浅谈税务执法风险及规避_如何规避税务执法风险
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浅谈税务执法风险及规避
2007-12-05 10:08:14 | 来源：湖南省永兴县地税局 | 作者：伍建军
随着公民法制意识的提高和依法治税进程的推进，税务执法要求日趋提高，税务执法风险逐年增大。据有关部门统计，1999年至2004年五年中，全国因税务执法导致的涉税行政诉讼案件，税务机关的败诉率达82%，远高于全国行政机关40%的平均败诉率。因此，如何认识、规避、化解执法风险，趋利避害，提高执法水平，已经成为新形势下税务机关必须重视并亟待解决的问题。
一、税务执法风险成因分析
（一）税务执法依据潜伏执法风险。一是法律层次低。我国现行税法中属于法律的只有3部，其余大量的是法规和规章，法律级次低、效力差，这给税务执法行为留下隐患。二是实体法内容滞后。现行税法多为上世纪90年代初制定，其内容老化，明显滞后。为此，不得不以税收规范性文件作大量的解释，补充。每年财政部、国家税务总局发布的税收规范性文件数百期之多。税收规范性文件数量浩大、内容繁多、更新频繁、衔接性差，给税务人员学习和掌握带来极大压力，而且前后文件相互冲突，后文推翻前文屡见不鲜。失效、有效文件让人难以准确把握，稍不留神，就容易犯适用文件不当的错误。即使适用文件正确，一旦执法行为引发讼争，由于税收规范性文件效力不足，据此作出的执法行为，面临败诉风险。三是《征管法》潜伏执法风险。据统计，《征管法》规定税务执法主体违反法律应承担责任的条款达12条。譬如，《征管法》第八十二条规定，“不征少征税款”属渎职行为，轻者给予行政处分，重者追究刑事责任。虽然立意很好，但后患无穷。“玩忽职守”与“工作疏忽”有时很难界定，任何导致税收流失的行为，都有可能被追究责任，执法风险可想而知。
（二）纳税人法制意识提高加大执法风险。一是纳税人维权意识增强考验执法水平。随着法制意识增强，纳税人开始注意用法律维护自己的权益，税务人员任何损害纳税人正当权益的执法行为都可能引发行政诉讼，而且败诉率极高。二是税法普及渠道增多考量执法水平。如今，互联网上各种税收网站层出不穷，税收政策发布、更新比基层税务机关正式文件要快得多，纳税人可随时查询。税务执法行为正确与否，纳税人可随时比对，如果执法出现偏差容易成为众矢之的。
（三）税务人员执法水平不高导致执法风险。一是水平不高导致执法不当。部分税务人员综合素质不高、业务不精、能力不强，在执法中经常出现程序不到位、制作文书不严谨、引用条文不正确、性质认定不准确等错误。二是责任心不强导致执法随意。有些税务人员缺乏工作责任心，凭习惯、凭经验随意执法，凭意气盲目执法，论关系、讲人情胡乱执法。应用信息化征管软件后，操作漫不经心，随意录入、修改数据，产生大量垃圾数据，导致系统数据失真、运行紊乱，生成虚假欠税和滞纳金，引起纳税人误会。三是侥幸心理导致风险。许多税务人员明知程序不到位、操作不合法，仍我行我素，不加纠正。以为以前都没事，别人都没事，自己也不会有事。最典型的就是达到案件移送标准的不移送，以行政处罚替代刑事处罚。四是方法简单导致纷争。部分税务人员工作方法简单、态度粗暴，以“税老爷”自居，对纳税人颐指气使，引起纳税人不满，引发不必要的纷争，增加执法风险。
（四）外部环境导致风险。一是形势发展增加执法风险。生产经营方式日新月异，日益复杂化；偷逃税形式多样，手段翻新，日趋隐蔽化，这些都增加了税务部门税源监控、税务检查的难度，增大了执法风险。二是地方政府干预增加执法风险。一些地方政府为招商引资，违规出台优惠政策，干预税收执法；人为设置障碍，阻挠税务部门执法；替纳税人说情，为涉税事项打招呼，致使税收政策难以执行到位。执法风险却由税务部门独自承担。如某县政府出台关于外来投资房地产项目税费包干的政策，就属于此类情况。三是部门配合不力增加执法风险。《征管法》虽规定工商、银行、房产、公安、法院等相关部门有配合税务执法的义务，却未明确相关法律责任，或责任难以划分。这些部门要么拒绝配合，要么漫天要价，要么通风报信，人为设置阻力，使税务部门陷入孤军作战，执法效果难尽人意。四是税收环境欠佳增加执法风险。有些地区民风彪悍、宗族观念强、纳税意识差，税收环境恶劣，暴力抗税现象时有发生，执法人员生命安全受到威胁。还有些纳税人涉黑，动辄以黑社会组织来威胁税务执法人员人身安全，让执法人员心生顾虑，投鼠忌器，执法力度难以到位。
（五）考核机制导致执法风险。一是税收任务与应收尽收的矛盾产生执法风险。现在仍然没有摆脱税收计划桎梏，各级政府仍以完成任务作为考核税务部门工作的根本要求。税收计划多年以来都按照上年完成数和计划年度预计增长率来制定，带有一定的主观性，与客观经济发展和税源变化很难保持一致。有些地方更是“以支定收”，计划与税源严重脱节。如果税源不足，出现竭泽而渔、“收过头税”、“寅吃卯粮”现象；税源过剩，则会藏税于民、有税不收、压票压款。与应收尽收的依法治税原则背道而驰，执法风险显而易见。另外，对地税部门而言，除了总任务考核外，税收级次考核也是一个风险导火索。地方政府为了本级财政，拼命抬高本级收入数，各级次间严重不协调，使其脱离了税源实际。为了完成各级次任务，出现了“逼良为娼”的人为改变税种、混级调库等违法乱纪现象。二是信息化考核与征管现实矛盾促生漏征漏管风险。现在各地税务机关都在推进信息化建设，国税部门统一应用CTAIS征管系统、地税部门则自行开发各具特色的综合征管软件，初步实现了税款征收、税源管理、征管考核信息化。对税收管理员的考核主要是征管软件中录入的纳税人纳税申报情况，为提高考核成绩，税收管理员可能将纳税不正常的纳税人不录入系统，或将其划入“未达起征点户”管理，造成大量的纳税人游离于征管范围之外，形成新的管理真空带，漏征漏管户数量不降反升，滋生“不作为”的执法风险。
二、规避和防范税务执法风险的建议
（一）完善税法体系，规避制度风险。税法纰漏产生的风险是最大的风险。因此，完善税法体系，修正税法纰漏，是规避风险的治本之策。一是要提高税法层次。建议将各暂行条例修订升级，上升为法律，提高法律效力，减少执法风险。二是要修订现行法律法规。修订税法有助于适应新情况，解决新问题，从根本上降低执法风险。如，内外资企业所得税法的统一合并，内外资企业政策待遇平等，根治了“假外资”现象，消除了税务部门承担“假外资”企业骗取税收优惠的执法风险。最近，总局向社会公开征集《征管法》修订意见，要以此为契机，建言修正《征管法》中不切实际、原则性强、操作性差、潜伏职业风险的条款，比如，关于不征少征税款渎职犯罪的规定。同时，建议增加相关涉税部门不履行协税护税义务的责任条款，发挥部门协税护税作用，提高执法效果。三是要规范税收规范性文件。税收规范性文件是指导具体工作、解决具体问题的直接依据，直接影响执法结果，制约执法效果。其重要性不言而喻。规范税收规范性文件是规避执法风险的需要。具体要求是：制发宜慎重，税务机关制定各类操作规程、办法，须经法规部门审查，防止出台与法律相悖、与政策相左的文件，同时切忌过多过滥；表述宜严谨、周密、清楚，力戒模棱两可，含糊不清，产生歧义；政策宜稳定，切忌朝令夕改，前后矛盾，文件打架，让人无所适从；清理宜及时，对过时、失效文件及时清理，公布废除，避免基层错把“鸡毛”当令箭，导致执法失当的风险。
（二）强化风险意识，规避现实风险。税务人员要与时俱进，认清形势，充分认识当前及今后税务执法所面临的风险，充分认识执法风险对个人前程和利益的影响，提高风险意识，加强自我保护。一要强化法制意识，在深化依法治税中规避风险。依法治税是税收工作的灵魂和基础。它既要求纳税人依法纳税，更强调征税人依法征税、依规管理、依章办事，体现出征纳双方权利义务对等。若有违背，双方都要承担相应的法律责任。只有坚持依法治税，才可规避税务执法风险。二要强化服务意识，在优化纳税服务中降低风险。税收工作既是执法，也是服务。“聚财为国”是为国家服务，“执法为民”是为纳税人服务。优质的纳税服务可降低征纳矛盾发生率，从而规避执法风险。三要强化责任意识，在严谨工作中化解风险。强
化责任意识，贯彻上级文件不出偏差，落实上级指示不打折扣，履行工作职责不走过场，确保政令畅通；恪守职业道德，工作认真负责、细致严谨，避免因随意性执法产生的风险。四是强化学习意识，在规范操作中防范风险。经济发展日新月异，税收政策频繁调整，税务人员必须与时俱进，强化学习意识，及时更新知识结构，提高业务技能。要正确领会文件精神，准确把握政策要领，提高执法水平，以规范操作防范执法风险。
（三）健全工作机制，确保规范执法。规范执法是规避执法风险的落脚点。要通过落实执法责任制和加强执法监督来规范执法。一是落实执法责任制，以制度规范执法。首先，分解岗位职责。按照法定权限，结合规范执法要求，以岗定责，以责定人，构建环环相扣的岗责体系。其次，明确工作规程。按照法定程序要求，量化每个执法岗位的工作步骤、顺序、时限、形式和标准，并注意有机衔接，确保链条式运行。第三，实行过错追究。建立健全执法质量考评制和责任追究制，实现对税收执法全过程、全方位的监督制约。二是强化执法监督，以监督规范执法。首先，强化事前监督。对新出台的各种程序规定和文书，一律要经过法规部门审核把关，防止“带病上岗”，先天不足。其次，强化事中监督。认真执行大要案集体审理制度，对涉嫌构成犯罪的税务案件要依法及时移交司法机关。做好行政处罚听证工作，保证税务行政处罚全过程的公正、公开。第三，强化事后监督。要强化税收执法监督检查，归口法规部门负责，并将执法检查情况在系统内公开通报，并作为年终考核的重要依据，严格考核兑现。同时严格执行税务行政复议制度，自我纠错，自我保护。
（四）优化外部环境，降低执法风险。一是大力加强税法宣传，减少执法阻力。通过税法宣传，不断增强全社会依法诚信纳税意识，改善执法环境。尤其要加强对各级领导干部进行税法知识培训，进一步提高领导干部依法治税的意识和能力，不干预、不设障，多支持、多配合税务部门依法治税。二是科学分配税收计划，减少体制风险。要改革税收任务计划制定程序，变由上而下为上下结合，先由基层税务机关根据实际税源状况，结合当年征收情况，下年变化趋势，撰写潜力分析和税源统计，逐级上报汇总，上级再根据总体发展经济数据及规划统筹兼顾，安排确定税收计划，尽量做到计划与税源大致相符。由此减少财政管理体制带来的执法风险。
