城市化过程中的城中村问题_城中村城市化的对策
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城市化过程中的城中村问题
摘要：工业革命以来,世界的城市化进程明显加快，城市化促进人类社会进步,为城市发展带来了空前的繁荣,然而社会经济的发展与生态资源的使用、生态建设等都出现相对失衡的现象,城市发展呈现无序景象。城中村是快速城市化进程中出现的特有现象,在中国城市发展过程中既普遍存在而又具有中国特色，是工业化和城市化发展时期的一个新事物，与中国城乡二元结构体制密切相关。其不仅是个经济问题，更是个社会问题，如果处理不好，会危及社会正常秩序，会导致社会矛盾的激化。
关键词：城市化，城中村，城乡二元结构，改革开放以来随着中国城市的快速发展和各类开发区的兴建，城郊地区农民土地由于全部或大部分被征用，农民原有居住村落逐渐演变成为居民区，从而成为都市里的村庄，即所谓的“城中村”。城中村具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物。它与城市化的速度、城市化的质量、城乡土地资源的科学利用、城市产业结构调整都有着很大的关系，因而是中国经济社会可持续发展中的一个重大问题。如果解决不好，不仅会给城市的建设和管理带来很大的负面影响，而且还会阻碍未来的城市建设和经济发展。
城中村产生的原因
一是土地制度的二元性。很多学者都将土地制度作为城中村形成的最主要原因。认为土地制度的二元性是城中村形成的最核心因素。城中村的集体土地所有制与城市建成区的国家土地所有制差异明显,形成城市内部土地的二元结构,造成管理监控的困难。在这种二元结构下,城市选择了试图绕开村落这样一种规划思路,结果是使城中村逐渐成型。20世纪80年代末,我国开始实行城市土地有偿使用制度,土地市场的形成,有力地推动了城市土地结构的优化,也成为城市郊区化的基本动力。随着经济的高速增长,城市用地迅速向郊区扩展,城市面积不断扩张,许多昔日的乡村变为城区,原有的农业也被第二、三产业代替,村民也已生活劳动在城市里。20世纪90年代以来,中国城市进入了一个新的空间扩展时期,城市郊区作为扩展的前沿地带,其经济社会特征和空间结构受到强烈地冲击,呈现出多种变化。计划经济条件下的长期的城乡二元体制既是城中村形成的体制原因,同时也使城中村问题比其他城市问题更为复杂与棘手。我国长期的二元体制性障碍使这些被城市包围的村庄长期游离于城市的统一规划管理。
二是利益驱动。随着城市经济的快速发展,大量外来流动人口涌入城市，土地房屋升值,出租房屋成为获利丰厚的行当,在利益的驱动下当地居民最大限度地利用现有土地,直接后果是占地加大,楼层加高,导致建筑日趋拥挤,居住环境恶劣。
三是囫囵吞枣的城市化模式。在城市化过程中,为降低补偿成本,也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题, 城市在征地中有意避开城中村,多数开发商也刻意避开村庄选择耕地、空闲地，开发一片，留下一片。城市扩张形成的社区地理优势及土地价值的提升，再加上政策配套没跟上，城市化后失地农民的就业和社会保障等问题一时难以解决,没有生活来源,也同样使得“征地不征村”成了村民和村级组织的选择，他们更愿意保有宅基地、留置地，来实现失地农民在城市中的生存和发展。是城市化难以彻底的政策原因。另一方面,城市扩张时,往往只偏重于占用城郊农村土地资源,而不将村镇人口、村镇社区纳人城市管理序列,“只占地,不管人”,致使村镇土地转变为建城区之后,村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态,没有同步实现村民的城市化与现代化。当城中村积累到一定数量,便导致城市社区与村镇社区处于隔离、对峙与分异状态。有人认为,在高速城市化过程中,受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响,原农村居民点开发成本提高,急于扩展的城市首先倾向于开发成本较低的周边地块,使原农村居民点逐渐成为都市海洋中的“孤岛”。城中村是以血缘和地缘为基础形成的社区,居民的乡土观念较重。很多居民都认为城中村房屋是他们的祖业,是要世代留传的。这种观念也成了维系城中村存在的社会心理基础。面对城市化带来的前所未有的冲击,“孤岛”上的原村民在自身传统的影响下逐渐走上了一条完全不同于周边地区的城市化道路,并最终形成了今天独具特色的城中村。
四是监管和调控不力。本来,政府部门对城中村房屋占地和楼层都作了规定,按照有关规定,城中村环境是有保障的。但是因为监管不力,有关规划没有得到贯彻执行，导致城中村问题更加突出。
五是城市的盲目扩张。城市盲目扩大将农村也包到城市里来了,形成了城中村。城市的快速发展及各类开发区的兴建是城中村形成的客观原因，随着城市经济的快速发展和人们物质文化生活水平的提高，需要兴建大量的工业与民用建筑、市政交通和公共服务等设施，原有的城市区域不能满足城市发展的需要，必然不断的向外扩展。另一方面，为了促进新兴产业的发展和满足企业的技术改造升级，需要在城郊附近另辟区域进行各类开发区的建设。这样一来，起初还在城市郊区，进而位于城乡结合部的村民居住地，随着城市规模的持续快速扩张，城郊农村土地被征收，逐渐地被包围在建成区内，而当地的农民仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地，形成了一种城市包围农村的态势，原有村庄由于不能得到及时的改造升级，进而形成了城中村。
城中村的问题
城中村的问题，是一个社会问题，表现出利益性和复杂性。“城中村”在城市的发展过程中，像雨后春笋般冒出，各地城市的发展情况不同，其具体现状也不一样，但都存在共同的特征。
(一)管理体制转型不够彻底
城中村名义上纳入了城市管理的范围，但现实中还游离在城市管理的边界之外，由于体制和管理的滞后，很多的城中村仍然没有撤销村民委员会，建立居民委员会，实现民主的居民自治。由于城中村的居民仍然固化在集体所有的土地上，基层组织调整难度较大，一方面，城中村依然保留着农村社区的格局；另一方面，居委会在行使社会管理职能的同时，还承担部分经济发展的职能，未能及时适应城市化的要求，彻底转型不如城市社区的管理模式。在行政管理上还是以村委会主导，村委会作为村中公共权力的执行者和维护者，实行半封闭式的村治管理。这就使农村集体经济组织在“城中村”管理中起主导作用，村委会成了村中一切大小事情的裁决者，成为村治的公共权力机构。城中村两委的选举换届，是村里的一件政治大事，但内容和形式上类似于农村的选举换届。
(二)租金是村集体组织和居民的主要收入
村党支部委员会和村民委员会都属于非营利性组织，是没有经济来源的，主要是靠出租土地、房屋等集体资产和上级政府的补助来维持两委的正常运转及两委委员工资的发放，很多城中村都充分利用土地、房屋等有偿使用的集体资源。大部分投入村公共基础设施建设的资金都来源于租金、土地征用后的赔偿、集体资产出租后的分红和从事第三产业的收入。由于城市的发展状况不一样，这个赔偿金和租金是有所差异的，由于土地赔偿金低和房屋租金廉价，城中村的基础设施建设总体上是薄弱的，城中村的道路、供水、供电、电讯、排水、垃圾处理一般没有纳入城市管理的范围，各种管道、电线杂乱无章，并且缺乏公共绿地与体育等基础设施。总体来说，以上两种主体很大程度上都是依赖租金收入维持生存与发展。
(三)道德价值的差异性和村民思想观念落后
由于城中村的流动人口比较多，人员构成相当复杂，造成了这个群体中人员的道德素质良莠不齐，利益观、价值观呈现多样性。由于生活方式和意识观念也不一样，现实生活中就有可能引发多种矛盾。总体上城中村村民的思想观念保守落后，生活方式跟不上时代和城市发展步伐，成为城市中的弱势群体；小农经济思想很严重，只图吃饱穿暖，满足于现状，缺乏竞争意识和开拓进取精神；思想道德素质和科学文化素质低，文明礼仪不讲究，不懂技术，角色上没有从村民彻底转变到市民，这样就非常难以融入现代文明的都市。与城市居民相比，在城市就业中处于明显弱势，村民发展面临许多困难。另 一方面由于房租收入颇丰，生活富裕，在就业观念上，普遍存在着高不成低不就的现象，村民大多游手好闲无所事事，靠租金度日，形成了一个庞大的租金食利阶层。
(四)社会治安欠佳，安全隐患突出
由于城中村人口结构复杂，比较低廉的租金吸引了大量外来人口租住城中村房屋，村民、外来人员、居民混合居住，“黄赌毒”等治安问题突出，社会综合治理压力很大，在一定程度上构成对群众生命财产安全的威胁。再加上管理滞后或不规范，警力巡查和监管有限，综合管理相对薄弱，“城中村”也就成了“问题村”，成为藏污纳垢的地方。有人将“城中村”称为城市中的死角、贫民区和犯罪发生区。根据相关调查发现“城中村”的案发率和犯罪率比城市的其他地区偏高。常年居住在城中村的居民，经常遭遇丢自行车、电动车或者手机、电脑等盗窃案。其次由于城中村内道路狭窄弯曲，导致消防通道严重受堵，消防安全隐患突出；住宅缺乏科学设计，没有考虑抗震要求，建筑质量总体不高，卫生环境较差，极容易引发各类疾病，存在公共安全隐患。
(五)身份没有明确，地位尴尬
城中村无法与城市同步协调发展，很多的城市专门为城中村的管理出台规章条例，把它们列为所谓的城市“特区”，这就使城中村更加难以融入大都市。城中村处在城市管理的边缘，由于政策、制度、条件的不成熟，管理的滞后，不能完全按照城市的管理模式，在一定程度上介于城市的管理范畴和农村管理行列之间。这样尴尬的管理定位，造成许多村民享受不到城市就业、养老、低保等相应的待遇，也享受不到农村的优惠政策。城中村的村民对自己的身份界定很困惑，有时办理有关手续、证明等相当麻烦。城中村的学生，如果他们属于农村的，又享受不到九年义务教育学杂费的减免；如果属于城市的，又享受不到城市教育的待遇和保障。
(六)建筑混乱，卫生条件差 城中村 私搭乱建现象严重，广大租房客的居住地，大部分属于违章建筑。在城市迅速扩张的过程中，村庄被高楼大厦快速包围，地价、房价、租价也水涨船高、大幅上涨，受房屋租金和拆迁补偿利益驱动，不少村民见缝插针，私搭乱建现象层出不穷、屡禁不止。而这些杂乱、陈旧、矮小的建筑影响整个城市的整齐美观和生机活力。
城中村环境卫生问题难以根治。由于建筑的混乱，没有整体性规划，许多的功能没有完善，特别是排污系统和垃圾的处理很随意，直接排放或倒在街道上，造成污水横流，臭气熏天。鉴于“城中村”的建筑物无序、卫生环境差，碰上雨天，城中村内道路泥泞，污水横溢。碰上夏天，蚊蝇丛生，空气质量较差，环境容量超标。“晴天蚊蝇乱舞，雨天浊水横流”，“室内现代化，室外脏乱差”，成了城中村的现实写照。与城市里的金碧辉煌的摩天大厦及清洁宽敞的公路形成鲜明的对比。
城中村的性质
1、从经济上说，它是城市的低成本生活区。
来自全国各地流动人口住进了城中村，他们的收入水平、消费水平决定了城中村是城市的低成本生活区。需要注意的是，本地农民在村中并不贫困，而进入城中村的人们处在生活、就业、社会关系不断改善的过程之中。并且由于大量抱着城市生活希望的年轻人的进入，城中村表现出国外贫民区所没有勃勃生机。
2、从社会形态来看，它最初是本地村民的传统农业社会，然后逐渐演变成本地原村民社会和外来务工者暂住型移民社会，这两种社会在空间上的叠加。由于这两种人两个社会都处在城市化的过程中，两个社会中的经济水平相差巨大，但都在不断改善和变化，但是其社会结构却具有相当大的惯性。一方面，原住居民的传统社会关系没有根本改变，乡村精英是政府基层治理依靠的对象；而名义上的“村集体”所有的土地在按户分配的同时，其剩余部分在向着有钱有权的集体成员集中，原村民之间拉开了几倍乃至十数倍的差距；这是一个被动城市化的转型社会；
另一方面，外来人员的生活状况总体在逐步改善，一部分人在市场竞争中逐渐完成原始积累，走出了城中村。这是一个主动城市化的转型社会。这个二元社会的管理，最初是本地原村民的乡村自治，在叠加了廉租屋区功能之后，可以看做是政府对原村民集体的委托管理。管理的内容包括了从村内基础设施的投资建设，到日常的社会治安、卫生保洁、计划生育等全方位的内容。由于这种委托管理不具统一的标准，而外来人口数量十倍甚至数十倍于原村民，便造成了城中村的治理难题，两个社会之间出现隔阂，消防、环保、治安、卫生等等问题接踵而至。但这种管理又是低成本的，政府没花一分钱的情况下，奇迹般地建起了上亿平米的廉租屋区，并且由原村民集体以集体经济支出将其管理起来。
3、从空间形态看，城中村在城市出现之前，最初是由小巷瓦房构成的旧村。
在这种空间形态下，原来的农民新村中由村集体投资建设的、标准本来就不够高的基础设施，如雨污合流，由于几十倍于原村民的外来人口入住，就变得空前严峻，表现出“脏乱差”，例如造成了河流流经城中村即变成臭水沟的状况。
我们看到，上千万的流动人口在城市中找到了他们可以暂住的出租屋，由农民在征地返还的自住用地上所建设出的廉租屋区，但是，所有这些住房都是以“违法抢建”的形式建出的。城市中的种种法律规定都在重申这些城中村中的建筑是违法的。事实很清楚：是农民错了，还是立法的隐含前提错了？显然，农民土地的发展权，正是农民在城市化进程中的主动参与权。
2、外来人口享有什么样的市民待遇？
为什么全国各地对城中村的指责往往出于一些人大代表、政协委员？人民代表是户籍人口选出来的，和谐社会应该包括多少人呢？和谐社会理所当然是指全体社会成员。和谐社会假如仅仅指户籍人口，这个社会肯定是不完备的。在“国际化大都市不应有城中村”的误区背后，是现代化的城市应该控制“低素质人群”的观念。其实，国际化大都市中的低成本生活区、存储着大量历史记忆的老街旧巷，是非常普遍的现象。并且，没有哪个大都市视之为自己的耻辱。瑞典人引为骄傲的斯德哥尔摩，夕阳西下，夕阳年龄的人们在握手楼下沉思、发呆的生命状态，吸引了每年几百万的到瑞典的游客。看一看巴塞罗那的地图，南边是不断生长出来的城市，而北面是规划师画出来的城市。哪个城市有魅力？威尼斯则更是遍地的握手楼。如果把通风采光、消防问题解决了，握手楼有什么妨碍呢？
城市的活力从哪来的？城市的活力源于产业的多样化、就业的多样化、收入和消费偏好的多样化。当社会生态非常丰富的时候，城市的魅力就出现了。城市不能只有一种人，哪怕是高素质的人群。城市只有高素质人群跟城市只有低素质人群是一样没有魅力的。一 个城市中大多数人应享有什么样的市民待遇、财政待遇、社会保障，这个问题不应回避。当然，这也是需要国家统筹的大问题。但是城中村向我们发出了警号，一个不考虑多数人的城中村改造是不公正的。假如我们要建和谐社会的话，当代中国城市有一个不容推辞的使命，低素质人群只要市场接受了他，城市社会就应让他进来。在可能条件下尽量多地接纳低素质人群，因为只有城市才是他们学习城市化最好的学校。无论如何，我们要为走进城市的外来人口叫好，他们离开了家乡、离开了亲人、来到陌生的城市，自主地选择了风险更高、挑战更烈的生活，这是中国农村的希望所在。
3、政府在廉租屋区管理中的责任？
城中村社会的管理，在叠加了廉租屋区功能之后，依然交由原村民集体管理。其实这是一种低成本的制度安排。如前述，城中村中的社会管理的内容，包括了从村内基础设施的投资建设，到日常的社会治安、卫生保洁、计划生育等全方位的内容。如果都交由政府管理，财政支出将是一个天文数字。但是，农民管理的能力也是有限的。
首先是基础设施建设。农民在就地安置区里自己建基础设施，雨污合流，但是原来村里人口不多，危害也不大。当叠加了廉租屋区功能之后，村里涌入了十倍几十倍的人口，污水直排到附近河流中，深圳河流源头处水质都很好，为什么流经城中村短短几公里就变得臭不可闻，“污染主要来自城中村”。
但是治污的前提是把政府、村集体的各自财权事权厘清。这件事不做，大家就都把成本向外推，造成大量的应付帐和财务虚盈，受害的就是环境。
政府的适度介入显然是城中村管理的必须。说明政府管和不管大不一样城中村问题的解决方法对“城中村”加以改造是城市发展的必然趋势。被城市包围的城中村与城建区不相协调，脏、乱、差现象严重，影响着城市的形象，改造“城中村”应因地制宜，具体问题具体分析，“一村一案”，对不同“城中村”采取不同的改造方式，把每一个“城中村”都改造好。
城中村改造的方式：（１）全部拆迁改造。对那些因城市发展需要必须搬迁，或者与都市环境极不协调、社会效益差，或者采取其他方式经济上不合算的城中村应采取全部拆迁改造方式。（２）部分拆迁改造。对那些布局相对合理，交通、市政配套设施相对完善，对城市发展起着辅助作用，能大大降低城市化的成本的城中村应采用部分拆迁改造，或在原有基础上加以完善利用。（３）“有形改造”与“无形改造”相结合。城中村的问题复杂，涉及制度、社会管理、经济发展及空间形态等诸多方面，而且不同方面的问题互为因果，单方面的改造不仅不能全面解决问题，而且也难以成功。因此，在推动城中村物质空间有形改造的同时，也要推动人员素质、文化教育、社会和经济领域等的无形改造（４）在进行新的开发而征用农村土地时，应结合新农村建设，将村民居住村落纳入统一开发规划，避免产生新的城中村。城中村改造必须由政府统一组织，统一规划。政府应统一负责土地一级开发征地拆迁和市政配套工程建设，尽量不采取商业开发形式，避免造成很多后遗症和遗留问题。应该集思广益，群策群力，调动各方面的积极性，妥善解决各方面的利益冲突，减少矛盾和改造难度，才能把城中村改造这件好事办好。
城中村改造的建议
从国家构建和谐社会，统筹城乡发展，推进城乡一体化大局来看，“城中村”改造是时代的要求，符合国家和国民的利益；从一个城市的协调发展来看，“城中村”改造是提升城市品位，创建文明和谐都市的必然要求。
(一)加强政府宏观调控。对“城中村”实行综合管理
政府充分发挥国家公共行政权力管理者和城镇公共产品管理者的双重作用，在坚持公共性、公平性、参与性的前提下，统筹规划，协调各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考虑改造单位的利益，让市场参与商业性运作。在城区一级政府，废除旧的行政管理体制，组建综合性部门，提高综合协调能力和行政效率；防止条块分割，成立综合办公室，对“城中村”的经济、文化、教育、卫生、建设、安全、拆迁、安置等实行有效管理。
(二)改革城乡二元体制，对集体资产进行股份制改造
从体制上转变城乡二元结构，实现城乡一体化，将“城中村”的土地集体所有变为国家所有。只有土地国有：才能从根本上制止村民对土地的独立处理权，一切土地使用都归土地规划部门管理。在“城中村”实行集体资产股份制，这是我国改革的一个新探索，按股份制的原则改造集体经济，对村集体资产进行清查核算、资产评估，使村集体资产的产权明确清晰。经营管理上按照《公司法》的规定进行操作，量化资产，明确股权分配，村民按出资额大小来分红，个人所拥有的股份可以自行支配，有权利赠送、转卖给他人。村民获得了实惠，他们会很积极地参与到“城中村”的改造。
(三)加强立法。依法推进改造 由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及户籍、土地的变更，还有行政管理体制和城镇管理体制等复杂问题。国家的法律法规至今没有明确统一的规定，因而操作上也没有统一的方法，各地城市都是根据自己的实际情况，出台一些粗糙的管理条例。需要出台一些可操作性更细化的法律法规，以法律推进“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。(四)妥善安置村民，给予合理的补偿
“城中村”改造之所以那么困难，主要是利益问题没有协商解决好，安置或补偿没有达到村民的要求。村民的房屋被拆迁后，户籍划入城市管理，身份变为城市居民，给予合理补偿，应按照城市居民的管理标准保障村民的利益，解决好医疗保险、养老保险、失业保险、就业、子女上学问题等。只有以村民的根本利益为出发点，才能得到他们的支持，顺利、稳定地推进“城中村”改造。
(五)转变村民思想观念，提高素质，培养技能
村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗传统文化的影响，思想观念还比较守旧，生活方式还比较单一，文化技术还比较低，缺乏竞争进取的精神。只有转变他们的思想观念，提高他们的科学文化素质，培养他们的技能，才能为“城中村”的改造减少阻力。比如免费举办一些扫盲脱产班或技能培训班，摒除陋习，使他们的脑袋充实起来，树立勤劳致富、科技致富的意识。知识素质高了，有了一技之长，生活就有了保障，利益得到了维护，村民对改造的抵触情绪自然就降低了。
(六)对城市的空间发展进行科学规划 “城中村”的形成有一个过程，开始时不给予足够的重视，造成“城中村”泛滥，问题恶化，这给我们后人很大的教训。因此，必须树立超前意识和前瞻性，规划好未来蓝图，对郊区、城市周围有可能将来再成为“城中村”的村庄、村群进行调查，了解它们的现状，在宏观上把它们划入城市管理范围，严格控制土地的投放，做到合理规划，不能让“城中村”在无序的状态下肆意发展，减少或杜绝一边改造“城中村”一边产生“城中村”。
城中村是城市发展过程中普遍的产物，是城乡发展不协调的代名词，制约了我国城市 经济健康发展，影响了社会的和谐发展，其问题的利益性和复杂性使我们面临很大的挑战，需要政府加强宏观管理，采取强有力的措施，让“城中村”真正融入都市之中
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