政府在管理民间公益组织中存在的_民间组织与政府的关系
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.政府在管理民间公益组织中存在的问题之观察
陕西省国民慈善基金会秘书长
----杨建飞----
摘要2004年以来，我国民间公益组织发展迅速，在建设社会主义和谐社会的进程中已逐渐成为重要的力量。然而，十年来民间公益组织的发展过程中存在着许多问题，政府管理工作存在着太多不足。文章是在2013年6月，陕西省民间组织管理局责令本基金会整改中，为本会开展学习、总结工作时编写教材而写。本人总结四年的基金会工作实践基础上，观察地方政府在民间公益组织管理中存在的问题，仅就基金会管理存在的问题提出相应的建议。
关键词：民间公益组织基金会政府管理问题观察建议修正
一、前言
1、概念简述
民间公益组织，又称民间非营利组织，包括在民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位（英译non-governmentalorganization）。
公益是指公共利益。
关于民间公益组织的概念，有学者认为是非政府的、不把利润最大化当作首要目标，且以社会公益事业为主要追求目标的民间社会组织。较为普遍的认识是，指涉及公共利益领域的不以营利为目的的合法的、非营利的、非政府的、实行自主管理的民间志愿性组织，其主要活动是致力于社会公益事业和解决各种社会性问题。西方学者把公益组织统归于非政府组织，称作第三部门，以区别于政府组织和企业组织。这类组织多以基金会、协会、社会团体形式出现。其中，民间性和公益性是最为重要的特性。
2、2004年以来民间公益组织发展状况
2004年2月，国务院颁布了《基金会管理条例》。十年来，我国已经初步形成以《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》为主的一系列相关政策法规体系，各种民间组织基本上有了合法设立的途径。
经过10年来的发展，民间公益组织活跃在现代社会的环境保护、能源发展、扶贫建设、权益保护、社区慈善服务、救助等领域，发挥着政府公益供给不足的重要作用，已经成为在.1
公益领域建设中不容忽视的力量，主要表现在：
首先是民间公益组织发展步伐加快。进入社会主义经济建设阶段以后，民间公益组织数量、种类不断增加，规模扩大，合法性得到增强。再是民间公益组织积极作用日益彰显。民间公益组织涉及和深入社会生活的各个层面，在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动、救灾抢险等方面都显示出越来越重要的作用。
二、我国民间公益组织的管理现状
1、工作方针与管理体制
目前，政府对民间公益组织的管理方针是“培育发展与监督管理并举”。培育发展是目的，监督管理是手段。
民间公益组织管理体制是国家行政管理体制的有机组成部分。一直以来，政府采用的是“归口登记，双重负责，分级管理”的公益组织管理体制。
所谓“归口登记”，是指民间组织统一由国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门登记，赋予其法律地位。目前，除了极少数民间公益组织如中华慈善总会采用备案制外，其它民间组织都应到民政部门登记。
“双重负责”，是指每一个民间公益组织都要接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理。登记管理机关是指各级民政部门，业务主管单位是指国务院管理和宏观管理，而业务主管单位则侧重于对所属民间公益组织业务活动上的指导。
“分级管理”，是指县市级以上登记管理机关和业务主管单位对民间组织进行登记管理。一般而言是县级以上地方人民政府有关部门或政府授权的组织。从总体来，登记管理机关侧重于登记，根据其活动地域或会员分布来划分登记管理权限。全国性的由民政部直接登记管理；地方性组织由所在地人民政府民政部门登记管理；跨行政区域的民间公益组织由所跨行政区域同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。分级管理并不意味着民间公益组织有级别，它仅代表组织的活动地域或会员来源不同。
基金会分为全国和省两级登记，陕西省从2013年12月6日起是指市级以上民政部门，由此决定了民间公益组织的活动范围一定。
2、管理内容和管理手段
目前，政府对民间公益组织的管理主要包括登记管理、日常行政管理。主要的管理部门是登记管理机关和业务主管单位。陕西省民政部门于2010年实施了登记管理和业务主管统一的办法。登记管理是政府确认民间公益组织合法性的基本形式，是指调整和规范民间公益组织成立、变更和注销登记行为的法律程序和措施，是民间公益组织管理的一个重要形式。
日常行政管理是指运用一定的机制，对民间公益组织的日常活动进行有效的规范、监督和指导的过程，也是民间公益组织管理的重要组成部分，主要包括按照有关政策法律规范民间组织的日常活动、对民间公益组织实施年度检查、财务管理、按章程开展活动、接受捐赠资助等等。此外，对于民间公益组织的监督管理也是非常重要的，这是一项社会的综合管理，除了登记管理机关和业务主管单位外，还需要银行、税务、质监、公安、财政等部门的相互配合才能做好。
三、政府在管理民间公益组织中存在的问题
最具有代表性的红会“郭美美”事件曝光后，暴露了我国民间公益组织在管理中存在着诸多问题。
案例 陕西省国民慈善基金会于2013年4月21日发生了“法人代表个人指使预买基金会的人，私自到民政登记管理部门办理法人代表变更及新增理事名单手续”的事件，以至转变为该基金会理事会2/3以上投票罢免理事长。后因陕西省民间组织管理局在管理中行政不当和有拒绝受理基金会理事会呈报罢免文件材料的事实，以及领导干部有“变更没有铸成事实”、“你们不要与民管局对抗，你们也抗不过！”之类的语言，在10个月没有定论时，演变出基金会理事会与民间组织管理局领导干部之间产生矛盾。
2004年后，我国民间公益组织发展速度很快，但是，公益事业在我国尚处在起步阶段，许多工作有待于开拓创新，许多问题需要通过新途径加以解决。目前，我国政府在管理民间公益组织中存在的问题主要表现在以下几个方面：
1、法律法规不健全
2004年以来，关于民间公益组织的管理是由《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》等一系列法规条例共同构成了民间公益组织发展的法律框架和法制环境，但是民间公益组织的法律地位仍然不确定。一方面，关于民间公益组织的立法较为零散，比较多的以国务院或有关部委颁布的行政法规与条例为主，它们分别规定在一般性和特殊性的法律规范文件中。另有一些单性法律特别就某些特殊的民间公益组织的设立、职能、组织等问题做出了规定，例如《基金会管理办法》、《公益事业捐赠法》等，它是关于某一方面的单项规定，不成系统。再一方面，立法速度跟不上受法律约束的对象的发展速度。近年来，随着我国民间公益组织数量的急剧增加，类型不断多样化与复杂化的发展，现行的法规条例往往很难适应新形势下的要求，它们所带有的严格控制与繁琐的审批手续的制度框架严重阻碍了民间公益组织的设立与发展。
2.管理不规范
根据民间组织管理法规，要求所有的民间公益组织统一到民政部门登记，赋予其法律地位。按照现行法规，民间组织在申请登记时，必须要有一个业务主管单位。关于这一规定，事实上民政部门早已经改革开放。陕西省民政厅于2010年初在基金会审批登记设立事项中就实际执行了登记和业务主管统一由民政部门负责的办法，这是好事，有利于促进民间组织的发展，满足了日益多元化公益利益的需求。但是，这样一来，原来的登记管理机构又担起业务主管职责时，依据的还是没有修改的法规条例，具体执行中由于规定不够明确，内容笼统，管理职责不明，在运作过程中往往出现管理的模棱两可和按领导个人意志办事的随意性，导致对民间公益组织的管理不免出现体制上的漏洞和运作上的困难。
3、监督乏力管理不当
政府对民间公益组织的监管方面，存在监督力量薄弱、监管僵化乏力的问题。一方面，政府主管监督不到位。由于对大部分民间组织仍然实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制，实际操作中，两个部门都容易出现对民间公益组织事后监督不力的问题。如，业务主管单位偏重于申报活动，疏于日常管理与监督，有的甚至放弃管理。而登记管理机关由于也实际接管了一部分业务主管的职责，面对众多的民间组织，人力资源紧张而无暇顾及民间公益组织具体的日常活动。这样，双重管理就变成了纯粹的申报与登记或因不熟练民间组织的业务过份干涉，致使双重管理、双重负责体制的落实出现漏洞，造成应该管的不管，不该管的多管，使监督管理出现不当。例如，在陕西省民间组织管理局行政管理案例中就有如陕西省国民慈善基金会的领导人将组织手续租借给他人举办募捐活动，致使尽百万价值的书画艺术作品被侵占的事件。该基金会向上级主管单位反映后，不仅无人问津，还依“法人负责制”做依据袒护和延缓错误。另一方面，社会监督机制不完善，公众无法有效监督。例如，一些民间公益组织对资金的筹集捐赠项目和资金的投向未能如实向社会公布，社会捐赠资金在管理和使用过程中存在资金的安全隐患。有的公益组织把社会自愿救助捐赠活动转为变相摊派，有的以捐赠为名从事营利活动，这些现象反映了政府缺少科学的、创新监督管理和审计办法，使大量社会善款没有尽其用。
4、不完全竞争的环境
公益组织的不完全竞争环境，使得民间公益组织发展环境较差。民间公益组织向社会提供的是非垄断性公共物品，这意味着它也不应该居于垄断的地位。可是，在具体的行政管理中，公益组织的待遇却是不同的。仅就我国西部基金会而言，凡公募基金会大多数享受“捐赠票据、税前抵扣资格”，而非公募基金会在这个资格上就不能享受公平的政策待遇。从管
理的政策上看，政府是要限制民间公益组织之间出现竞争。其政策目的可能是为了便于控制和管理，也防止由于竞争导致各个民间公益组织之间为了生存和发展更主动地采取各种计划方法，进而偏离政府所希望的方向。从政府的角度来看，这有一定的道理，但是，如果从民间公益组织的角度来看，却人为地造成民间公益组织垄断的局面，既限制了民间组织在相同或相似业务范围内的竞争，也限制了民间公益组织的跨区域的发展，其消极影响是巨大的。现在，民间公益组织经费不足和能力不足已经成为相当普遍和严重的问题，问题产生的原因是多方面的，但缺乏竞争应当说是一个根本的原因。由于缺乏竞争，不少民间组织往往不具备进取的条件，也没有能力改进管理、提高服务水平。更不用说：做好一类项目，推进一个地区，教育一代人。管理和服务跟不上，影响力便必然降低，导致财源萎缩，也留不住优秀人才。经费和人才不足，自然无法开展正常活动，这实际上形成了一种不良的循环，不利于民间公益组织的发展。
三、建议
加强和改善民间公益组织管理，核心目标是设立和扶持民间公益组织成长，归根结底是要推动民间公益事业的发展。完善政府对民间公益组织的管理，规范其行为，应从以下几方面着手：
1、正确定位理顺政民关系
十八大以后，我国社会的政治、经济、文化领域都在发生广泛而深刻的巨变。三个领域的建设，都离不开社会民间公益组织的成就。一般来说，政府对宏观经济与社会发展负有最高责任，而民间公益组织将公众组织起来，其注意力偏重微观方面，在微观方面可能做得比政府更好。陕西省人民政府于2013年底发出“最大限度减少政府在微观事务中的管理” 的指示，因而，政府与民间公益组织两者应密切衔接、配合起来，政府做大纲，民间组织施巨细，以最小的付出，促进社会公益取得最大的效果。
为此，政府要转变观念，正确定位，理顺政民关系，认真做到政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，充分认识到民间公益组织自身所具有的特殊性质、职能与优势，返还职能，减少对民间公益组织巨细事务直接干预与管理，而加大有政府管理部门组织的学习、交流、互访活动，使民间公益组织能够真正在“五自原则”下发挥其自主性和自治性。
2、依法监督体察民情
健全的法律法规是民间公益组织良性运行合理发展的有利保障，因此要加快民间公益组织法律建设的步伐，建立起比较完善的法律法规体系。建设适应民间公益组织发展需要的法律环境和完善民间公益的相关法律制度，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，实现政府对民间公益组织依法管理。杜绝公权滥用和表面上合法行为变异的行政行为，树立法律不授权，政府无职权的民间组织管理纪律。
修正对民间公益组织的监督机制，实施行政监督与业务监督并举的措施，即简化了民政工作程序，又提高了工作效率，有利于民间组织不因为等待管理部门的一个文件或者一个答复而浪费和消耗时间与经济。
另一方面，民政部门要有大局意识，不仅仅与其他部门形成合力，建立多部门相互配合，行动一致，协调运作的整合机制，还要体察民间组织的实际情况，在监督管理工作中真正起到指导作用，在处理解决问题时不能僵化的只有发文件而不考虑民间组织生与死，要考虑经济后果、人员安排的具体情况，做到既不错位，也不缺位的科学管理。
3、减少限制条件优化发展环境
政府要促进民间公益组织的发展，有必要解除对民间公益组织间竞争的限制，打破垄断局面，强化它们之间的竞争。比如在基金会管理中关于“捐赠票据税前抵扣”条例，多数非公募基金会没有资格。因此，要发展民间公益组织，政府部门应该放宽“待遇”，提供一个宽松平等的发展环境。
结束语
在实践工作中的体会是：健全法律、政府扶持、社会需要，民间组织自身努力、民政干部提高廉政标准，民间公益组织的发展就会更好。
2014年1月2日
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