防范税收执法风险之“破”与“立”_税收执法风险与防范
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防范税收执法风险之“破”与“立”
随着我国法制化进程地不断加快，政务公开力度不断加强，纳税人依法保护自己合法权益的意识日渐增强，对税收执法水平的要求也越来越高。不仅要求税收执法要透明、公开、公正，而且要求税务机关提供高效优质的纳税服务。同时，税收执法工作法制化、规范化进程不断加快，税收执法岗责体系愈来愈明晰，岗位职责愈来愈细化，对税务部门的执法水平和履行职务的要求也越来越高。而在实践过程中，由于政策不明、流程不便、业务不熟、人情难却等原因，税务干部很容易暴露在执法风险中。
一、税收执法风险的概念
所谓税收执法风险，是指税务机关及其执法人员在税收执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效，或在行使权利或履行职责的过程中，因故意或过失，侵犯了国家或税务行政管理相对人的合法权益，从而引发法律后果，需要承担法律责任或行政责任的各种危险因素的集合。
二、税收执法风险的成因
1.税收法制环境尚不健全
我国税收法律体系结构尚不完善，实体法的法律级次不高，与其他法律相比显得相对弱势，往往造成纳税人的纳税意识淡化，税收执法工作缺乏严密法律体系的支撑。部分税收法律法规的条款过于概括简单，不同的人在理解上存在不同的看法，有的甚至争议较大。这就赋予了税务执法人员较大的法律解释空间和税收
执法量裁权，造成同类事件的处理差距较大，税收行政处罚力度不统一等问题，容易引发税收执法风险。
我国现行税收实体法多为上世纪90年代制定，内容明显滞后。为此，不得不以税收规范性文件作大量的解释、补充。部分管理办法对基层税务机关来讲操作性不强，基层税务机关往往会根据上级文件精神结合本地实际制定更详细、更具体的操作办法和规定。一旦出了问题，也为司法机关追究税务人员的责任提供了依据。
2.税收政策变动频繁
作为国家宏观经济调控的工具，税收政策变化频繁。为了避免出现征管漏洞，各级税务机关不断出台文件进行规范，而文件出台的法律依据不充分往往成为政策性漏洞，这就加大了税务人员对税收政策法规学习、理解和掌握的难度。有的税收政策制定得过于理想化，使税务人员难以应对政策执行中的新情况、新问题，无形中承担了由于政策缺陷而带来的执法风险。
3.执法水平良莠不齐
部分税务人员执法管理质量不高，对税收政策法律法规不熟悉，执法水平低，调查取证意识不强。如执法程序掌握不到位，执法中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等，导致税收执法过错，给司法机关追究留以口实，甚至导致行政诉讼的败诉。有的税务干部责任意识不强，对不严格执法或行政不作为可能引发的税收执法风险认识不足。主要表现在工作粗心、执法随意、疏于管理、玩忽职守、推诿扯皮、处罚不当、违法不究等，使税
收征管出现漏洞，直到受到责任追究才意识到“小错也违法”。
此外，执法不文明也会引发一定的执法风险。极少部分税务干部执法方式和手段过于简单、粗暴，使征纳双方矛盾激化，恶化了执法环境。
三、防范税收执法风险的建议
1.牢固树立“证据观”，有效攻克“政策关”。
税务行政执法要求“以事实为依据，以法律为准绳”。但在实践中，往往因为法律政策存在模糊、冲突、漏洞、空白等缺陷，使得执法过程遭遇困难。比如增值税一般纳税人资格认定、预提所得税、发票增量、增额等审批环节均离不开对相关合同文书的判定，但现有法律政策未明确对其进行形式审查或是实质审查的责任边界，容易使税务干部得出有所偏差的结论。
为此，税务机关要从以下几点出发攻克“政策关”：一是加强实地核查。对法律、法规明确规定的实地核查事项依法组织落实，对未明确事项细化形式审查的材料要求制定核查方案，降低执法风险；二是积极培养证据意识，增加涉税事项申请、实地核查、文书送达的纳税人签字（盖章）环节，依法制作物证、书证、视听资料等证据材料，并分类归档管理，对未明确事项可要求纳税人提交证明材料、说明性文字等，降低举证责任风险；三是细化涉税事项在各道办税过程中的责任边界，做到权责明确。同时，完善税务执法考核系统，加强案例教育和执法考核结果通报制度，避免重复出错，降低违规比率。充分发挥辅助系统的提示功能，从而事先预警执法风险；四是规范文书制作和流转程序。结合一
次性告知制度、优化纳税服务、简化全程服务流程等配套举措，形成规范、高效、便捷的文书流转责任化机制，做到征、管、批、查相分离，互相监督、互相制约，从而分解执法风险。
2.努力培养“程序观”，科学解析“流程关”。
税收行政执法工作由针对不同事项的工作流程串接而成。科学、规范、合理的“工作流”既有利于明确相应岗位责任，规范各项工作时限，也有利于提高行政办事效率，倡导依法行政和阳光行政。但实践中，我们往往忽视工作布置流程的科学化和规范化，未能有效疏通行政管理过程中的某些客观障碍，形成了行政效能建设中的滞肘，造成流程化作业无法发挥最大功效，也使得基层税收管理员疲于应付各项繁杂的事务性工作，容易忽视谨慎原则和公平原则。
为解决上述问题，我们首先要切实加强信息化建设。积极推广类似新办企业网上预登记、网上开具红字通知单申请、网络信息比对等高效便捷的办税新举措，并将其制度化、规范化、可操作化，从而真正落实“两个减负”，将税务干部从机械化的操作中解脱出来，减少因过失造成的渎职、违规等；其次要密切加强部门协调。一方面改进行政管理固有的科层制模式，引入项目制、工作组制，解放行政管理能力，另一方面完善任务布置的工作机制，避免重复、多头、低产局面，切实减轻税务干部的工作压力；最后是着力加强流程科学化建设。防止产生以损失权力制衡下的公平公正为代价，盲目减少行政审批环节，造成税收管理员权利失控的现象，回到原有的“一权独大”的专管员局面，严密防范
“权力寻租”下的执法风险。
3.充分形成“权能观”，及时补正“业务关”。
作为行使国家税收权力的重要行政执法部门，国税机关担负着为国聚财、富国强民的重任。在“行政权力清单”的清查过程中，仅仅是我们基层税务机关就涉及审批权、核查权、处罚权、征收权、代位权等26个大项的权力。随着一体化办税工作的推进，权力集中有进一步加强的趋势。但是任何权力都是一把“双刃剑”，各级税务干部在依法享有税收征管权力的同时，也必然需要承担更多的责任。实践中，不乏有因为制度设计上的缺陷，造成税务干部因业务不精而不能规范用权，从而引发玩忽职守、失职、渎职的例子。
针对以上问题，一是要深入开展政策研讨。大力推广“税政学习会”、“案例辩论会”等学习模式，明确界定各岗位的工作职权，切实让每一位税务干部都明确哪些该管、哪些不该管，防止因制度瑕疵给自己下套；二是全面总结管理实践，彻底清查、梳理、论证已有行政权能，逐一开展岗位业务培训，革除操作陋习，做到防微杜渐；三是严格区分考核内容，排查哪些纯属于企业单方行为，哪些可能有归集法律责任的风险。目前，切实考虑到企业具体情况和基层税务机关的工作实际，取消“零负申报率”考核便是一例。四是努力提高业务水平。在充分理解工作职责和权能的基础上，综合掌握与税收征管实践相适应的业务技能，将依法行政落到实处。
4.严格恪守“责任观”，依法消除“人情关”。
在征管实践中，基层税务干部处于与纳税人直接接触的风口浪尖。提倡优化纳税服务一方面使得办税过程讲究沟通、理解，注重人际关系，更为人性化，管理员与纳税人关系更为融洽，另一方面也容易使税务干部面临更为严峻的“人情关”。
为此，税务干部首先要上好法律责任这一课，正视自己手中的权力来自国家法律、法规的授权，其行使过程代表国家行政权力，做到公私分明。尤其是在现行税收征管制度尚未完全实现“人治”到“法治”的转变时，如何做到廉洁自律，领会法律责任及其构成要件就更为重要；其次要用好廉政建设这一武器，充分发挥现有的“述职述廉”、“廉政承诺书”、“廉政案例教育”等创新举措，并及时总结提高，形成长效机制，帮助税务干部做到克己奉公，形成依法办事、依法办税的良性循环；最后是要搭好监察网络这一平台，构建起行政监察、税务监察、行风监督、纳税人评价、社会举报等多位一体的监察体系，并积极与检察院、法院等政法机关联系，做好平台的维护工作。
