综合执法是改革城市管理执法体制的必由之路_城市管理执法体制

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综合执法是改革城市管理执法体制的必由之路

沈 禄 秋

2003-06-11 08:42:37

当前，广州城市管理，正处在新旧两种体制的转换阶段。深化城管执法体制改革，妥善解决城市发展与行政执法之间客观存在的矛盾，革除行政执法中的种种弊端，理顺行政执法的关系，尽快建立和完善城市管理综合执法的科学体系，是广州建设现代化大都市的重要组成部分。综合执法，顾名思义就是将现在政府行政部门分散地对违反城市规划、土地管理、房屋拆迁、建筑施工、市政设施、园林绿化、公共交通、环境保护、市容卫生、公安交通和工商行政管理等法律、法规行为，部分或者全部集中到一个执法队伍实施行政处罚。这样优化城市管理，使公共秩序有条不紊，促进全市的社会和经济的发展。

一、城管执法体制，急待深化改革

现代城市管理在当今世界上仍具两重性，一方面正如马克思指出的“城市本身表明了人口、生产、工具、资本、享乐和需求的集中”，这是生产力要素综合的自然属性；另一方面，城市管理又表现为处理人与人之间的关系。城管执法，正是解决人与人之间矛盾的具体体现。行政机关对尚未构成犯罪的行为，通常采取行政处罚的制裁手段，来解决人与人之间的矛盾。《行政处罚法》，既考虑从权限上、程序上限制行政机关行使行政处罚的权力，以保护公民、法人或者其他组织的合法权益；同时又确认必要的、合理的行政处罚，以保障行政机关有效地进行行政管理。秉公执法，十分重要，城管执法体制当前急需深化改革，表现在：

1.执法主体分散，执法队伍庞杂。过去高度集中的计划经济，一切听命于计划调节，执法的矛盾相对讲表现不那么突出。建立市场经济以来，城市变成为一个极其复杂的社会综合体和多功能的有机体，要维持常的市场秩序，社会呼唤法制建设。从一定意义上讲市场经济就是法制经济，已成共识。实践证明，近些年地方立法，对促进地方经济和社会的发展起到了重要作用。但带来的负面影响也不可忽视，多制定一个法规，往往就增加一个执法机构。据介绍，北京46个行政部门，有79个行政执法队伍；上海50个行政部门，有202个行政执法队伍；广州虽然早已搞综合执法，但仍有31个行政执法队伍。1998年9月17日广州日报的《小月饼究竟要挨多少刀？》披露了某月饼厂一个上午居然接待了四批检查队伍，令企业疲惫不堪，严重干扰了正常生产和经营秩序。

2.行政职能交叉，执法责任不清。国务院精简机构给各地震动很大，深受欢迎。但本市的机构改革按国家部署尚未开始，而现有部门的职能配置不尽合理，委局并存的管理模式依然在运转，加上组织规则不甚健全，职权划分不明确，工作中相互皮甚至掣肘的现象也有发生。如发生在城市道路上的违法行为，有时公安、工商行政、爱国卫生、市政、市容环卫等部门都可以去管理，正如群众反映的“8顶大盖帽，对准1顶小草帽”。由于执法职责不清，容易造成“有利时争着罚，无利时不管它”，导致行政处罚一方面存在着重复处罚——“滥”，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益；另一方面存在着该管的不管---“软“，影响了国家对社会的有效管理，损害了社会秩序和公共利益。

3.以罚代管严重，违背立法宗旨。制定地方性法规，总是为了调整某一社会关系，规

范双方的权利与义务。就是说，双方都有一定的权利，也都必须承担一定的义务。执法中以罚代管，不仅违背立法的初衷，而且容易出现负面效应。前些年，广州违法用地、违法建设案件屡禁不止，原因虽是多方面的，但以罚代管带来的负面影响，就是其中重要原因之一。过去查处违法建设的罚款额度，不能使违法者倾家荡产，反而让违法者认为搞违章即使被“罚”款，仍有利可图。像“罚款后保留使用”的做法，客观上造成了“罚款”使违法行为合法化。这样，在经济利益驱动下，“两违”案件曾在一个较长时期内有增无减。

4.“罚款“、“创收”兼容，队伍形象很差。据反映，有个局一个罚款收入高达数千万元。由于“罚款”可“提成”，罚款越多，提成越多，从某种意义上讲，刺激了执法人员的罚款积极性。执法队伍、执法人员鱼龙混杂，甚至连合同工、临时工一齐上阵，大盖帽一戴就上街执法。罚款做不到收支两条线，一是不利于城监队伍的廉政建设，罚款与他收兼容，形成罚款越多，收入越多，与执法目的相悖。二是靠罚款养队伍，难于适应形势的要求。目前执法任务繁重，队伍配备不足，按编委下达的编制，至今尚有660多名空缺。三是不利于彻底查处“两违”行为，有些区大队同志说，倘若把违法建设全部消灭在萌芽状态，罚款收入将大大减少，“放水养鱼”在所难免。四是这种以罚代管，有损城监队伍形象，群众反映也差。

二、大胆改革城管体制，广州试点综合执法

广州市综合执法已经走过三个阶段。

第一，起步阶段。1985年，市委、市政府在全国率先成立广州市城市管理大队，承担城市建设和管理7个方面的执法任务。1987年，任务扩大到城市规划、建设施工、园林绿化、市政设施、摊贩摆卖、市容卫生、防治烟尘、环境噪声、重大活动或突发事件时协助公安部门维护社会治安和交通秩序等10项内容。1992年，又增加土房产与人防工作。1994年，在创建国家卫生城市中，又将部分公安交通、工商行政、爱国卫生的监督权委托给城管队伍。1996年，市编委决定在城管大队基础上组建“广州市城市建设管理监察支队”，同时挂城市建设管理监察局的牌子，定编2000人。

第二，立法阶段。综合执法初期，按政府文件办事。1996年3月《行政处罚法》公布后，确定同年10月1日起实施，同时规定“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的”，要“在1997年12月31日前修改完毕”。这样广州的综合执法队伍，何去何从，议论纷纭，要么地主立法，明确法律地位，要么队伍撤消。《行政处罚法》第16条规定，“国务院吉者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，”这为制定综合执法的地方性法规，提供立法依据。但对省辖市来说，最大的难度是需经国务院批准。广州为了制定相关的地方性法规，花了很大的力气，经过省、市人大，省、市政府的共同努力，《广州市城市管理监察条例》（以下简称《条例》）于1997年12月1日被批准；国务院法制局于1997年12月24日也正式下文：“经国务院领导批准”，同意“在广州市开展城市管理综合执法试点工作”。

第三，试点阶段。从1998年1 月1日起，广州城市管理按国务院的要求，正式开展综合执法试点工作。

综合执法的具体操作如下：

队伍设置：市、区、街（镇）都设城监执法队伍，实行“统一领导，分级负责”。市设城监支队既是行政处罚的主体，又负责组织管理、协调、监督各大队的工作。区设城监大队，具有独立行政处罚主体资格，人、物、财关系在区，业务上接受市支队领导。大队下设若干中队，不具有独立行政处罚主体资格，为大队的派出机构，受大队委托进驻各街（镇）执法。

执法范围：一是按照《条例》的授权，城管监察队伍对城管中简单直观、现场可以判断、不需要作技术鉴定的8个方面的违法待业（基本包含城监队伍原来查处的内容），依照法律、法规、规章规定的处罚种类和处罚幅度实行处罚。二是《条例》授权以外的违法案件，相关行政主管部门可以依法委托给城监队伍查处。三是只有一支队伍执法，不准重复处罚。

监督机制：一是备案制度。罚款超过一定额度，需将“处罚决定”同时报市、区两级相关的行政主管部门备案。二是纪检制度。严肃查处执法活动中的徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权等违纪问题。三是赔偿制度。对侵犯公民、法人或者其他组织、合法权益造成损害的，依法赔偿。

广州市的综合执法试点，已有良好的开端。最近，有关部门对综合执法试点8个多月来的情况，作过调查了解，一致认为广州综合执法试点工作，已有一个良好的开端。

1、《条例》制定，很受欢迎。《条例》是在国家《行政处罚法》试行综合执法的特殊情况下制定的，国内尚无先例。《条例》的出台，普遍反映受欢迎，充分肯定了《条例》的作用。海珠区城管办同志说，《条例》解决了城管队伍过去长期没有解决的执法主体、执法地位问题，现在执法具备权威性，也促进了城管队伍建设。

2、宣传《条例》，形式活跃。市政府对《条例》认真开展了宣传，特别是城监支队通过新闻媒介、法规测验、知识竞赛、文艺表演、资料宣传等多种多样形式，广泛宣传了《条例》。

3、整顿队伍，提高素质。按照《条例》的要求，加强了执法队伍的建设。对城监人员实行了先培训，后上岗制度。全市城监队伍定编2000人，目前实际上只1300人，人事部门对进入城监队伍的人员，按照《条例》要求实行了严格把关。海珠城监大队在收编原区环卫监察中队时，对人员作了较大调整。提高了执法队伍素质。

1、实施《条例》，开步较好。8个月来，严肃查处了一批违法用地、违法建设的案件。据城监支队上半年统计：查处违法用地案358宗，面积达4.5万m2；；查处违法建筑案398宗，面积4.6万m2,其中制止违法行为288宗,面积4.5292万m2,动员自行拆除的133宗,面积2.169万m2,带强制性拆除的115宗，面积1.3745万m2。《条例》执行以来，未发现被处罚人对上述案件有上诉情况。

2、综合执法，探索形式。城监支队在实施综合执法中，按照《条例》的授权，在处理同各专业局的关系时，没搞一 刀切，而是本着贯彻执行好《条例》的精神，采用多种形式相互支持，相互配合。如：由城监支队在机动大队中抽17人，市规划局抽5人，共同组建城市规划巡查队，加大了对违反城市规划的查处力度。巡查队的主要任务是监督检查，原则上不直接处理案件，处罚工作仍由区城监大队执行。这样，不仅避免了重复执法，也理顺了市、区城监队伍执法责任的关系。

三、完善综合执法，有待继续提高

实施综合执法难度很大，理论界、法学界认识上也不尽一致，国家对综合执法试点态度十分慎重。在试点实践中，如不及时调整和解决矛盾，不仅不能遏制执法机构膨胀，防止滥施处罚，甚至有可能变成增多一个执法机构。当前，广州试点综合执法需要解决的矛盾是：

1、《条例》授权与执法到位的矛盾。综合执法必须一步到位，目前未到位的现象，表现在：一是按《条例》第四条条

（三）项规定，违反市容和环境卫生管理规定的行为，应由城监队伍实行处罚，但目前8个区中，除海珠区做到这一条以外，其余7个区原有的环卫监察队伍，名义上已归并到城监大队，人、财、物关系仍在区环卫局，执法人员着装虽一样，管理体制却不同。据反映，全市各街道还有600名执法“杂牌军”，着城监队伍服装也在执法。二是《条例》明确了给城监队伍的授权范围，但个别区政府又组织办理了8价目局同时对区城监大队的执法委托。三是《条例》授权执法的一些项目，如燃气经营管理的执法至今仍未作出具体安排，四是备案制度尚未开始执行等。

2、统一指挥与分级管理的矛盾。《条例》规定市、区城监队伍实行“统一指挥、分级管理”，具体如何操作，措施不到位。市、区城监队伍职能还有交叉，其职责分工似乎在等待市政府文件，甚至连深化城市管理体制改革试点区，对区环卫监察中队的去向，也在等待市里的决策。

3、罚款提成与廉政建设的矛盾。目前，除市财政能全额拨给市城监支队经费外，区城监队伍的经费，绝大多数未按行政单位标准全额拨足，罚款虽交区财政，但返还给区城监大队的经费则视罚款数额而定，据各区城监大队反映，城监队伍经费每人约需3.5万-4.5万元(包括人员工资福利、办案设备、经费等)，现在许多区财局只按人均1万元/年标准拨款，其余靠区城监大队自行解决。

4、任务繁重与素质提高的矛盾。按照现代系统论观点，城市一个内部事务繁多、结构复杂、相互之间联系紧密、互相牵连的大系统，无疑它给综合执法人员提出了更高的要求。目前，执法人员的政治素质、业务素质与繁重的执法任务还有一定差距，提高素质迫在眉睫。

四、加大综合执法力度的几点建议

1、尽快制定综合执法的实施细则。制定实施细则，一是要解决执法程序，作出当场行政处罚决定程序的具体规定。二是要明确市、区、街（镇）的执法责任分工。三是要进一步健全执法监督机制，明确政府各专业局对综合执法队伍以及各综合执法队伍之间相关职能的监督职责。

2、完善城管综合治理执法的管理体制。（1）按照《条例》要求，由一支队伍进行综合执法，在《条例》授权范围之内的其他执法队伍，应依法一律撤销。（2）按照《条例》授权和业务委托关系，理顺城监支队与专业局的关系。（3）按照《条例》规定，理顺市城支队与区城监大队的关系。（4）实施国务院“关于在广州市开展城市管理综合执法试点方案”，结合《条例》第四条的规定，理顺城监队伍与公安交通、工商行政管理相关执法责任的分工。

（5）市建委要明确本委的领导和业务处室分管执法工作。

3、认真解决各区城监大队的经费，真正做到收支两条线，各区政府应按行政人员经费标准，由区财政全额拨款。

4、加强城监队伍建设。（1）结合市的机构改革，建议将城临队伍（即城管局，一套机构两个牌子）列入政府行政编制序列。（2）加强法律、法规的培训和学习，不断提高执法人员素质。（3）学习深圳市人大立法经验，确权城监队伍对两层以下的违法建筑实行强行拆除，强化执法手段。

（作者单位：广州市人大常委会城建环资委）