利益结构对政府绩效的影响文献综述黄荣洁09.6_政府信用风险文献综述
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石河子大学
毕业论文文献综述
课题名称：
论利益结构对我国政府绩效的影响
学生姓名：
黄荣洁
学
号：
20053757
学 院： 政 法 学 院 专业、年级： 05行政管理 指导教师： 李 明 先 职 称： 讲 师
毕业论文(设计)起止时间：
第七学期第四周——第八学期第十四周
论利益结构对我国政府绩效的影响文献综述
黄荣洁
（石河子大学政法学院05行政
20053757）
政府绩效的提高一直是任何政府都在努力解决的一个大难题，关于政府绩效问题的解决国内外的许多学者都提出了自己的见解，但是现实的情况是，随着知识化、信息化、全球化时代的到来，公共行政管理过程中面对的情况越来越复杂，原有的一些提高政府绩效的途径已经变得不适应，如何从新的角度思考政府绩效问题，找到新的适应时代发展的解决道路，能否从利益结构的角度对政府绩效进行分析，寻求提高政府绩效的途径？
一、关于政府绩效的界定
解决政府绩效低下的问题，首先要明白的是政府绩效的含义，许多学者在这一点上往往用行政效率来定义。
有学者论述“行政效率指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管理管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系”（《公共行政学》（第三版）.张国庆主编.北京大学出版社.2007.2，第320页），该定义指明了行政效率的主体和存在的范围，并揭示了行政效率的特点，即是一种比率关系，若从提高行政效率的角度来考察政府绩效，则不能从中找到更新的途径，实际上对人、财、物的消耗是任何一个管理活动都要涉及的，并不能突出政府绩效本身的特色。
有论者将政府绩效即行政效率分为宏观和微观两个层面，认为宏观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释。其中，制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系，政府结构和职能分工，政府的政策规则及其管理活动等等；总体发展速度既包括经济增长率，又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。显然，宏观行政效率具有外在性，它关注的不是政府部门本身的工作效率，而是从行政执行过程中对社会的外在影响的角度来评价行政效率。微观行政效率可以用特定政府机构提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本来解释。微观行政效率即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率。显然，微观行政效率具有内在性，它着眼于政府部门本身。该观点对行政效率的理解具有层次性，将影响行政效率的许多因素都考虑了进去，但是对如何更好的提高行政效率来实现政府绩效并没有更积极有效的建议，从这个定义中找不到政府绩效低下的根源所在。（《论公共行政低效率与补救对策》.王琳玲.公共管理.第225页）
有学者认为，根据行政效率的确定性、目的性、操作性、简单性原则，行政效率较为确切的含义应为:一般地说，在行政目标正确和行政质量规范的前提下，单位行政消耗所完成的行政数量。（张挥《论行政效率的基本属性》行政论坛1994年第2期）这个定义指出了行政效率的一般属性，但是，行政效率的属性和原则不仅仅包括了这些，还有其他更重要的原则，比如比较性、动态性等。
还有论者认为:政府绩效是指国家政府机关为了达到一定治理目标,通过协商订立契约与公民达成一定的委托关系,从而取得治理权力对社会政治、经济、文化等进行有效治理的手段的量化工具。（向延昆、杨理《行政效率概念、内涵及特征鉴别与重构》《中共乐山市委党校学报》(新论)行政管理2008年第4期）
二、政府绩效低下的原因
政府是社会发展的必要保障，政府存在的必要性是无疑的。然而，政府具有内在的低效率倾向，低效率问题一直是社会对政府挥抹不掉的遗憾。现代政府作为市场失灵的补救正在取得愈来愈重要的地位，但是政府的低效率却直接影响了政府作用的有效发挥。许多经济学家认识到，“由于市场失灵的存在，市场需要政府某些合适的干预形式。但政府干预的结果绝不是十全十美的，它的副作用主要是产生浪费和无效率。”于是，就出现了“政府失灵”的情况。“政府失灵”的主要现象就是行政低效率。公共经济学认为政府低效率是制度内在缺陷所致，其原因主要为：（１）无产权约束。官员们用的是公众（纳税人）的钱，从而不必关心费用问题。（２）高度垄断。政府行政部门不像私营企业那样存在市场竞争。（３）无明确的考核指标。私营企业有利润这个硬指标，而政府行政部门则因其产出都是非盈利性的而不能使用这个指标。（４）由于公共产品的投人与产出之间并不存在清晰的关系，故也难以对政府行政部门的“生产活动”进行有效的成本分析。斯蒂格利茨对政府的低效率倾向有他独到的见解，他认为，“导致政府活动常常是低效率的原因是它不具备私营部门的一些显著特征：１）公共部门内的竞争较弱；２）组织解体的威胁——对私营企业而言是破产的威胁——较弱；３）政府企业经常面临着一些并不会强加于私营企业的额外限制；４）政府企业经常面临做出承诺的问题”。（《论公共行政低效率与补救对策》.王琳玲.公共管理.第225页）
有观点从大部制改革方面对政府绩效低下的原因进行了探讨，认为“大部制”要有“大作为”，更须防止部门利益的侵扰。此前历次机构改革为何“反弹”不止、屡屡陷入“精简，膨胀，再精简，再膨胀”的怪圈？一个重要原因就是部门利益作祟，谁也不肯割舍手中的权力，以致部门职能互相交叉。部门利益是政府机构膨胀的一个驱动力，涉及到了问题的本质，但是对怎样将部门利益整合起来以实现行政效率的改善并没有作出解答，行政效率的提高不仅仅是部门利益的互相割裂，还涉及到部门与社会利益的融合以及部门内部利益关系的理顺。从利益角度解决行政效率问题，需要对各利益主体进行整合。（《“大部制”需有“大作为” 》.翟峰.观点.第30页）
有观点认为政府的绩效不是孤立地存在的是和制度设计、管理者的能力、管理双方的互动性、组织文化相联系的,其相关因素既相对独立,又相互联系、共同作用,每一项都达到最佳效用时,管理的效率才能达到最优。（《行政效率的影响因素及其作用机理》.乔燕，王丽萍等..2006（3）.第49页）
有论者认为，政府绩效的高低与激励机制有关，行政管理中的约束不对称、重监督而轻激励，考核激励的作用难以得到体现，干部选拔机制中缺少激励等因素都影响了公务员的工作积极性和提高行政效率的意识。（杨玫,王文奎.试论需求层次理论在中国行政管理中的应用.经济研究导刊，2008（13），164-165.）
有论者认为政府绩效实际上是与公平问题联系在一起的，社会资源的不合理分配，造成经济的不公平，进而影响了社会的不公平，并最终影响了政府绩效的提高。（于 杰.论提高政府执行力的价值诉求.中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2008（3）.）
三、政府利益的探讨
行政的最终目的是为社会大众提供最有效的公共服务，但是政府作为一个他建立的个体，具有自身的利益需求，如何处理好政府自身利益与公共利益的关系是解决政府提供公共服务质量的关键因素，也是解决行政效率的根本。因此，如何界定看待行政利益以及政府利益的缺陷成为首要的问题。
政府利益是客观存在的。美国经济学家诺斯认为,政府(国家)有两个基本目的:一是在要素和产品市场上界定所有权结构,使统治者的租金(收入)最大化;二是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大,从而增加国家的税收。在诺斯看来,政府使统治者的收入最大化和增加税收都是以追求政府自身利益为前提的。公共选择学派认为,政府也是经济人,存在自利性,也会追逐自身利益的最大化。他们认为,政府一旦形成,其内部的官僚集团便会有自身的利益,这可能导致政府的变异,如大量滋生寻租与腐败现象等等。
我国很多学者也承认政府利益的存在。有学者认为,“政府是市场经济中的利益主体之一”,（陈淮.政企分开不能保证政府行为合理化.中国经济时报,1998,11,6）“承认政府合法权益比追求法外权益更符合实际,更利于社会主义初级阶段的社会政治、经济、文化等各项事业的发展。”而且,很多学者已经看到了政府利益的存在对社会产生的影响, 在对社会产生的影响,“相当数量的乡(镇)权力组织行为既远离了乡民的利益,同时也远离了国家的利益,很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾,动员辖区内的资源,为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。乡(镇)政府的这种自我权力扩张和自我利益膨胀倾向,不仅成为加重农民负担的根本因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低了国家支持农民的政策效益。”（楚成亚.乡(镇)政府自我利益的扩张与矫治.当代世界社会主义问题,2000,(2):20）
有学者认为在市场经济条件下，政府利益并不等同于公共利益，该观点将政府利益分为政府官员的利益，政府部门的利益，政府整体的利益。出于自身利益的考虑,政府可能会放弃最佳的政策选择。但在一定的客观条件下,政府也能带来使社会利益有保障的次优政府经济政策。（涂晓芳.政府利益对政府行为的影响.中国行政管理.2002（10））
有论者认为所谓政府利益是指在公众与政府的委托代理关系中，作为代理人的政府组织及其公务人员与作为委托人的社会公众基于利益取向上存在的差异和冲突，而导致的政府组织及其公务人员对自身利益的追求。政府利益结构具有合理形态与非合理形态之分。当政府利益结构由合理形态异化为非合理形态时，合理形态下委托人利益与代理人利益的良性互动被破坏，代理人的自利目标凌驾于公利目标之上。（胡东.政府利益结构形态的变异与消解.湖北经济学院学报（人文社会科学版）.2008，（9））
还有论者主张政府利益主要是指政府本身的权益。政府拥有丰富的政治资源,政府权力可以提升为经济资源配置权。政府利益超越了公共利益,政府利益就表现为政府缺陷或功能限度.政府利益冲破必要的约束和界限,会扭曲变形为部门利益、地方利益、政府利益膨胀、扩张的原因主要是新旧体制交替、转轨时期,不仅政府外在的制衡机制残缺不全,而且政府内在自律机制难以有效运作,政府利益被任意扩张和放大,以致于成为改革与发展的障碍。（臧乃康.政府利益论.理论探讨.1999,(1):18-19）
四、政府绩效提高的途径
如何改善政府绩效，有不同的途径。有观点认为公共行政中的低效率倾向反映了人性的弱点和制度缺陷，实践证明监督具有补救这些弱点的功能。因此，采用激励和监督的方式，调动国家公职人员的积极性，增进行政效率，遏制公职人员的消极行为，纠正公共行政中的低效率倾向。《论公共行政低效率与补救对策》.王琳玲.公共管理.第226页）实际上，人性的弱点是个很宽泛的概念，在改善行政效率的过程中是很难把握的，说到底，人之所以不愿意提高工作效率是个利益的满足问题，与人性的弱点并没有多大的关系。
有论者认为, 在理论上承认政府利益并因利导势，有助于促进政府提高行政效率，实
现政府绩效的改进。反之，承认了政府有利益存在，却又认为政府不能参加逐利，那么在理论上既是矛盾的，也是在实践中很难行得通的。“禁不如疏”，关键在于应该对政府合法利益给予法律上的界定，同时制定得力的疏导措施，通过加强法制、扩大民主等途径，既要确保政府及各部门的合法利益合法地实现； 又要确保政府及各部门无法通过非法途径实现自身的非法或合法利益。(何俊青> 湖北社会科学 政治文明研究 第26-28页)由此,提出了公共均衡的解决途径,“公共均衡”最终要求从理论上承认一直客观存在的政府利益问题，并据此认为当代政府行政的具体目的应该是在推动社会经济发展同时，注意谋求政府、民众之间的动态平衡，从而实现“承认利益提高效率、提高效率实现利益”的行政互动。这一“均衡”思想试图在理论上解决提高政府行政效率的动力机制问题和效率、利益之间以及政府、民众之间的关系问题，而具体到政府内部各行政部门及其人员，则应从中树立起这样的双赢信念： 行政效率提高的目的是使政府和民众都受益。这是一种比较理想的解决行政效率的途径,它涉及了效率的根本问题是利益需求的追逐和满足,但是这种途径在现实中是很难实行的,现实中的利益关系要复杂得多,政府和民众的利益交错在一起,单单把两者区分开来是不能解决问题的,必须将两者既割裂又统一,达到新的整合才能最终解决问题.另有学者从宪政及法治来寻求解决政府绩效的途径,一是民权的保护,二是政府权力的限制“。就民权的保护而言,宪政及法治理念基于法律主治的精神,伸张公民的人格尊严以及财产、自由等权利;就政府权力的限制而言,宪政及法治理念立足无赖推定,防范政府为恶的可能。对前者而言,宪法是人民权利的宣言书:不仅规定对公民私人权利的保护,而且将公民权利划分为两类，公民处理私人事务与公民参与公共事务的权利,权利运行按法不禁止皆自由的原则，对后者而言,宪法是一组具体说明政府界限和条件的规则集,不仅勘定政府权力的活动空间,而且对政府如何行使权力作了程序上的规定,从法不规定皆禁止的原则可见,宪政及法治理念的功用主要凸显在两个方面:一方面,用宪法和法律约束政府扩张权力的欲望,目的在于将政府纳入法律化的程序,从而敦促政府奉行法治、依法行政;另一方面,宪政及法治通过分权制衡、司法独立等具体制度的架构,主旨在于限政防止政府滑入专制的泥沼,从而打造有限及有能的政府两重功用的发挥,不仅规约了政府责任行为,而且使民众对政府责任的适当履行有了合理预期，从而实现行政效率的有效提高。（卜广庆《责任政府:理想与现实的两维透视》江海学刊2006.5）从法治角度探讨行政效率的解决是一个很热门的话题，但是实际上，法治起到的只是一种外在的压力作用，是一种消极的动力而不是积极的驱动力，用这种方法来解决效率问题并不是长久之策。法律对利益的调节是稳定的、单方面的，而在实际的行政
管理过程中，利益是动态的互动的。因此，解决效率的问题，不能全从法治角度找出路，而应该正视并重视利益机制的作用。在承认利益这个根本性原因的条件下来探讨法治的功能才是完整有说服力的。
还有论者从公平与公正的角度探讨了政府绩效的问题，论者认为，绩效的问题实际上是价值理性与工具理性的问题，因此要解决绩效的提高就必须处理好工具理性与价值理性的关系。须重塑价值理性的内核使其符合行政发展的要求公共行政的价值定位,主要是对公共行政的公共性的恢复,培养以公平、公正、为人民服务等道德原则为核心的公共伦理关系,追求公共行政的道德化这是价值理性与工具理性调适整合的前提，所以在公共行政中工具理性应归位,回到从属价值理性的位置,在价值理性所提供的目标与所设置的前提下发挥作用”这是价值理性与工具理性结合的关键。公共行政作为维护公共利益和协调各种利益的治理方式,既不同于权力专制的统治行政,也是对追求片面科学化与技术化的管理行政的超越它的定位点在于公共性,而公共的就应是道德的,公共关系更多地蕴含着伦理道德关系,所以它应在道德化方面寻求解决途径,即公共行政的道德化,最终实现二者的调适整合，公共行政的道德化是建立在对公共行政的道德伦理关系的把握基础上,在符合公共性要求的前提下,通过对公共行政的制度、程序、行为规范等作出有效率的安排与设计,充分发挥公共行政主体的道德主动性,实现高效地服务公众,维护公共利益,这体现价值理性对工具理性的精神导向作用，同时,公共行政中道德伦理关系是在公共行政中生成,体现在公共行政活动中,随着公共行政治理模式日益成熟,公共行政的道德伦理关系也必将通过合理的制度设计与科学的技术支撑得以实现制度化,从而更明晰地阐释公共行政目的,确保公共行政目的的实现“体现了在价值先发机制下工具理性对价值理性的实现提供支撑”可见公共行政道德化是价值理性与工具理性调适整合的有效途径“。（梁 华,王立娟〈〈中国公共行政的哲学思考——价值理性与工具理性的冲突与调适〉〉 沈阳大学学报 第18卷第1期2006年2月）该观点提出了行政伦理的问题，而这一点是一直以来被忽视的，从伦理角度来解决行政利益问题是个急需重视的问题，伦理是最后的利益底线，提高行政效率，需要这根底线发挥作用。也只有重视了行政伦理的作用，提高行政效率才有坚实的社会基础和理论土壤。
还有观点认为政府绩效的提高是一个十分复杂的系统工程”行政管理过程中的每一个环节和每一种因素都会影响到行政效率"因此，行政职能是否完备、行政组织要素是否优化、国家公务员是否精干积极、行政决策是否正确、行政执行是否准确快捷、行政监督是否有效!行政管理方法及技术手段是否先进等是影响行政效率的重要因素，应该从这些方面去改进。这是传统的提高行政效率的方法，在现在是不起太大作用的。（刘绍春
径的探索>>江西行政学院学报 2005.1）
西方有学者认为，随着全球化的到来，政府能力的有效提升、效率的改进可以利用市场化机制来实现，吸收社会多元主体参与到政府管理中来，以保证效率。（H.V.Savitch.Global Challenge and Institutional Capacity.Administration & Society, Vol.30, No.3, 248-273(1998)）还有加拿大学者从法律机制角度提出了改进政府绩效的方法，强调合理协调系统的法律体制将有助于降低行政成本、提高效率。（Robert J.McCalla.Candian port administraion: its future structre.Maritime Policy & Management, Volume 9, Iue 4 October 1982 , pages 279293.[17] Richard C.Box.Running Government Like a Busine [J].The American Review of Public Administration, Vol.29, No.1, 19-43(1999)[18] Robert B.Denhardt & Janet Vinzant Denhardt.The New Public Service: Serving Rather than Steering[J].DIGITAL OBJECT IDENTIFIER(DOI)10.1111/0033-3352.00117 About DOI）[19] Eva Sørensen.Democratic Theory and Network Governance[J].Administrative Theory & Praxis，Volume 24, Number 4 / 2002，620.）[20] 刘寿明.论官僚制的行政伦理精神[J].中山大学学报论丛,2006，26(2）[21] 任德荣.深化行政改革提高行政效率[J].科学之友，2006，1.42-44.[22] 周梅娟,陈建斌.转型期我国行政人格的塑造[J].理论观察，2007（2）.42-43.[19] 杨玫,王文奎.试论需求层次理论在中国行政管理中的应用[J].经济研究导刊，2008（13）.164-165.[23] 于杰.论提高政府执行力的价值诉求[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2008（3）.55-57.[24] 陈淮.政企分开不能保证政府行为合理化[J].中国经济时报,1998,11.6.[25] 楚成亚.乡(镇)政府自我利益的扩张与矫治[J].当代世界社会主义问题,2000,(2).19-24.[26] 胡东.政府利益结构形态的变异与消解.湖北经济学院学报（人文社会科学版）.2008，（9）.87-88.[27] 涂晓芳.政府利益对政府行为的影响.中国行政管理.2002（10）.16-18.[28] 臧乃康.政府利益论[J].理论探讨.1999,(1):18-19.18-19.
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