党校毕业论文：深化县乡财政体制改革研究_深化县乡财政体制改革
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深化县乡财政体制改革研究
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2015年春季班
摘 要
分税制财政体制改革通过20年来的不断完善和平稳运行，在增强中央政府宏观调控能力、调动地方各级政府当家理财的积极性等方面都取得了显著成效。但由于改革本身存在的一些明显缺陷，很大程度上导致了县乡财政困难程度日益加深，债务包袱日益沉重。如何对现行财政体制、特别是县乡财政体制作进一步的调整和完善，为县乡经济发展注入应有的活力，是我国面临的一项迫切需要解决的重大课题。
本文从县乡财政的视角，结合XXX市及相关县（市、区）财政运行的实际，分析目前县乡财政体制存在的主要问题，并提出相应的对策与建议。
深化县乡财政体制改革研究
分税制财政体制改革通过20年来的不断完善和平稳运行，在增强中央政府宏观调控能力、调动地方各级政府当家理财的积极性等方面都取得了显著成效。但由于改革本身存在的一些明显缺陷，很大程度上导致了县乡财政困难程度日益加深，债务包袱日益沉重。如何对现行财政体制、特别是县乡财政体制作进一步的调整和完善，为县乡经济发展注入应有的活力，是我国构建现代财政制度面临的一项迫切需要解决的重大课题。
一、从县乡财政视角分析现行分税制财政体制存在的主要问题
（一）县乡政府的事权与财权高度不对称。事权划分是构建现代财政制度及促其有效运转的重要前提。目前，我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范。中央把各省的一部分税收权力上收到中央来的同时，各省、各地市也把下级政府的部分税收权利上收，结果大大削弱了县乡一级的财政力量。以XXX所辖县（市）区为例，以2008年为基数，各县（市）区企业所得税增量上解省市15%，增值税、营业税等12个税种增量上解20-30%。随着改革的进程，中央把一部分社会发展责任放给省里，省里则往地市放，地市又往县乡放，但是责任从上往下放的时候并没有伴随着足够的转移支付，因此造成地方政府尤其是县乡政府财权和事权不对称。这种格局造成目前中央本级支出只占15％，地方实际支出占到85％。县乡政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，是形成当前县乡财政困难的重要根源之一。
（二）基层政府债务包袱沉重。分税制改革中所存在的高层政府将事权层层下移的现象，到了乡镇（包括行政村）一级，乡镇政府（包括村级组织）便作为这些事权的最终承受者而承担了最终的责任。不少乡镇在财力严重不足的情况下，不得不举债保重点支出，保社会稳定。如灵宝市豫灵镇政府负债最高时达9000余万元。这些债务虽然不全是公共财政缺位造成的，但至少占了相当一部分，甚至一大部分。在目前不少困难乡镇连保运转的经费都十分吃紧的情况下，一些基层政府门前讨债的人连绵不断，不仅影响了正常的工作秩序，而且也影响到基层政府在人民群众中的形象和威信。
（三）转移支付制度不够规范。2014年，中央和地方政府收入占比分别约为48%和52%，支出占比分别约为15%和85%，约33%的收入由中央先集中再向地方转移，涉及资金规模近4万亿。从县乡财政视角看，一是转移支付中具有指定用途的专项转移支付比重过高。渑池县、灵宝市2014年专项转移支付分别为 5.4亿元和 10.8亿元，占转移支付总额的75.3 %和 68 %，真正能起到平衡地区间财力差异的一般性转移支付所占的比重很低。二是转移支付制度缺乏法律上的支持。目前我国在转移支付方面还没有建立起有效监测和评价机制，有关政府转移支付制度的相关法律法规也是一项空白，对于违反规定的地方政府缺乏行之有效的惩罚手段。三是转移支付带有很大的随意性。一方面，没有合理规范的测算标准，拨款带有很大的随意性，以致一些县乡政府把过多的精力用于跑关系、要资金方面；另一方面，由于一些地方县乡转移支付不公平，其挖潜、增收、勤俭理财的积极性受到挫伤。
（四）税收征管成本普遍升高。其表现，一是分税制改革后，将原一套税收征管机构改为两套征管机构，既国税局和地税局，使税务人员工资和经费支出扩大了一倍，因而使税收征管成本比改革前大大提高；二是由于税务部门的“条条管理”，一些地方政府为了完成上级下达的收入任务，不得不对地税部门在经费、奖励等方面实行“优惠政策”，以“充分调动”其对地方税收应收尽收的积极性。2014年，XXX仅市本级对国、地税的补助奖励经费达1160万元，个别地方甚至还导致了完成正常的税收任务都需要财政奖励的不正常现象。
（五）个别税种在政府间的归属或分享不利于县乡经济健康发展。其突出表现在两个方面：一是企业所得税地方分成少不利于地方经济发展。企业所得税2002年中央分享50%，2003年起分享比例又升至60%。企业所得税的大部分被中央分享，基层政府对企业经济效益的关注和支持力度就必然会大为减弱，不利于地方经济的健康协调发展。二是资源税作为地方税种不利于资源保护。资源税作为地方税，导致地方政府通过提高资源税收入来缓解地方财政困难，客观上造成对过度开采矿产资源的容忍。2014年，XXX市资源税收入达到6.3亿元，比2004年的3070万元增长了20.5倍，年均增幅达35.2 %。目前，灵宝市已被国家发改委确定为资源枯竭型城市，渑池、陕县的煤炭、铝钒土资源亦近枯竭，由此带来的地面塌陷、地下水污染等问题的治理，其投入将远远超出资源税收入的数倍甚至数十倍。
（六）县级政府缺乏适当的小税种的“征与不征”的确定权。因为全国各地县乡政府所处的经济环境千差万别，在一些小税种的“征与不征”上地方基层政府更有发言权。我们可以举这样一个例子来说明问题：农业特产税取消之前，对食用菌征收的农业特产税是这个卢氏县的一大支柱税源，每年都有600至700万元的财政收入，最高达到1017万元，正常年景占全县一般预算收入的十分之一还多。取消农业特产税后，这些税收不再征收。但是，问题出在生产食用菌的原料多为木本植物，食用菌产量的提高需要以砍伐林木作为代价。取消对食用菌征收的特产税，不仅不利于缓解基层财政困难，而且也不利于对山区环境资源的保护。
（七）财力高度向上集中导致县乡收入质量持续滑坡。在地方的全部税收资源中，中央分走了多半“蛋糕”，留给地方的税源便难以形成合理的收入结构。地方固定收入不是依赖小税种就是非税收入项目增加财力。公共预算收入中列收列支项目增幅高于非列收列支项目增幅，造成地方收入质量持续滑坡和可支配财力相对下降，对县乡财政收入结构及其质量和可持续发展造成了极为不利且较为普遍的影响。2004-2014年，XXX市公共预算收入从8.76亿元逐年攀升至92.4亿元，增长了8.3倍，而同期税收收入仅增长6.4倍。与此同时，全市税收占公共预算收入的比重从2004年的85.3%逐年下滑至2014年的67.7 %，造成地方财力的增长远远落后于财政收入增长速度。
（八）对财政体制运行的监测、调整、制约机制尚不完善。其表现，一是财政体制运行还没有完善的日常监测机制，使财政体制运行中出现的问题难以得到及时有效的解决。二是由于缺乏完善的制约机制，上级政府对下级政府的财力上移、支出下移及转移支付上存在较大的随意性，不利于分税制改革的健康运行。三是地方财政体制新老交错，内容繁杂，不清晰，这就不可避免地导致在分税制改革后得到的财力相对减少，而在分税制改革的实践中又一直未得到相应的调整，因此在一定程度上加重了县乡财政的困难。
三、进一步完善县乡财政体制改革的对策建议
依据构建现代财政制度的要求，针对上述县乡财政体制改革过程中存在的问题，对进一步完善县乡财政体制改革提出以下建议：
（一）明确界定各级政府的事权。一般来说，应明确界定的事权可分为三类，一是事关国家整体利益和全国人民利益的公共产品和服务，如国防、外交、对外援助、基础教育、特大自然灾害等，这类支出应由中央政府承担。二是纯地方性的公共产品和服务，分为省、市、县、乡不同层次，主要负责各自辖区内的行政管理、社会治安与公共秩序、城市基础设施和发展环境、经济建设支出等，这类支出应由地方政府承担。三是共同事权和责任，需要各级政府按责任和能力大小分担。如计划生育、社会保障、农田水利基本建设、农村人畜饮水等涉及到基本国策、社会公平与稳定的支出。在明确界定上述三类事权在政府间归属的基础上，必须对各级政府现有事权进行相应详细、合理、科学的划分和调整。建议应用法律的形式对各级政府的事权作出明确规定，同时明确规定各级地方政府对于事权范围内的事务决策权，以及需要各级政府共同协作的项目在不同政府间的划分。
（二）合理划分各级政府的财权。解决县乡财政困难的核心问题是县乡政府必须有能够基本满足本级政府履行职责和义务的财权。一是应逐步实行彻底的分税制，按地区类型实行有区别的政策，旧体制上解和专项上解中有固定性质的部分，基数合并到转移支付体系中去，减轻地方财政负担。二是应完善省以下财政体制，适度提高地方在税收分成中的比重，尽可能减少设置共享税，增加县乡留用财力和县乡政府发展经济的动力。三是对经济发达地区和欠发达地区在税收上实施有区别的分享机制，降低经济欠发达地区的税收分享比重，充分调动其大力发展经济的积极性。四是进一步推进税费改革，清费立税，减少非税收入占地方财政收入的比重。
（三）妥善解决基层政府债务问题。由于越往基层财政越困难的实际国情，我国基层政府债务绝大部分都发生在乡镇一级。如何建立一种长效还债机制，妥善化解政府债务风险，建议采取以下措施：一是按照统一的标准、口径和内容，对乡镇政府债务进行清理核实，核清债权债务主体，分清偿债义务和清偿责任。二是对不同类型的债务采取不同的解决办法。如对过去农村道路建设、农田水利基础设施建设等积累起来的债务，中央和省级政府应承担更大的清偿责任。对乡村直接借贷形成的历史债务，按照“谁受益，谁负担”的原则落实债务人。三是要建立严格的考核制度和责任追究制，把乡镇政府债务的增减作为考核乡镇主要负责人任期目标和工作实绩的重要内容。
（四）逐步完善税收征管体制。一是理顺地税部门管理体制，地税部门划归地方政府全权管理，促进税收征管与财政管理相融合，有效降低税收成本。二是建议成立地方财税局，财政部门与地税部门合署办公，以压缩税收征管成本，提高地方政府的宏观调控能力。三是针对一些乡镇为完成财政收入任务向基层地税部门拉税、买税的不正常现象，成立乡镇财税所，统管当地的财税工作，以规范财税管理，堵塞税收流失，消除部门间经费供给水平的不平衡及一些腐败现象的发生。
（五）充分利用税收杠杆推动地方经济健康发展。分税制改革实施以来，我国更多地注意到税收收入在各级政府之间的分配，而对其经济调节功能和促进地方经济发展方面却运用得不够充分。如为保护资源和防止资源的过度、过滥开采，可以将资源税由完全的地方税调整为中央与地方的共享税，减弱基层政府因对资源税的狂热追逐而造成资源的毁灭性破坏。又如，为了引导县乡政府把精力更多地集中到支持和发展产品深加工、高附加值的产业上来，中央政府可以通过降低或取消对地方企业所得税的分享比例，增加地方留用财力，以更有力地调动地方政府发展经济的积极性等等。
（六）建立健全财政投资决策及监督机制。一是应建立财政投资决策机制，在大的项目投资上不能一个或少数人说了算，要通过聘请专家考查、论证，集体决议，人大通过的方式来建立健全财政投资的决策机制，确保把每一笔财政资金都用到刀刃上；二是应建立健全财政投资项目全过程的监督管理机制，及时发现和查处项目建设中存在的问题，确保财政投资的安全高效运行。三是应健全和完善财政投资效益的绩效评价和惩戒机制，对重大投资决策失误的主要负责人要追究其行政责任以至法律责任，不能让那些无视人民的血汗钱、运用财政资金极端不负责任者逃脱相应的惩罚。
（七）注重财政收入质量的考核工作。建议上级政府每年确定下级政府的财政收入目标时，应结合各地经济发展和税源实际情况，在合理确定财政收入总量指标的同时，更要注重财政收入质量指标的考核，逐步提高其一般预算收入、特别是税收收入占全部地方财政收入的比重，主体税种占税收收入的比重，以及可用财力占地方财政收入的比重。
（八）建立财政体制运行的监测、调整与制约机制。分税制财政体制改革运行以来，由于缺乏行之有效的监测、反馈、调整与制约机制，不仅使体制运行中存在的一些问题长期得不到解决，而且造成了改革成效的大打折扣。为此，根据构建现代财政制度的总体要求，各级政府尽快完善财政体制运行的监测机制和下级政府向上级政府的诉求机制，及时纠正和调整现行财政体制运行中的弊端及不合理因素，同时建立健全财政体制运行中的监督制约机制，确保现代财政制度改革沿着预定的轨道顺利前行。参考文献：
1.《中国县乡财政体制研究》
阎坤
经济科学出版社 2006.6 2.《深化县乡财政管理体制改革的思路和对策》
王宏志，郝玉清-《中国财经信息资料》 2010
3.《我国县乡财政管理体制改革思路探析》
冯兴元
《广东商学院学报》
2009 4.《2014年XXX市财政总决算报表》
