论农村房屋拆迁的法律救济途径_法律救济途径有哪些

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论农民房屋拆迁存在问题及其法律救济途径

第一作者；姓名 沈虹 单位：南京农业大学 人文社会科学学院 邮编：210095 学历：硕士 电话：*** 邮箱：343050558@qq.com 第二作者 ：沈伟

摘要：在我国，农村房屋拆迁补偿金额偏低，拆迁主体资格不符，拆迁人无视拆迁程序，“钉子户”问题以及村干部截留拆迁补偿款是农村房屋拆迁中最常见的问题。原因主要有我国立法政策上的缺陷与冲突、城乡二元体制导致农村房屋拆迁的不公平、地方政府的“土地财政”之困以及与建设单位相勾结等问题。建议完善农村集体建设用地立法、统筹城乡规划，破除二元体制下的补偿标准、完善拆迁程序的机制，使拆迁的各个阶段都可以做到公开化、透明化。

关键词:房屋拆迁；土地征收；拆迁程序

农村土地集体所有，但农民在农村集体土地上建造的房屋是农民合法的私有财产，因此农民房屋拆迁必须具有法律依据，否则构成对农民私有财产权的侵犯。近几年，随着农村工业化、城市化进程不断加快,农村的集体土地大量被征用。2004年《宪法》第10条规定，国家基于公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。实践中当农村集体土地被征收时,农村房屋作为集体土地上的“附着物”一同被征收,农民房屋拆迁就是集体土地被征收的结果。法律不允许不办理土地征收而直接进行房屋拆迁,必须适用土地征收制度,而土地征收是先将集体土地征为国有土地，然后进行房屋拆迁。目前中国大陆的农民房屋拆迁存在的问题仍然具有相当大的普遍性和共同性。

一、农村房屋拆迁存在的普遍性问题

（一）补偿金额偏低

目前，我国尚无专门的法律对农村集体土地上的房屋拆迁问题进行调整，农村征地拆迁适用《土地管理法》的相关规定。《土地管理法》第四十七条第四款规定:“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。”现实生活中农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待,其拆迁补偿标准是由省、自治区、直辖市规定。这是农村房屋拆迁中一个最重要的问题，实践中，农民的集体土地被征收，存在两种补偿方式：一种是货币补偿，但是货币补偿金额普遍偏低，特别是在现在城乡二元体制下，城市和农村的的补偿金额就相差很多。2006年重庆市沙坪坝区有一个案例中两户被拆迁人仅仅因为一墙之隔，仅仅因为处于城乡分界线的两边，一户属于城市，一户属于农村，就算房屋结构相似，却得到天差地别的补偿金额。这是农民得不到保障的一个原因。农民得到的补偿金额偏低，根本就无法实现在城市买房子，那么，失去农村房屋的农民要怎么在城市找到安居乐业的地方。另一种补偿方式是置换房屋，实践中由于城市房屋与补偿金额相差太远，现在农民百分之九十都会选择这样一种方式以保证有居住的地方，但是农转非之后存在的问题是农民失去了土地，依赖土地生存的保障也失去了，现在就业压力巨大，大学生找工作都很难，那么这些农民生活的保障在哪里。

（二）拆迁主体资格不符

现今农民房屋拆迁大部分属于征地拆迁，其依附于土地征收。依据《土地管理法》第46条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，只有县级以上人民政府有资格进行征地拆迁。可是在实践中，我们看到的是许多乡镇政府为了增加土地财政，虽然没有征地的权限，仍然利用办教育、发展高科技技术产业等名义，与各类开发区联合发文进行征地拆迁，最后改变土地性质搞房地产业，谋取暴利。虽然乡镇政府没有征地拆迁的资格，却为了土地财政，将农地卖给发展商建立私企的比比皆是，虽说违法，可是真正利用法律来解决这样的问题的却是很少。本文认为缺少专门立法对农村集体土地征收，对集体土地上的房屋拆迁的主体资格以及不符资格进行拆迁应当承担的责任等内容加以调整规范，才会导致拆迁主体资格不符的情况。

（三）拆迁程序不正当

农村房屋拆迁应当按照法定程序进行，然而到目前为止，我国尚无专门的法律对农民房屋拆迁程序进行规定。《土地管理法》只规定征收征用集体土地的程序，并没有规定房屋拆迁的程序。实践中，各省、自治区、直辖市会制定规范农村房屋拆迁的地方性法规、政府规章。比如北京市制定了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，规定区、县国土房管局核准用地单位的申请后，应当在用地范围内予以公告，通知和公告应当载明拆迁范围、暂停办理事项和暂停期限。暂停期限自公告之日起算，最长不超过1年。但是这些规定往往得不到很好的遵守，拆迁人按照程序进行拆迁的真是寥寥无几。主要表现为拆迁之前本应该公告，然而不公告或者公告时间不满，公告内容不全，以及公告内容不实比较常见。拆迁人也会利用各种手段阻止被拆迁人行使发表意见等权利，严重忽视了被拆迁农民的参与权和知情权。本文认为强制拆迁程序不公平就是典型例子。

强制拆迁程序发生的前提是必须具有生效的行政裁决。当拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿金额等问题达不成协议时，通常由拆迁人向行政主管部门申请行政裁决。当事人对行政裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉，但是诉讼期间不停止拆迁的执行。被拆迁人在行政裁决规定的搬迁期限内没有搬迁的，由有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁。实践中，法院一般会维持政府作出的行政裁决，造成强制拆迁后果。

（四）农民“钉子户”问题

农村房屋拆迁中也存在“钉子户”问题，农村房屋不像城市房屋那样由房地产开发公司统一建造的商品房，而是由村民根据自己的经济实力和建造要求购买材料，请建筑工匠一转一瓦盖起来的。所以每一个农户的房屋都有自己的特点，构造也不一样，拆迁的补偿金额也无法按一般方法计算，但是现在的农村房屋补偿的金额针对建造好的房屋和建造差的房屋相差无几，这让许多建造时投入大量钱财的被拆迁户觉得不公平。

（五）村干部截留拆迁补偿款

在集体土地房屋拆迁过程中，村干部一直是重要的角色。农民同意拆迁之前，村干部努力做好农民的思想工作，成为地方政府与农民之间的纽带。在签订征地拆迁合同时，通常是村干部代表村民集体经济组织与地方政府签订合同。征地拆迁补偿款都是先由村干部代为领取，然后才在集体经济组织内部进行分配。现实是村干部贪污现象严重，村民真正拿到的补偿款少的可怜，有些村干部却吃喝玩乐，住豪宅，根本没有为百姓着想。拆迁合同本应该是农民与地方政府签订的，充分体现农民的意思自治，然而现实中却是村干部代表农户签订协议，法律对此并没有任何规定。其深层次的原因是农村房屋拆迁立法的缺失以及农民权利不能得到充分实现，农民力量薄弱加之没有可以依靠的法律，更加无法免于自己的权利受到侵害。

二、对农村房屋拆迁存在问题的原因分析

（一）立法政策上的缺陷与冲突

2004年修改后的《宪法》第10条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。第13条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。2007年颁布的《物权法》第42条第1款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。2007年修改的《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）第6条规定，为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。但是，由于上述立法的原则性和抽象性，国务院《拆迁条例》只是城市房屋拆迁的具体法律依据。农村房屋拆迁则基本上处于无法可依的状态，我国尚无专门法律针对农村集体土地上的房屋拆迁问题进行调整，只能根据各地方的政策文件行事。这是我国立法存在的严重缺陷。

实践中，农村征地拆迁适用《土地管理法》的相关规定。《土地管理法》第四十七条第四款规定:“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。”现实生活中农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待,其拆迁补偿标准是由省、自治区、直辖市规定。目前,为了适应新形势下的房屋拆迁，很多地方已经颁布了专门针对集体土地上的房屋拆迁的规定。1各省、自治区、直辖市、政府部门等均发布了地方性法规或政府规章,对集体土地房屋拆迁进行规制。但是这些地方性法规、政府规章本身与《中华人民共和国立法法》的规定相左。《中华人民共和国立法法》第八条第六款规定,对非国有财产的征收,只能制定法律(指狭义法律)；第九条规定,对上述事项未制定法律的,全国人大及其常委会有权作出决定，授权给国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。

显然,这些地方性法规、政府规章,既非狭义的法律,也非行政法规。依据上位法高于下位 1 例如，北京市颁布了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，昆明市颁布了《昆明市主城区集体土地房屋拆迁补偿安置管理办法》等，对农村集体土地上的房屋拆迁作出了具体规定。

法的法律适用原则,由全国人大制定的《中华人民共和国立法法》的效力等级高于由全国人大常委会制定的《土地管理法》。因此根据《土地管理法》由各省、自治区、直辖市制定的地方性法规、政府规章是违背上位法的,是不能够作为农村房屋拆迁的法律依据的。因此很多省、自治区、直辖市颁布专门针对集体土地上的房屋拆迁的地方性法规或政府规章作为房屋拆迁的依据，这是跟法律的规定有冲突的，这是立法本身存在的冲突。

（二）城乡二元体制导致农村房屋拆迁补偿不公平

城乡二元体制使得农村房屋拆迁的补偿相较于城市房屋拆迁严重不公平，以重庆市相关规定为例，比较一下城市房屋拆迁与农村房屋拆迁补偿的差距。对国有土地的房屋拆迁实行货币补偿的，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积或套内面积等因素，以房地产市场评估价格确定；2而对集体土地上的房屋拆迁的补偿仅考虑权属证书记载的合法面积，按农房造价给予适当补偿，住房货币安置方式的具体标准不低于被征地范围内相邻地段经济适用房的平均销售价格，征地范围内村民的住房改作其他用途的，按住房补偿。3上述比较看出，城市房屋拆迁考虑房屋的区位、用途，区分住宅性用房与营业性用房，按照房地产市场价格评估给予补偿；而农村房屋拆迁却不考虑具体区位，不考虑用途，一律按照住宅性用房对待，按照经济适用房的销售价格给予补偿。例如，2006年沙坪坝区新桥的石新路扩建时，新桥医院对面有两幢房屋，一幢房屋属于李某，一幢属于其表弟，两幢房屋都是通过继承的方式获得的，两幢房屋也均被改成门面房进行商业经营，在工商登记、缴纳税费方面也合乎规范，而且李某的门面房装修更为豪华，生意也更好。然而，仅仅由于李某的房屋性质上属于农房，而仅一墙之隔的表弟的房屋属于城市房屋，两幢房屋土地性质不同。因此，就在拆迁补偿时，依据了悬殊巨大的两个标准，李某的房屋按照240元/平方米进行补偿，装修也不予赔偿，而其表弟的房屋按照9800元/平方米进行补偿。4这样的结果对李某来说是严重不公平的。在这种城乡二元体制下，农民得不到真正意义上的公平，各种严重不合理的案子会持续出现。

（三）地方政府的“土地财政”之困

由于中国的分税制度的改革，地方政府的压力变大，在没有财政收入的条件下，事权却日益增多，导致支出与收入的缺口不断加大。面对日渐扩大的财政缺口，加之地方政府没有正式的税收自主权，也不能通过举债筹资，地方政府不得不努力追求预算外和非预算资金收入的增加，而“卖地”渐渐成为地方政府谋取财政收益的重要途径。5土地财政应运而生。土地财政是造成农民房屋拆迁不公平的最主要的原因，政府日益觉得土地上的收益可以解决财政之困，征地行为越来越广泛，土地上的收益大部分进了政府的口袋，农民得到的补贴少 23 参见《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第26条。

参见《重庆市征地补偿安置办法》第6条、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知（2008）》、《重庆市沙坪坝区征地补偿安置实习细则》第19条。4 此案例参见江帆、丁丽柏、马勇、孙晓峰、张良培：“重庆市沙坪坝区房屋拆迁问题及对策研究”，载《经济法论坛》第9卷，群众出版社。5 张维宸：“土地财政再思考”，载《中国土地》2011年第3期。

只有少。本文认为如果没有从根本上解决地方政府的“财政”问题，不从分税制度的角度入手，相对减少地方政府的事权，相应增加地方政府的财政，更加合理地处理地方税与中央税，就难以找到合理征地、合理拆迁补偿安置的方法了。

（四）地方政府与建设单位相勾结

建设单位通过缴纳土地出让金等费用给地方政府，地方政府获得源源不断的财政收入，这使得地方政府跟建设单位的利益联系在一起。中国的征地行为中，体现的是政府部门、房地产商以及农民的利益博弈，实践中，政府部门与房地产商相勾结，侵犯农民的私权。许多建设单位通过各种方式贿赂地方政府取得拆迁许可证，然后肆无忌惮，开始各种违法拆迁，各种暴力拆迁、野蛮拆迁。

三、农村房屋拆迁的法律救济途径

（一）完善农村集体建设用地立法

改革开放以后，国家经济发展越来越迅速，国家为了经济有序快速的发展，实施市场干预。笔者认为农村土地的征收也是政府的调制行为，也的确土地征收之后，国家富裕了，经济发展了。这种调制行为本身就是一种有目的的对社会主体实体利益的损益，土地的征收制度使得中国的房地产市场蒸蒸日上，在《财富》、《福布斯》、《胡润》等富豪榜的中国内地榜单中，房地产商们都是几近半壁江山。然而穷苦的农民变得更加穷困，征地补偿款还要被各种剥削。

政府干预经济，制定了这样的一个征地制度肯定是没有错的，农民土地被征收也没有错，农民对征地不服，只能上访，但是现实中上访成功的几率几乎是零。所以笔者认为还是中国的体制有问题，农村集体土地由于公共利益的需要可以被征收，政府征收农民的土地，然后卖给房地产商，房地产商通过缴纳土地出让金等有关费用，源源不断地充实着地方政府的财政收入，房地产商开发土地，牟取暴利，房价上涨，农民买不起房子，这样恶性循环，这样的体制下，农民根本没有出路。

因此笔者认为原因还是在于农村集体建设用地立法相当滞后，政府不出台相应的法律来规范农村建设用地，农村土地除土地承包经营权之外并没有实现市场配置。国家不允许集体建设用地进入市场，极大地限制了农民自主实现工业化和城市化的积极性，不允许农村集体建设用地进入市场是导致当前中国城乡差距扩大的重要原因。如果允许农民集体土地进入市场，农民就可以分享到土地非农使用的增值收益。如果国家能按土地非农使用的市场价值补偿农民，农民就可以有在目前所获征地补偿费的基础上增加十倍乃至几十倍的收入。农民收入增加了，城乡差距自然就减少了。如果政府能够规定单纯的商品房开发用地是绝对不能作为政府征地的理由，而应由开发商自己去向农民协商购买土地，土地可以自由流转的话，农民就可以得到本来由政府谋取的利益，地价也可以降下来，房价也会相应降低。只是现在中国政府在如此丰厚的利益面前很难做出这样的决定，但是不难看出政府已经意识到这个问题的存在，也在努力实现农村土地的流转。

对于农民而言，拥有多大的土地权利并没有意义。土地私有化既不能保护农民利益，也

不能提高农业生产效率，甚至会损害农民利益，中国土地制度不能走私有化道路。农民真正需要的不是土地的所有权，而是调整权，也即合法进行土地流转的权利。中国并没有出现多数发展中国家城市化进程中的贫民窟现象，其原因就是我国农民有退路，这是中国稳定的基础。

十八届三中全会《决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。6十八届三中全会的《决定》对农村土地流转具有深远意义，虽然没有直接说明农村土地可以自由流转，但是土地可以抵押的制度下，未来土地可以自由流转是必然的发展。政府建立城乡统一的建设用地市场，说明农村集体土地也会实现市场配置，农民可以自由支配自己的土地，农民就可以直接跟开发商交易，而不必通过政府，农民土地收益增加，房地产市场价格下降。现阶段已经在安徽等地形成试点，建立农村产权流转交易市场，试图推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。《决定》提出的城乡统一建设用地市场说明农村集体建设用地立法的可能性、现实性以及迫切性。本文认为应该在十八届三中全会《决定》提出建立城乡统一建设用地市场的基础上，出台规范农村集体建设用地的立法，进一步保障农村土地自由流转的实现。

（二）破除二元体制下的补偿标准

实践中，城市房屋的拆迁补偿还是比较合理的，虽然农村房屋拆迁补偿金额在不断提高，但是仍然不足以使农民有能力在城市买房，居住，融入到城市发展中。笔者认为我国农村房屋拆迁补偿存在不公平，原因在于制度的不完善，因此我的建议是推动法律的完善，逐步探索城乡统一的补偿标准，但是这一点实践起来比较难，所以基层政府应该结合城镇化过程中暴露出来的问题展开积极调查，向上级机关反映问题，加快推进各种法律的完善，为城镇化的发展提供科学合理、体现公平与效率的法律体制。

十八届三中全会提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。7赋予农民财产权利是基于土地基于房产产生的收益，政府也在努力推进实现城乡一体化。本文认为农民房屋拆迁补偿标准应当参考城市房屋拆迁补偿标准，以市场价格为依据，在没有市场价格的情况下，通过独立的中介机构评估确定补偿金额，确保补偿数额能够让被拆迁的农民重建或者购置同等质量、同等居住条件的房屋。应当考虑农民房屋本身的区位价值、庭院空地等附属设施的价值等，给予适当、合理的补偿。

（三）保证拆迁程序公开化和透明化

程序公正是看得见的公正。通过公正、公开、透明的程序来保障征收拆迁的公平合理是 67 参见十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

参见十八届三中全会公报

世界上大多数国家的做法。以美国为例,美国联邦宪法第五条修正案规定了有偿征收的三个要件:正当的法律程序、公平补偿、公共使用。其中对征收行为的正当法律程序,详细规定了九个步骤。8在土地征收阶段，笔者对比了美国的征收制度，很明显美国的制度就相当严格。不是为了严格意义上的公共利益是不允许征收土地的，征收土地的正当性是否基于公共利益通常是由法院判决的。美国对于征收制度的程序也相当严格，必须经过预先通知，政府评估，召开公众听证会等缺一不可。对于补偿制度也是按照征地者的损失计算的，而且相当注重买主与卖主的意思自愿。笔者认为美国的这种制度是相当值得中国借鉴的，完善征收制度可以严格规范征地行为，保护农民的私权。在拆迁补偿安置政策制定阶段，补偿安置方案不能不能仅仅由政府单方面决定或批准,应引入听证程序,由被拆迁方代表、相关专家、政府三方举行社会听证,共同商讨确定。9这既可以是政府决策公开化，又能让政府及时了解拆迁方案的不足之处，便于及时改正。在达不成安置补偿协议阶段完善被拆迁人的司法救济权。现在的拆迁制度规定了当拆迁人与被拆迁人达不到拆迁补偿安置协议时，只能由房屋拆迁管理部门裁决或同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，但是诉讼期间不停止拆迁的执行。这样的规定使得农民房屋被拆除，这样的结果是不可逆的，无法通过其他的补偿措施时其恢复到拆迁之前的状态。因此政府应该出台相应的法律，真正保护农民的司法救济权。

四、结语

（一）农民房屋拆迁是中国土地制度改革的一部分，有其合理的部分：使农村土地充分集中起来，提高土地利用效率，推进农村工业化、城市化的发展。

（二）农民房屋拆迁现有法律救济途径存在的问题，有其深刻的经济和社会背景，但是归根到底还是法律制度的不完善，仍然存在农村集体建设用地立法相当滞后、城乡二元体制下房屋拆迁补偿标准不一致以及拆迁程序不公正等方面的问题，值得深入研究并加以弥补和完善。

（三）本文的探讨立足于对农村集体土地上房屋拆迁法律制度的完善。但是真正的救济途径的出台和实践，由于利益集团之间的博弈，也许会经历很长的阶段，但是出于对农民权利的保障和维护，应该迫切加以解决。

Theory of farmers house dismantlement exist problems and its legal relief way

Abstract: In our country, rural housing demolition compensation amount is low, demolition main body qualifications, the dismantler ignored the demolition proce, “nail households” problem, and village cadres intercept units compensation is the most common problems in rural housing 8 详见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》,中国宪法行政法法律网, http: //www.daodoc.com /get/lltt/fxlw/***2.html 9 赖淑春：“农村集体土地房屋拆迁法律问题探讨”，载《山东大学学报》2008年第5期。

demolition.Reason mainly has defects and conflict of legislative policy in our country, urban dual system leads to unfair of rural housing demolition, the local government of “land finance” trapped and collaborating with the construction unit, etc.Legislative Suggestions to perfect the rural collective construction land, urban and rural planning as a whole, to break the dualistic system of the compensation standard, improve the mechanism for the demolition proce, make the demolition of all stages can be open and transparent.Keywords: housing demolition, land expropriation, demolition program.