城市管理综合执法应注意的问题_城管执法应注意的问题
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城市管理综合执法应注意的问题
吴子俊
根据我市实施城市管理综合执法试点工作的需要，市城管办近期组团对国内上述城市管理综合执法试点的城市进行了考察。从各地综合执法实践情况来看，值得借鉴和注意的经验和问题集中表现在综合执法范围、管理体制、保障机制以及与相关部门的关系等方面。通过对这些城市的考察、分析，从认真贯彻“三个代表”的重要思想出发，本文对我市实施城市管理综合执法试点工作提出4个应该注意的问题，以求高效能管理城市，进一步完善现代化城市管理体制，探讨深圳依法治市建设新思路。
一、城管综合执法范围应有“度”
城市管理目的在于创造良好的环境，不断提高人民群众的生活质量，推动城市发展，服务经济建设，促进社会主义民主与法制。作为现代行政管理新的执法模式，城市管理综合执法必须遵循、体现精简高效这一原则。其主要内涵包括两个层面：一是执法范围不能过宽，否则就不能及时对城市管理中各类违法行为依“一事不再罚”进行一次性处理。二是执法范围不能过窄，否则“一队多能”的优势难以发挥，高效、合理、动态发展的超越行业利益的执法运行机制无法建立，“综合”只能是一句空话。
根据国务院有关要求和各地试点实际来看，城市管理综合执法范围共有内容包括市容和环境卫生管理、市政设施管理和园林绿化管理、部分工商行政管理（主要指无照经营和违法设置户外广告）等方面，差异表现在环境保护、水务、医疗卫生管理、交通、房屋租赁、规划、计生、文化、旅游等方面。从各城市试点效果来看，城市管理综合执法范围应着眼于与市容环境有关、存在多头执法和职责交叉、执法扰民问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域。特别需要指出的是，个别城市因执法范围过宽，有限的执法队伍资源无法面面俱到，往往是容易执法、好管的管住了，而城市乱摆卖、乱张贴、乱停放、乱搭建等反复性较强、最影响城市直观形象的没有管住，形成城市管理中的“空白点”。
从深圳实际来看，城市管理应以以民为本，为百姓营造安居乐业的城市环境为宗旨，城管综合执法范围也应围绕这一宗旨，按照以路面为主，先易后难，逐步扩大的原则，解决难点、突出重点、瞄准焦点、服务热点。具体来讲，就是要坚决整治乱摆卖、乱张贴、乱停放等城市顽症，严格查处违法建筑，依法保护水资源，遏制噪声污染等。
二、综合执法管理体制要科学合理
实施城市管理综合执法试点，如果综合执法管理体制不科学、不合理，可能产生市、区、街三级之间责任不清、职责不明等新问题，甚至影响执法的效率和公正。各试点城管综合执法管理体制大致为三种模式：一是长沙、大连等城市实行的垂直领导模式，即全市只设一支城管综合执法队伍，派若干大队驻各区分片执法，综合执法队伍执法业务、人事等由市里管理、指挥、调度。此种模式有利于综合执法
队伍的统一管理、调度，但削弱了基层（区和街）的管理职能，基层积极性不易调动，不利于城市管理的社会参与。二是业务指导模式，即市级综合执法机构不设立队伍，只进行宏观管理，各区设立相对独立的执法队伍，业务和人事由区政府直接管理，此种模式能充分调动基层的积极性和参与性，但难以做到全市步调一致，政令畅通，不利于上级对下级执法队伍实施有效监督管理，易产生辖区内的地方保护主义。三是广州、青岛、上海等城市的双重领导模式，即市里留少量队伍，负责中心区域、重点部位的执法工作，大部分执法权下放到各区，区执法队伍同时接受市级综合执法机构和区政府的双重领导，派驻街镇的执法队伍受区执法机构和街镇的双重领导。此种管理体制强化了上级对下级部门的监督管理，调动各综合执法机构的积极性，效果很好。
目前，我市城市管理体制已初步形成“两级政府，三级管理”的格局：市级为领导层，负责规划、决策、监督调控；区级为组织层，负责组织、管理、协调、监督；街道为实施层，负责执行、实施、落实。结合这一体制及兄弟城市经验，我市城市管理综合执法管理体制采取双重领导模式较适宜。具体来讲，市级综合执法机构主要负责宏观管理，进行检查、监督、业务培训和考核等；区级综合执法机构受市相应机构和区政府的双重领导，组织实施具体综合执法任务；派驻街镇执法队伍受区相应机构和街镇双重领导，街镇指挥队伍进行日常执法，实施辖区覆盖管理并有考核建议权。这种统一领导、分工负责、分级管理、条块结合的体制，有利于提高综合执法效率和公正。
三、综合执法不能替代相关部门的管理职能
目前，各试点城市中，对城管综合执法认识存在这样的误区：一是认为只要实行综合执法，就可以“包医百病”，解决所有城管“老大难”，二是担心实行综合执法后，会给相关行政主管部门日常管理造成难度。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的有关规定，综合执法只是将相关部门行使的、容易产生交叉执法和重复处罚的处罚权相对集中，由一个行政部门来统一行使，并不是将相关部门所有权限集中，其管理公共事物的职能仍然存在。
从各城市城管综合执法范围看，大多是与城市管理职能交叉部分的行政处罚权和行政强制措施权，具体说是指公安、工商、城建、卫生等各相关职能部门执法范围内与城市管理有关部分的执法权，这种综合执法既不可能替代也不会削弱相关部门的管理职能。
深圳实行城管综合执法后，各相关职能部门仍将依法行使管理公共事务的审批、公共设施的养护、公共秩序的维护等权利，并依法对综合执法队伍进行监督。这种综合执法、专业执法相辅相成、互为补充的格局，有利于建立协调有序、反应快捷的城管机制和业务联系渠道，提高各相关职能部门的管理质量和工作效率，城市管理可望实现“点上有人抓，面上有人管，点面相结合，全市一盘棋”的目标。
四、执法保障体制应完善
实行城管综合执法，由于执法范围、执法内容和执法对象较为复杂，拒不接受管理和处罚、阻挠围攻执法、暴力抗法的事件时有发生。
从考察情况来看，各城市对这类现象的防范和处理方法不同，效果也就各有差异。
上海等城市采用重大执法与公安联合行动，这种做法虽然能够对重大执法活动起到保障作用，但属于应急性和阶段性，不能对所有执法行动有效保障，具有很大局限性。北京等城市由公安部门向每个区配备两名巡警，与城市管理综合执法队伍共同执法。这种做法只解决执法中的突出事件，但不利于城管部门实施日常的长效管理。长沙、张家港等城市则采取“公安＋城管”形式，城管综合执法队伍或由公安巡警大队担任，或专门成立公安城管支队，与城管综合执法队伍合署办公。这种做法因有公安队伍支撑，能够及时把各种抗拒执法恶性隐患消除在萌芽状态，同时对违法抗拒者具有较强的震慑作用，效果非常显著。
深圳因流动人口多，市民素质良莠不齐，拒不接受管理和处罚的人员也较多，阻挠、抗拒城管执法事件经常发生。不仅如此，这些抗法者常常以同帮、同类、同乡、同族形式出现，呈现由个体向有组织、有规模方向发展趋势，深圳因而很有必要借鉴张家港、长沙等城市做法，探讨建立城管综合执法队伍与公安队伍相结合的机制。
同时，鉴于城管违法和处罚的经常性，与正在实施的城管综合执法相配套，深圳可尝试在人民法院中成立专门的城管法庭，履行城管行政处罚的强制执行权，受理因城管而引起的行政诉讼案件。
深圳建立、完善这种执法保障体制后，将有利于把城管工作落到实处，有利于保护城管综合执法者的人身安全，有利于深圳建设社会主义法治城市示范市。
（作者系深圳市城市管理办公室主任）
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