当前我国城中村现象研究之简要述评_城中村现象

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当前我国城中村现象研究之简要述评

摘要：改革开放以来，我国经济实现了跨越式的腾飞。不过，经济的过快发展，却由于和落后的管理体制的重重矛盾而导致了一系列问题的出现，城中村就是我国其中一个特有的管理跟不上发展的现象。本文以国内众多专家学者的理论研究为基础，对其进行归纳评述，着重于寻找我国城中村产生的根源，探究其成因，研究当前城中村陷入的种种困境，并试图分析其出路，提出解决对策。希望能给今后我国社会的发展、时代的进步提供一定的指导意义。

关键词：城中村；根源；作用与问题；改造

一． 城中村的内涵与根源

城中村是中国大陆地区城市化进程中所出现的一种特有现象。随着1978年改革开放，三十多年间，诸如长三角、珠三角、沿海或省会城市等经济较发达地区城市化进程快速推进，城市面积迅速扩张，城市周边的农村逐渐都被纳入城市的版图中，平矮旧房被高楼大厦所包围，形成了“都市里的村庄”。耕地被征用，农民转为居民后仍居住于原村落，但形成的居民区都滞后于时代发展步伐，甚至游离于现代城市管理之外，区域上虽说为城市的一部分，各种体制管理却保留着农村模式，由此成为了一个特殊的存在——城中村。

城中村是多方多面共同作用的结果，其成因包括制度、经济、文化、政策等等。本文概括众多学者的研究内容，将从制度政策和经济利益两方面分析其产生根源。

（一）制度政策根源

多数学者持这一观点，即认为城乡二元制度是城中村形成和延续的制度根源。

刘梦琴认为城中村是制度意义的农村，城乡二元制度是城中村产生和延续最根本的原因。城中村是村庄因政府征地而“划入”了城市，但是依然实行农村体制，实质是在同一城市地域内城乡二元体制并存。并且她认为地方政府在过度追求城市扩张和土地财政的过程中，忽视了对城中村的基础设施、公共产品和服务的制度供给，而制度供给上的失衡加速了城中村的蔓延。

学者陈建军则从“村籍分配体制”入手，认为土地制度和集体经济管理体制相联系的“村籍”分配制度，使得村民保持村籍成为了其最直接的选择，因为“农改非”所带来的福利保障并没给村民带来太大诱惑，这使得城中村“形散神聚”，难以解构。此外，从我国现行土地管理制度来看，城市所有土地归国家所有，而城中村土地的使用权归村落集体所有，土地产权差异化无形地增加了城市建设统一开发管理的难度。不得不说，城中村问题的产生，归根结底源自于“城”和“村”协商机制的缺失，对城中村居民缺乏必要的尊重和交流体制。

（二）经济利益根源

相关主体利益的博弈和其中隐藏的巨大利益的驱动也是造成城中村这一产物难以简单改造的根源之一。经济基础决定上层建筑，只要产生城中村问题社会基础存在，在未来可预见的时间内城中村也将长期存在。

关于城中村的形成原因，学界的主流观点便认为是村民基于经济利益在有限的宅基地上无限加盖贴面楼、握手楼所致。学者崔艺红认为城中村是城市化背景下政府城市廉租房供应职能缺失的反映，由于我国人地矛盾本就突出，加上城市化过程中政府急功近利，征地无度，导致大量失地农民涌入城市。而地方政府多年来在住房保障制度建设方面进展缓慢，无法提供满足城市新移民需求的廉租房。另一方面，城中村不含地价与房地产商业利润的廉租出租屋却恰恰能在一定程度上解决这个问题，其低廉的房租使大量底层民众聚居于此，同时又为城中村原居民带来了巨大的租金收益，如此一种“双赢”的结果，也导致城中村问题积重难返。

而在利益博弈方面，崔艺红认为城中村形成和发展所涉及的利益主体包括政府、村民、村集体和外来承租人。首先，对于当地政府而言，基于对改造城中村所需的巨大财政消耗和改造后村民出路的担忧，致使其对城中村缺乏治理意识；其次，对于村集体经济组织而言，追求村民福利的最大化和政绩最大化是其利益所在，而城中村宅基地所带来的不菲收益使其无意于管制村民乱建房屋，对城中村中基础设施建设也缺乏投资意愿；至于村民和外来承租人的想法，前文已有论述，不再赘述。

应该说，国内学者对于城中村的成因基本达成了共识，也较为客观地揭示了城中村产生的制度、经济根源。笔者认为除了从制度、经济方面研究形成城中村的根源外，还可从文化心理、历史因素等方面进行研究，另外，不仅要把握各种根源成因，还应注重它们之间的影响联系，更加综合地看待城中村现象的存在。

二． 城中村的作用与出现的问题表现

当前众多专家学者从各个学科领域出发，提出了城中村凸显的诸多问题和种种不和谐之处，更有甚者，已然将城中村看做是眼中钉、肉中刺，欲除之而后快。对于这些观点，本文并非持反对态度，也非举双手赞成，只想在此处说明：任何事物的存在必有其存在的合理之处和其价值。城中村能发展至如今地步，必有其原因，如若我们妄图简单消灭之，却忽略了更深层次促使其“成长”的因素，就将违背唯物主义中以辩证的眼光看待问题的观点。而我们要做的，就是充分认识到城中村的两面性，在看到其问题的同时也关注其功能作用。

（一）功能作用

刘梦琴认为城中村具有一定的经济社会功能，其存在具有历史合理性。张京祥等人也认为城中村在支撑我国快速而粗放的城市化过程中承担了重要的作用，具有非常重要的意义。孙林学者则对城中村的性质与作用进行了再思考，认识到城中村不是城市的毒瘤而是城市的伤口，需要用时间来进行愈合。概括起来，各位研究者对于城中村的作用认识主要有以下几个方面：

1.可为村民提供收入 这点显而易见，城中村可从两方面为村民提供收入，一是村集体经济的分红，二就是房屋租金的收益。城中村的居民技能水平低、文化素质不高、社会竞争力小，在“农转非”过程中根本无法适应失去土地后的生活，但城中村却给他们带来了一条不错的生活出路，解决了他们的吃饭生存问题，减少了贫困人口的数量，这是其一大功劳。

2.可为外来人口提供廉租出租屋 随着城市化进程加快，大量务工人员从农村源源不断地涌入城市，对这部分低收入人群的居住安排，地方政府总是有意无意地忽视乃至漠视。政府在这一块区域的职能缺失却被城中村中低廉的出租屋所弥补了，是它们替政府安置了庞大的外来人口，并进一步推动了中国的城市化进程，其作用不可谓不大。

3.可为农民社会转型提供过渡平台

城中村作为一个很特殊的存在，充当了乡村和城市之间沟通桥梁的作用，作为城乡之间的缓冲地带，可以为外来务工人员提供一个接近于原本生活场所的地域，为农民工逐渐转型为城市人、在城市中寻找心灵慰藉提供一个绝佳的精神家园。

4.可以更加丰富城市的生活方式

陈建军学者研究了西方后工业化社会的发展历程和现状，觉得现代城市生活方式仍存在诸多弊端和问题，而城中村那种城乡交融的生活方式使城市更加多元化的同时，恰好可以为其实现有益的补充，起到了一种“阴阳互补”的作用。

5.可以促进非正规就业环境的形成非正规经济大量发展是城中村经济产业的重要特征，而其由于门槛层次较低、对技能水平要求不高成为外来打工人员的首选行业，对于解决吸纳大量农村剩余劳动力就业问题具有难以估量的作用。不可否认的是，近三十年来，非正规就业在我国城市就业中发挥着越来越大的作用，政府应该充分重视其中蕴含的战略意义。

6.可以传承大量传统文化元素和历史遗迹

城市化的过程，是一个放弃传统，追求现代化的过程，虽然政府与不少有识之士都已意识到城市发展的一个重要任务便是继续保持传统文化，但在拆迁整改、把农村变为城市的过程中，难免会有许多珍贵的文化元素遭到破坏。孙林学者就认为城中村将成为保留传统文化、城市特色的最后一块自留地，保存反映当地传统文化特色的元素，延续城市的历史文脉，仍将是城中村的重要功能与作用。

（二）问题表现

城中村虽然有巨大的社会和经济功能，不过必须承认，城中村也存在着许许多多的问题。广大的学者和研究者们要改造城中村，都是源于其呈现的各种不利于社会发展的问题。

1.规划设计不合理，建筑杂乱无章 马晓茗认为城中村开发强度普遍过大，建筑密度过高，间距过小，形成了“贴面楼”、“握手楼”等景观，与城市布局格格不入，且楼房大多由居民自己请施工队建造，建筑质量不高，存在安全隐患。规划设计的不合理，造成了国有土地资产的流失，也妨碍了房地产市场的正常运行。

2.人口构成复杂，社会治安混乱 城中村里有着大量流动、分散的外来人口，而城中村内不健全的社区管理与特殊的人口结构，使其成为整个城市治安管理的薄弱环节。出租屋内往往藏污纳垢，恶性治安事件甚至违法活动不断，已成为各类刑事案件的重灾区。

3.基础公共设施相当缺乏

在刘梦琴看来，城中村公共设施严重不足，主要表现为：道路狭窄拥挤，电力、电讯、供水、煤气管道线路混乱，采光、通风、排水困难，公共活动场地和设施缺乏，环境卫生脏乱差，卫生状况极其堪忧，消防隐患极大。基础设施的缺失和不足无疑与政府的不作为有着很大的关系。

4.食利寄生现象 刘梦琴还认为城中村村民的租金收入和不菲的集体经济分红，滋生了一大批“食利阶层”,有数量的青年人因此固守现状，缺乏开拓进取精神，成为无所事事、游手好闲的“二世祖”和自愿选择不就业的“主观剩余劳动力”。

5.社会边缘人群

城中村虽经受着城市文化的洗礼，却又保留着浓厚的农村文化氛围，村民文化程度不高，收入低微，虽说脱离了农业，但未被城市完全接纳，无归属感，就形成了独特的边缘性心理和边缘性人群。

综上所述，城中村具有实际意义的经济社会功能，有其存在的价值所在。然而，在众多研究人员中，却只有少量注意到了城中村的功能作用，固然，城中村的问题不少，但笔者认为凡事都需从正反两方面辩证统一地看待，在斥责城中村为“城市的毒瘤”之时，切不可忘却其做出的贡献，其历史合理性应该受到更多关注和论证，任何企图简单消灭、去除城中村的改造之路只能走近死胡同。

三． 城中村改造的难点分析和对策建议

研究问题最终是为了解决问题。城中村需要治理和改造，这点毋庸置疑。合理改造城中村，对于城市化的进一步推进、社会的稳定、人民生活水平的提高具有不可轻视的意义。然而，显然城中村的改造绝非一朝一夕的事情，各专家学者也普遍认为这其中所遇的阻力不能小觑，蕴含的难点之多、之大需仔细思量斟酌。(一)难点分析

1.改造成本高，投资回报小

首先，乐建明、颜哲等人便认为改造城中村需要高昂的拆迁安置成本、广大的回迁安置面积，与之对应的却是其中可用于销售的面积小，投资回报小，导致房地产投资开发商鲜有涉足者。因而，他们把如何降低城中村改造成本，保证合理的投资回报率看做是城中村改造能否顺利推进的最大制约因素。

2.利益的协调

其次，张侠、赵德义等学者认为改造城中村牵涉到旧村居民、开发商与政府三方，这三方面是相辅相成，又是相互牵制的，因此就涉及到了一个利益的协调问题。他们认为，在改造过程中两方面的利益协调最为关键：一是资金来源，即如何合理确定开发商利润分成的问题；二是拆迁补偿，即如何合理补偿旧村居民、确保其切身利益得到保障的问题。张侠等人将此作为城中村改造工作的主要难点，笔者表示赞同。

3.土地安置难以管制

陈建军研究发现，在利益驱动下，部分城中村村干部联合开发商，私下圈地卖地，违法占用集体土地甚至农用地进行开发建设，违规面向社会销售，而部分城市居民置政府的消费警示不顾，贪图便宜，购买了上述得不到法律保护的房屋，使此现象愈演愈烈，在很大程度上影响了城中村改造工作的推进。

4.村民的阻力问题

还有不少的研究者认为来自于城中村原村民的阻力也是阻碍城中村改造的重要因素。目前，城中村村民收入主要靠集体经济和出租屋租金，而在许多城市，改造后村民依旧要过着以出租收入为主的生活，没有实现其生存方式的转变，潜意识他们便会抵触改造。另外，村民的社会保障体制存在着很大缺陷，改造后大部分村民仍无法参保和享受城市居民待遇。这问题不解决，誓必将影响到村民参与改造的积极性，给改造工作带来不小的阻力。

（二）改造对策

针对城中村出现的问题和所呈现的各种改造难点，各位学者畅所欲言，各抒己见，提出了许多的建议对策，笔者在此将其简单归纳为观念转变、政策制定、模式选择三方面。

1．观念转变

这里的转变观念包括两方，一方是以当地政府为代表的改造者，他们必须站在历史角度尊重城中村的客观存在及其价值，不能简单将城中村视为“贫民窟”，绝不可以抱着从物质空间上“消灭”、“清理”城中村的想法，一蹴而就的态度是不正确的，应该充分认识城中村产生的根源和其延续的可取性。另一方就是原城中村居民这些接受改造者，在改造过程中，不能单一地使用强制命令手段，还要注重村民思想观念的更新，通过教育、培训等方式给村民灌输先进的城市文化，致力于提高他们的文化素质水平和技能水平，切实帮助他们彻底摆脱对土地和出租屋的依赖感，得到了村民的支持，改造工作将事半功倍，否则，不顾村民意愿，一切只会举步维艰。

2.政策制定

城中村问题的产生与体制上的缺漏有莫大关系，因此城中村的改造更需要政策的推动、扶持和保障。学者们提出了不少改造措施，有的基于如何消除城乡二元体制的差异和社会边缘性及阶层分异问题，强调失地农民的社会保障，有的较关注土地利用、规划管理及建设景观等问题，还有的则强调公共政策的重要性，试图建立完善的城市管理体制和政策框架，从而加强城市整体管理。总而言之，政府或改造单位必须因地制宜，制定出各村改造的优惠政策，出台包括土地处置、村集体经济改制、社会保障体制一系列完备的配套政策规范，为改造城中村创造良好的、系统化的政策环境。

3.模式选择

在城中村改造模式选择上，学者们经过长久的研究，提出了三种模式：①以村民或村集体为改造主体的非市场化模式；②以政府为主导的半市场化模式；③以开发商为主导的市场化模式。三种模式各有特点，有利有弊，如何抉择应取决于当地城中村实际情况而行。

① 政府主导型

即政府在整个城中村改造中从立项、拆迁、安置、建设、监督、管理、协调等各个环节都发挥主导作用。但采用此模式时政府却难以做到保持资金平衡，还容易采取行政手段进行干涉，往往会损害村民利益，因此越来越少地出现在城中村改造过程中。

② 村集体主导型

村民在政府指导与支持下，自筹资金，自行完成改造。该模式优点在于村民起主导作用，可充分调动其积极性，并能最大限度地体现其意愿，且政府也能在公共基础设施建设上更好地给予优惠和协助；缺陷是村民缺少开发建设经验，极易会因降低物质空间的改造品质而导致中途失败。该模式也只适用于村集体及村民筹资能力强，村规模较小的情况，并不普遍。

③ 开发商主导型

政府通过市场，引入竞争招标机制，吸引房地产开发商进行城中村改造。此模式的优势是开发商资金雄厚，开发经验丰富，既缓解了政府资金的局限性，又可避免行政力量的过多介入，减少官民冲突；不足的是，开发商利字当头，容易在改造过程中为追求经济利益而做出损害村民和城市利益的举动。因此，如若采用该模式，政府必须在其中扮演合理引导和严格控制的角色。

四． 结语

通过对众多专家学者观点的研究，笔者对城中村现象有了一个大概的认识，写下这篇述评后，仍有些许启示想法不吐不快。

1.城中村的诞生有经济、文化、制度等多方面的因素，当我们从各个角度揭示城中村的成因时，应注意将各个根源相互联系论证，因为它们之间本就是相辅相成、相互影响的，只有用更综合地眼光看待这种种因素，才更能从本质上剖析城中村的成因。

2.在批判城中村所带来的各种各样社会问题的同时，不应忘记它的存在具有历史合理性。城中村的治安问题层出不穷，可同样，它的贡献作用不可缺少。应一分为二地看待每件事物，城中村也不例外，它具有两面性，在面对城中村时，应该关注到其背后的成因，真正理解广大村民的需求和制度的缺陷。只有做到这样，方可谈如何改造城中村，而非如何消灭城中村。

3．城中村的改造方法多种多样，出路也并非只有一条，前文只是给出了几种最主要的模式选择。如何取舍，取决于当地实际情况，做到因地制宜即可，不能死守形式。另外，在改造之前、之后，还要做到有效管理城中村，一定要以人为本，将城中村村民的利益置于首位，切实保障其应有的合法权益，还应注意协调好政府、开发商、村民的关系，力求在共同努力下建设一个更美好的城市。科学发展、可持续发展也是其中不可或缺的，统筹考虑、综合发展，让我国的城中村改造真正进入到一个全新的阶段。

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