模拟拆迁_拆迁问题的模拟仿真

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“模拟拆迁”若干问题探讨

近几年，随着城市建设速度的加快，拆迁的方式也与时俱进地发生了变化。“模拟拆迁”成为一种新兴的拆迁模式，特别在四川成都地区取得了良好的效果，各地也开始纷纷效仿。

所谓“模拟拆迁”，就是在实行拆迁前由具体实施单位把拟拆迁居民的旧房，根据权威机构的评估价及产权面积，计算出使用者应得的补偿金，然后把拟安置新房的地段、面积、评估价格、两者相抵后的价格差以及按照政府文件规定所能享受的相关政策等，都明确地告诉拟拆迁户，由其自主决定搬还是不搬。模拟拆迁主要针对居住环境差、居民期望改造愿望强的低洼棚户、旧城片区进行。

“模拟拆迁”的主要方式和步骤为:(1)希望被改造的居民书面自愿申请拆迁，当达到相应比例后，经政府批准即可启动模拟拆迁。(2)由政府指定的改造业主单位与居民代表通过公开、公平、公正的方式确定评估机构，进行房屋资产的预评估。(3)改造业主单位制定拆迁安置补赔偿方案，与住户签订意向性协议。(4)在双方约定期限内，协议签订率达一定的比例后，所签的意向性协议正式生效，模拟拆迁即转为正式拆迁。若未能达到规定的比例，模拟拆迁自行终止。

2008年，成都首个模拟拆迁项目锦江区373户住户模拟拆迁圆满结束，对于取得的良好效果，锦江区模拟拆迁项目指挥长黄友竹表示，传统拆迁是政府主导的行政拆迁，模拟拆迁则是民事行为，住户有了更多的话语权和谈判权。“从„要我拆‟变为了„我要拆‟”。在前期模拟协商阶段，政府转换成为对等的民事角色，更符合市场规律。由此看来，“模拟拆迁”作为一种新型的拆迁理念和模式受到很多人推崇。但是，在理论和实践中，“模拟拆迁”还是存在着很多疑问的。

一、“模拟拆迁协议”的法律性质

根据上文的定义及目前的“模拟拆迁”实践我们可知，“模拟拆迁协议”是住户与改造业主单位即开发商签订的一种附条件的民事合同，确切地说，是附生效条件的民事合同，即当同意拆迁的住户达到一定比例这一条件成就时，“模拟拆迁协议”生效。根据成都市已完成的几个“模拟拆迁”项目，当被拆迁居民同意拆迁的比例达到90%的时候即可实施拆迁。这90%的比例占了被拆迁户中的绝大多数，但也有少数人不同意拆迁。拆迁不只是拆除了旧的房屋，也改变了被拆迁户的生活习惯及邻里社会关系，许多在旧房居住了多年的住户都对旧房有着深厚的感情，当然也存在着部分住户想从拆迁中牟利的行为。在成都市实施的第一例“模拟拆迁”项目———龙舟路1号几栋房屋的拆迁中，一边是超过80%的居民强烈要求政府实施拆迁，一边是近20%的居民不同意拆迁，而根据先前约定，只有达到90%的居民同意政府才正式实施拆迁。此时合同必然是不生效的。但是如果同意拆迁的住户达到90%，另外10%的住户坚决反对拆迁，此时拆迁项目可以开始吗？笔者认为，看似是合同生效了，但是“模拟拆迁协议”作为开发商与90%住户签订的民事协议，其具有相对性，即只对签订协议的双方主体有约束力，对另外10%的住户是不可能产生约束力的，因此拆迁项目不能启动，至少反对拆迁的10%住户的房屋是不能被拆除的。很多人强调要尊重大多数人的意见，维护公共利益，可是笔者认为，如果强调公共利益，牺牲少部分人的利益，那么“模拟拆迁协议”就违背了合同法平等、自愿的原则。

综上，笔者认为，“模拟拆迁”充分尊重公众权利，把拆与不拆、何时拆、怎么拆的决定权，如何补偿、如何安置的选择权，交给公众，同时充分保障公众的知情权的理念是值得推崇的，但是从“模拟拆迁协议”的法律性质出发，作为民事协议，绝不能以“少数服从多数”的野蛮规则来强迫少部分住户服从拆迁。所以，协议所附条件应该是自愿拆迁住户的比例达到100%，只有这样，才符合《物权法》、《合同法》等相关民事法律的规定，符合法治理念，符合保障人民群众利益的宗旨。

二、“模拟拆迁协议”的效力 由于拆迁是涉及土地和房屋的重大事项，居民通常对是否“拆迁”需慎重考虑。一方面拆迁可以改善居住条件，并且加快城市建设步伐；另一方面，要放弃自己居住多年的房屋，重新处理邻里关系。由于有利也有弊，有些持观望态度的居民最初认为“模拟拆迁协议”不是正式协议，可以随时反悔，在签署协议后经过考虑又拒绝拆迁。此时“模拟拆迁协议”的效力该如何判断？

在附生效条件的合同中，条件未出现前的效力表现为当事人不得自行撤销、变更合同的拘束力和可基于条件出现时对该合同生效的期待权。条件出现后效力表现为该合同立即生效。也就是说，当住户签署了“模拟拆迁协议”之后，无论在签署协议的住户达到约定比例之前还是之后，都不能再随意撤销和变更。笔者认为，在实践中，业主改造单位即开发商有可能从商业利益的角度出发，在签署协议前不告知住户“模拟拆迁协议”的法律性质和效力，此时当地政府及相关部门应该从群众利益角度出发，告知住户该情况，让住户在慎重考虑之后再签署协议。

三、“模拟拆迁”程序的合法性

“模拟拆迁”将拆迁补偿安置协商工作前置，在未办理《房屋拆迁许可证》也未经过建设规划审查的情况下，由工作人员入户与房屋产权人或使用人商谈房屋拆迁事宜。这就涉及到行政和民事两方面的法律问题。按照规定，拆迁必须取得相应行政许可。而模拟拆迁在操作上，属未经许可而预备实施，这是否违反行政法规规定值得商榷。

如果违反行政法规，将导致两方面结果：一是拆迁管理部门将承担监管不力、行政不作为的法律责任，而实施单位也将承担因无证拆迁而受到行政处罚的风险；二是从合同法角度考虑，如果存在行政违法，所签署的“模拟拆迁协议”属无效合同。这样，被拆迁方以及其他利害关系人可能因此起诉至法院，申请撤销模拟拆迁协议，为今后正式拆迁的实施留下隐患。鉴于此，从保护被拆迁人利益出发，为切实推进城市改造，对模拟拆迁进行制度认可与规范是十分必要的。例如设置模拟拆迁的实施条件、实施程序和管理措施等，使模拟拆迁充分有效地彰显平等自愿、意思自治的民法价值，真正广泛地成为城市拆迁工作的助推器。

四、“模拟拆迁”的法律意义

以往的拆迁屡屡受阻，一部分原因是有些居民确实不想拆迁，也有部分原因是居民抵触政府的强制态度和行为。模拟拆迁是在充分民意调查基础上实施的，其协议的签定是被拆迁人为实现补偿安置要求而与实施单位进行友好协商的民事行为，故被拆迁人抵触情绪减少，双方矛盾减少。同时，实施单位在操作上完全尊重民意，拆迁强制性弱化，避免了许多不必要的磨擦和纠纷，住户上访也相应减少。从实践来看，拆迁户会在权衡利益之下自行去调解处理家庭内部矛盾。同时，已经签订协议的拆迁户，会利用邻里之情，主动去做那些思想还不通的拆迁户的工作，不仅宣传效果更好，而且还减少了拆迁方与钉子户矛盾纠纷。

传统的拆迁模式由于有些地块拆迁“清零”难度大，时间跨度较长，期间拆迁政策和补偿标准都有可能会出现变化，致使同一地块前后签约的补偿价格很难把握，因此拆迁户往往担忧补偿价格公平公正问题。而“模拟拆迁”不仅将矛盾解决在事前，而且通过比较透明的操作程序，一般每周公示一次补偿安置情况，当拆迁进度放缓时，继续加大公示力度，平均每2～3天公示一次。这让那些拆迁户对自家和其他村民的拆迁面积、补偿金额等都一目了然，有了横向比较后，可以更好地消除群众“怕吃亏”、“患不均”的顾虑，满足其“盼公平”、“求公正”的意愿，做到拆迁工作“公开、公平、公正”。反过来，群众对拆迁信任度的增强，也进一步增强了其拆迁意愿，推动拆迁工作顺利进行。

五、结语

城市的发展，离不开旧城改造的破旧立新。虽然处于起步阶段的“模拟拆迁”还存在着许多问题，但在解决人性化和政府职能的服务方面，给了大家一个很好的启示，特别是得到了许多地方政府和开发商的高度认可。如果能在法律的角度对“模拟拆迁”进行明确的规范，不久之后，随着这一模式的广泛推广，拆迁工作的实施将更为顺利，群众的利益也将得到更好的维护。（陈晨/文 作者系北京在明律师事务所律师助理）