对控规修改管理机制的一些思考5.4_控规备案管理制度

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对控规修改管理机制的一些思考

——基于桐乡现实的反思

余滨滨 高加彬 姚志禹 黄莎莎

【摘 要】 简要概述了桐乡市控规修改动因及其现行管理机制。从规划管理视角出发，分析控规修改提出、论证、公示、审批分阶段过程中存在的主要问题及症结，在此基础上结合相关的实践经验，对进一步完善控规修改的管理机制进行探讨，提出了行政裁量准则、分类管理机制、公众参与机制等制度建立，从而实现规划管理决策的科学性和体现社会的公平性。

【关键词】控规修改；管理机制；程序

1引言

《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）出台后，控制性详细规划（以下简称控规）作为“依法批地”的直接依据，地方政府为方便随时随地招批租规划用地，加之“政绩工程”的推动，产出了较多“激进式”、“全覆盖”控规。与此同时，对于控规的修改工作也从未间断过，并已成为规划管理中的一项任务。

大量的控规修改，不仅给管理部门带来较大的压力，更是对规划法定效力的严峻挑战，甚至会对社会的稳定造成不利影响。正由于此，近年来对于控规修改管理机制的探讨成为城市规划领域的热点话题，如何完善控规修改管理机制，使控规修改的实施更加有利于城市规划的合理性、实效性、公平性，是必须考虑的问题。

2桐乡市控规修改动因及其管理机制概述

桐乡市控规编制后，经市人民政府批准后，即具有法定效力。同时，控规修改体现了控规管理的动态性，是对控规的优化与完善。《城乡规划法》把“规划修改”单列一章，严格规定了规划修改的条件、程序。因此，控规修改的出现是当前推进城市发展和建设中的正常现象，是控规法定框架被确立下来并付诸实施后便即产生，但其运行机制尚不明确的一种规划形式。[1]2.1控规修改的动因及类型

2008年1月至2015年3月，桐乡市依法按程序完成控规修改共24项。按修改类型进行分类，涉及指标修改，即以容积率、建筑限高提高等有12项；涉及用地修改，即改变用地性质、增加用地兼容、改变用地位置等有9项；涉及“四线”等控线修改的有3项。

通过对控规修改项目的整理，桐乡市控规修改的动因主要可归纳为两方面：一是控规编制的自身技术缺陷原因，由于规划本身的不确定性及编制研究深度不够，导致部分控制指标失效；二是来自整体制度环境的原因，土地开发单位经济利益追求、迫于社会因素的压力、城市建设本身的不确定性等，均造成控规实施过程中的反复修改。2.2控规修改现行管理审批机制

基于桐乡管理实际需要和城乡规划法明确的控规修改程序和步骤，桐乡市控规修改分为提出阶段、论证阶段、公示阶段、审批阶段等四个阶段（具体见图1）。

提出阶段：2013年前，由组织编制机关提出申请报告和控规修改内容，经规划主管部门同意后，即可进入论证阶段；基于控规修改过于频繁，2013年后，控规修改申请需报分管城建副市长批示。

论证阶段：由组织编制机关对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，由市城乡规划局组织召开规划方案讨论会，参会部门有市府办、旅委、发展与改革局、经信局、国土与资源局、环保局、水利局、交通局、交警大队等相关职能部门。规划方案论证审查后，提交市规划委员会审议。

公示阶段：通过市城乡规划局网站和规划所在地进行7天和1个月两次公示。

审批阶段：履行两次报市政府审批的程序。一次是组织规划修改必要性论证并同意后，附专题报告报市政府审批；第二次是市政府同意修改后，按“控规编制的原程序”编制控规修改方案报市政府审批。

图1 控规修改现行程序和步骤图

3桐乡市控规修改管理机制中存在的主要问题及症结

通过桐乡市控规修改现行管理审批机制的陈述，可以看出：提出阶段缺少行政裁量准则；论证、审批阶段履行程序多，审批周期长，行政效率低；公众参与缺失贯穿控规修改全过程等问题，产生以上问题的症结归根到底是管理机制不健全所致的。

3.1缺少依据和准则的裁量

从控规修改提出阶段，需由分管副市长批示这一现象，侧面反映出以下问题：①规划行政主管部门在相关制度不完善的条件下，面临着无“法”承担的问题——行政裁量缺少依据。能否调，能调多少，哪种类型能调，哪种不能调，哪个指标能调，哪个不能调，在诸如此类的关键问题尚未被界定清晰并得到制度保障以前，规划管理部门常会感到骑虎难下。一方面，“有的可调、有的不能调”标准不统一，难免有失对市场的公正；另一方面，如果对项目一视同仁采取宽松态度，又必然会因不同项目的具体差异造成不同程度的影响，因此导致前期出现了大量随意、频繁变更和突破规划的建设项目。②分管市长批示，反映出领导行政自由裁量权过大，这不仅可能造成滥用职权，更重要的是缺少裁量依据导致规划管理部门难以把握方向，掌控局面，无法承担起应有的责任。

[2]3.2效率公平难以兼顾

从控规修改审批阶段看，控规修改均履行两次报市政府审批的程序，审批周期长，管理效率低。

在规划管理实践中，规划管理部门既要维护规划实施过程中的权威性，保持控规的相对稳定，同时作为政府职能部门也必要考虑推进建设项目过程中的行政效率。然而在管理过程中，控规修改往往呈现出量大、面广、类型多样的特征。从桐乡修改类型看，有的仅涉及控规地块指标的调整，如建筑高度、建筑密度等；有的是基于市政道路、高压走廊等对控规地块界线的修正；有的修改是对原控规兼容性进行微调；有的修正可能本身就是因为原控规编制工程中由于调研不充分造成的误差，如果简单、机械的套用法规要求，则每年规划管理部门光是基于控规修改，每年上报政府审批的文件、组织的各类审查、公示程序将是一个巨大的工作，同时管理部门采用“一刀切”的管理模式，往往在管理实践中会出现“一严就死”、“一放就乱”的局面，难以兼顾行政效率与规划公平。

[3]3.3 公众参与度低

就目前的管理审批机制安排看，公众参与的重要阶段是论证阶段，在论证阶段必须“征求规划地段内利害关系人的意见”，而这一过程往往被忽视。公众能够参与到控规修改当中的机会只有在“公示”阶段，而公示往往意味着已经作出决策，只是在形式上履行程序让公众来监督，绝不等同“公众参与”；而且对于大部分公众（尤指利害关系人）而言，由于受到渠道、专业门槛等因素的限制，在获取信息上不可能实现完全对称，甚至是根本没有得知。因此，当前的公众参与机制往往过于形式，参与过程被动、消极。

4完善管理机制的思路与对策

从最初的管理单位自由裁量到运用专业论证报告，再到《城乡规划法》的颁布明确了控规修改的合法程序，可见控规修改工作正在逐步向制度化和法制化迈进，然而这个系统中仍旧存在一定缺陷导致实践过程中产生多种消极影响，这是管理机制的有效性不足所致。

建立“有效的”管理机制首先要把握问题的症结。通过前文分析可以得出这样一个结论，规划管理部门尚未或尚没有足够的能力去承担其全部责任，是一切消极影响无法被根治的关键。因为在诸多的利益相关中，规划管理部门既是规划制定者，也是参与者，其承担着更多的责任，既是对项目进行决策，对决策过程进行监督，制定决策和监督的规划，对规划进行评估和调整等的管理者，还要成为公共利益的守护者，城市开发的推动者和出现问题时的协调者。可见，规划管理部门在控规修改中扮演着核心的角色。不仅要制定规则，还要有正确的价值观和对问题的认识，从而制定合理的管理机制。然而，管理机制制定的合理性并非一朝一夕之功，需要理论与实践的反复结合、碰撞。制度实施的有效性也并非在合理的制度设计下一成不变的，制定的环境下某种制度的有效实施可能需要某些潜在的机制得以实现，不定的环境会带来管理机制的不确定性。因此，在控规修改长期的制度化进程中，如何通过某种或某些关键机制的建设，完善控规修改的管理机制，为规划管理部门提供强有力的武器，从而迅速提高其能动性，保证制度能够在一定程度上有效地发挥作用。[2]4.1行政裁量准则的建立

通过前文陈述，控规修改工作中，规划管理部门的裁量和决策往往缺少依据，同时面临许多弹性问题。如《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十一条提出了控规调整的四种情况，其中第四种情况“对控规确定的建设用地性质、建设用地使用强度和公共配套设施的规划要求进行调整的”，这种模糊性的规定为控规修改带来很大的“灰色”弹性空间。因此有必要从严肃控规法定地位和提高部门行政效率的角度，明确控规修改的准入条件或者禁止条件，制定相应的规则对行政裁量缺少依据、弹性问题等进行界定，从而清晰合理地指导规划管理部门在控规修改工作中进行裁量，提高其决策能力，同时也可省去分管城建副市长批示这一程序。既保证必要的问题不被疏忽遗漏并得到合理的判断，也提高控规修改的效率。

通常作为规划管理部门行政裁量的依据是通过“技术准则”、“技术规范”、“管理规定”等形式予以解释。因此，桐乡在制定控规修改技术准则时，要注意两点：第一，应整合成统一的技术语言和文本对控规修改的诸多技术问题进行界定，允许修改的情形可以采用“禁止”的方式，否则的话，模糊性的技术规定更会成为申请单位“钻空子”的工具；第二，技术文件本身的制定也应该有据可循，或基于地方实际出发，或以经验借鉴，总之论证技术规定的科学性将是一项长期的课题。[4]4.2分类管理机制的建立

国家层面的法规、规章等制度安排旨在全国范围普遍适用，重在把握宏观和基本的原则和方法，而非面面俱到，所以许多问题的界定采用一定的模糊形式，比如《城乡规划法》中只会规定控规修改的必要程序和步骤，而不会也不能去具体秒速能够怎样修改；再比如《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中只提出要建立规划的“动态维护制度”，并未说明该怎样去实施动态维护。在国家层面，这些制度内容的模糊形式实则是为地方的适应性留有余地，那么相应地，地方理应承担起深化国家制度的责任，在《城乡规划法》的框架下，科学合理的划分修改类型，细化不同的修改程序，才有可能建立符合地方实情的管理机制，从而在管理实践中兼顾效率与公平。[2]从浙江省内的经验来看，杭州按引起调整的原因将控规调整分为“建设项目选址论证需要调整；近期建设需要涉及的调整；市政工程规划涉及各类工程用地边界及建设用地的调整和因各类专项规划需要进行的调整”四种类型。在这四种类型中，由第一种情形引起的，按杭州市建设项目选址（规划条件）论证办法（试行）完成论证后予以调整；由第二种情形引起的，需通过申请、受理、论证、审议、公示、审批等程序；由第三、四种情形引起的，由市规划局依据批准的各类市政工程规划专项规划，组织具有相应规划设计资质的规划设计单位编制控规局部调整方案后予以调整。杭州市控规局部修改的审批权下放市规划局，由市规划局就批准后的文件加盖“杭州市人民政府控规局部调整审批专用章”后，抄报政府分管领导和相关部门。宁波市根据控规修改的情形及对原规划影响程度分为重新修编和局部调整，局部调整根据调整的内容分为一般程序和简易程序。一般程序需编制论证报告；评估审查；公告；审议；批准；归档；备案、公布、入库等程序。简易程序需申请；审查；公告；批准；归档、公布、入库等程序，其中申请无需先行申请调整计划，且批准授权于规划主管部门。

实践证明制定符合地方实际的分类管理机制是可行的，同时机制的制定脱离不了地方的实际控规修改项目，因此前文陈述了桐乡市控规修改类型。项目的不同类型和关联的潜在影响是重要的依据，控规修改技术准则的内容也针对项目的类型区间制定适当的差别化政策。因此桐乡市立足地方的实际项目，有针对地对控规修改项目的类型在不同阶段提出不同的分类管理措施（具体见图2）。控规修改论证阶段，建议将修改分类为自动更新型、简易程序型、完整程序型，相应类型对应相应的程序；同时在审批阶段，自动更新型报市规划局审批，简易程序型报市规划局审批，若涉及重大异议的报市政府研究，完整程序型报市政府审批。

图2 分类管理建议措施图

此外，分类管理机制也意味着权力的下放，权力实际上是一把“双刃剑”，因此规划主管部门需摆正位置，端好“市场效率”与“公平正义”两碗水，协调好各方利益。

4.3公众参与机制的建立

在目前的控规修改中，主要是政府、地产商、规划师在运作，而作为公众利益归属的市民阶层往往在规划管理中失语，因此，仅靠规划技术与管理方法的研究，无论成果多么完善与科学，基于对规划立场的不同，政府与规划师也无法完全代替公众表达利益需求。因此，规划管理部门需要将一部分权力归还于社会，同时建立一种系统的、切实可行的公众参与机制。具体公众参与控规修改的申报、审批程序的建议方案见图3(公众参与控规修改的申请、审批程序流程图），将修改项目在提出阶段、论证阶段、公示阶段与审批阶段的相关规划信息以公众通俗易懂的方式传达到位，实现公众参与的过程控制、目标控制以及结果控制。

1）信息公开制度：在修改申请阶段及时将控规修改的目的、内容、必要性传达给规划所在地居民（尤指利害关系人），收集意见，做好民意调查。接纳申请后应该调整草案关键问题通过公开展览和网上资讯等方式告知大众，在规划修改案最终成果行政后亦通过各种渠道公开展示。另外，建立公众旁听会议制度，以保证公开性与透明性的最大化。

2）听证会制度：政府在接纳控规修改申报材料后，应就控规修改草案内容进行听证会，公共组织如规划所在地居民代表、利害关系人等应根据掌握的信息当场提出自己的意见，建议以及质疑，甚至对有关

图3 公众参与控规修改的申请、审批程序图

指标的调整提出新的设想与方案，这些方案和建议将作为控规修改的重要依据。在控规修改送审稿形成后需要再次进行听证会，假如公共组织依然无法接受修改案，将视为不通过，重新进行修正，或进入行政仲裁程序，通过投票进行表决。

3）规划行政仲裁制度：在公共组织、开发商与政府就控规修改的重大问题无法达成共识时，相关主体可向法院提出上诉，通过一定的程序要求行政复议、行政补偿或重新进行行政仲裁，这一过程需要更加开放与自由的行政体系才能得以实现。

[7]5结语

控规修改的管理已成为规划行政主管部门的一项工作。本文通过从地方管理的实际出发，结合相关城市规划管理的实践经验，在《城乡规划法》要求的框架下，对控规修改管理机制提出了“行政裁量准则、分类管理机制、公众参与机制等三方面建议，为地方在管理实践中完善控规修改的管理办法提供参考与借鉴。

参考文献

[1] 中华人民共和国城乡规划法[Z].2007-10-28.[2] 衣霄翔.“控规调整”何去何从？——基于博弈分析的制度建设探讨[J].城市规划，2013（7）：59-66.[3] 谭敏，徐会夫.“后控规”时代管理视角下控制性详细规划的修改程序探讨[J].城市发展研究，2015，（2）:113-117.[4]广东省城市控制性详细规划管理条例[2].2004-9-24.[5] 杭州市规划局.杭州市控制性详细规划局部调整操作规程[Z].2012.[6] 宁波市人民政府.关于印发宁波市控制性详细规划管理规定的通知[Z].2014.[7] 傅征，朱忠东.控制性详细规划的调整与公众参与机制[J].山西建筑，2008，（9）:36-38.【作者简介】

余滨滨，男，1988.07，本科，桐乡市城乡规划设计院有限公司，规划所设计人员，助理工程师。

高加彬，男，1985.02，本科，桐乡市城乡规划设计院有限公司，规划所所长，注册城市规划师。

姚志禹，男，1979.10，本科，桐乡市城乡规划设计院有限公司，规划所副所长，工程师，注册城市规划师。

黄莎莎，女，1989.05，本科，桐乡市城乡规划设计院有限公司，规划所设计人员，助理工程师。

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