息与参与制定价格的权利。

3．规制谈判制度。民营化政策的出台应当通过规制当事人的协商谈判程序，该程序要求行政机关在拟议规章前，先设立协商谈判委员会。该委员会成员由规制者和被规制者以及其他利害关系人和公众代表组成。协商谈判委员会的会议必须公开举行。规制机构的规章制定必须依据协商谈判达成的合意。

4．公用事业信息公开制度。公用事业关系民生，应该建立公用事业信息公开制度，允许公民获取有关公用事业规划、运作的信息。

总之，我国的公用事业改革要从改革国有企业、增加市场主体、增强市场竞 争性、改革监管体系、转变监管方式、完善法律犯规等方面综合推进，而不仅仅 是对民营企业和外资企业开放市场的问题。同时，要汲取日本的教训，在改革过 程中要扩大民众参与，摒弃官僚集权式的改革。