济南环卫事业市场化初探_济南环保产业
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济南环卫事业市场化初探
“35万元，成交！”2002年11月12日下午2时，随着拍卖师的手起槌落，济南市民郭女士获得了位于长途汽车总站一座固定公厕10年的保洁经营权。当天，济南市市容环卫局对17座固定公厕的经营权进行公开拍卖，共拍出13座，除泉城路一家保洁公司外，此次竞拍成功者全是自然人。35万元的天价公厕，不仅在济南市第一次，在全国范围内也十分罕见。
拍卖会后，时任济南市市容环卫局局长的凌安中不无感慨地说：“如果由环卫部门或市政府来建设这批公厕，每座公厕的建设费用将达到二三十万元，这还不包括管理人员的工资支出和其他费用。‘环卫指导，政府搭台，企业唱戏，以厕养厕’的管理理念，让济南市的公厕化建设走出了一条希望之路，也给整个济南市环卫事业的市场化摸索出了一条可行之路。”
只有市场化才能走出困境
城市环卫作为市政公用行业之一，是一个城市发展的重要组成部分。长期以来，市容环卫行业由政府一手包揽，政、事、企不分的问题比较突出，严重影响了城市发展的进程，因此，环卫事业的改革，成了城市综合体制改革的重要环节，相对于北京、上海、广州等国内发达城市，济南市在这方面起步显然较晚。
随着城市经济的快速发展，道路交通建设的突飞猛进，城市管理难度也在不断加大，这与市民对环境卫生日益增长的需求逐渐形成了一种尖锐矛盾。
作为省会城市的济南，环卫事业面临着诸多困境，发展的道路也是坎坷不平。矛盾之外的现实困境，成了环卫系统一把手们作出市场化抉择的又一枚催化剂：城区环卫设施欠账多，无论是从数量还是布局上都没有达到国家标准要求。公共厕所缺口达五分之二，生活垃圾转运站缺口约三分之一，果皮箱缺口约四分之三，如厕难、倒垃圾难的问题始终没有得以妥善解决；垃圾处理厂的趋于饱和，新厂建设又因为资金、技术等问题迟迟未有实质性运作，按目前的每天卫生填埋2000吨垃圾的速度计算，预计2007年前后现有垃圾填埋场就会饱和。
环卫部门一向被称为城市美容师，他们工作的好坏直接与老百姓的日常生活密切相关。可以说环卫事业的好坏，是考验一个城市文明程度的重要方面。诸多困境的束缚，环卫工作的重担，让济南市环卫系统的决策者们选择了一条艰难的改革之路——环卫事业市场化。
济南市环卫局局长张奇语气坚定地说：“这是一条摆脱困境、促进发展的必由之路，也是一条充满机遇和挑战的希望之路。因为只有走市场化道路，才能摆脱市容环卫行业的传统落后观念，稳步建立政事分离、管干分离、调控有力的政府管理职能与管理体制；才能培育和发展管理规范、竞争有序、充满活力的环卫作业市场；才能健全市容环卫法规制度，加强环卫设施建设，大力发展环卫机械化，创建清洁、优美、舒适的城市环境。”
道路保洁市场化：外引内联走出新天地
2003年10月30日，济南市首批10条道路保洁招标开标大会召开，尽管各条招标道路冷热两重天，但是作为济南市环卫事业市场化的第一步，它将成为济南环卫史上永不磨灭的光环。随之而来的第二批道路保洁权招标工作，才着着实实让环卫市场化挖得了第一桶金。
2004年4月12日，济南市市容环境卫生管理局召开新闻发布会，宣布市区79条主次干道、940多万平方米的道路保洁权欲面向国内外公开招标。参加招标的道路保洁面积接近济南市市区道路保洁总面积的一半，如此大规模的招投标在全国各大城市也是首屈一指。5月12日，济南市市容环卫局公布了济南市第二批道路保洁招投标中标者名单，79条道路共分成27个标段，各标段道路保洁权均有归属。6月6日，79条道路保洁权顺利交接班，市场化作用下的新环卫体制正式开始运行。
据济南市市容环卫局有关负责人介绍，参与招投标的道路共有79条，约9403460平方米，占到市区道路总保洁面积（2000万平方米）的近一半，分为27个标段、5种资源配置方式（机扫+清洗+洒水+人工清扫保洁；机扫+清洗+洒水；清洗+洒水+人工清扫保洁；清洗+洒水；冲刷+洒水）进行招投标。
为了参加这次招投标，市机械化清扫大队注册成立了大地和蓝天两家保洁公司，下设6个分公司，并实现了内部企业化运作。历下区、市中区和历城区注册成立保洁公司12个，其他区也都按照市场化要求，将区、街环卫作业性事业单位在保持单位性质暂时不变的同时，组建了用现代化企业制度运营的保洁公司。
根据招标文件和中标承包合同，招标27个标段，由中标企业负责配置机扫车44部、高压清洗车45部、洒水车36部。按照合同要求，中标方必须在5月底前使车辆到位率达到50%，6月底前达到80%，7月底全部到位。26个标段由各中标企业配置保洁员共1258人。市容环卫系统不费吹灰之力，挖得了市场化道路上的第一桶金，既促进了环卫工作的展开，又节省了人力、物力、财力。
道路保洁市场化新体制的成功运行，让济南市环卫系统的决策者们终于舒缓了一口气。济南市环卫局副局长袁茂才不无欣慰地说：“市场化这条路没有走错！这次招投标一次性增加机扫车34辆，增加机扫面积373万平方米，主次干道机扫率由过去的14%提高到50%以上；另外，增加高压清洗和洒水车71部，增加清洗洒水
面积760余万平方米，主次道路洒水、清洗洒水率由过去的24%提高到90%以上。可以说，没有市场化运作，这种翻天覆地的变化很本不可能实现。”
公厕建设市场化：守得云开见月明
作为颇受争议的一项环卫工作，公厕建设一直以来都处于进展不顺的尴尬境地。由于选址定点等方面的一些原因，固定公厕的建设和管理始终跟不上一个省会城市应有的水平。因为臭味难除，再加上管理不善，很多公厕尤其是靠近居民住宅区的公厕，成了老百姓的切肤之痛。数量和质量上的双重尴尬，让公厕建设长时间以来成了环卫系统抹不去的伤疤。
“建新厕选址难，旧厕改造又得谨小慎微，不打破这种前有狼后有虎的格局，济南市的公厕建设的尴尬局面很难有所转机。”中国公厕建设管理委员会常务副理事长曾宪兴告诉记者，因为受传统狭隘观念的束缚，固定公厕在一些市民眼里始终摆脱不了“恶臭”之名，其实现在很多公厕都实现了全方面除臭处理，可是在他们眼里仍然容不下公厕的存在。新公厕建设遇到这样的阻力，即使市局再有雄心壮志，也很难挽回这种局面。而旧公厕的改造，进行得也并不尽如人意。许多旧公厕的建设年代都比较久远，除去设施落后不说，大部分都没有达到1988年颁布实施的《城市公共厕所规划和设计标准》中“距公厕外墙皮3m以内空地为公共厕所用地范围”的规定。一旦按照该新规定重新改造的话，又要面临选址的问题。老百姓对公厕有看法，可是我们这些公厕建设和管理者也同样有着掣肘之恨啊！
目前济南市300多座的公厕总量，缺口近2/5，远远没有达到应有的标准，公厕建设的路还很长。摆脱公厕建设的困境局面，成了首要解决的问题。
随着两年多来市场化道路运行的逐步成功，处于被动局面的公厕建设也是守得云开见月明，在市场化运作的基础上逐渐走出了自己的特色之路。
据济南市环卫局宣传处井迎春介绍，从2002年开始，公厕建设和管理就已经初步走
上了市场化运作的路子，因为思想上还不成熟，没有作为一项环卫市场化的典型案例来抓。直到市场化运作取得巨大成效的今天，公厕建设的市场化才被正式提上日程。7月16日的24座生态移动公厕拍卖就是例证之一。
只有市场化，才能使城市公厕建设和管理摆脱旧日的瓶颈——这是几年来济南市环卫事业市场化改革积累下来的最宝贵的经验之一。因为他们明白，仅仅靠环卫行业的人单枪匹马浴血奋战，根本无法扭转现实中的困境。只有把公厕建设推向市场，把市场无穷尽的资金和技术吸引到环卫事业中来，才能取得胜利。
今年6月底，济南市环卫局与北京棕榈泉商贸有限公司、济南明洁环卫设备有限公司、隆泰钢结构有限公司三家企业合作的24处生态移动公厕已经全面竣工，即将投入运营，并于7月16日对这批移动公厕10年的保洁经营权举行了公开拍卖。
据袁茂才局长介绍，随着环卫政策的逐步放开，市场化道路也是越走越宽，去年经市环卫局允许，一家公司投资100万在水泥厂路建起了一座豪华公厕，其中经营房面积是公厕面积的两倍，这在以前是绝不允许的。
在有关部门的配合下，168处拟建公厕地点也尘埃落定，有关固定公厕的建设已经和北京中协金陶投资公司达成了特许经营的协议，目前正在有序进行。
环卫市场化会重蹈医疗市场化覆辙？
7月16日举行的济南市24座生态移动公厕拍卖上，由于有关方面准备不足，加之又是第一次大规模拍卖移动公厕，结果只有7座公厕找到了归属。有人说环卫市场化运作陷入了一种难以启齿的“尴尬”，公厕拍卖之路似乎是越走越窄了；也有人说，这只是一场公厕市场化运作的初步尝试，既然这种生态移动公厕的拍卖在全国都没有几次，我们就不应该过多地苛责。
然而诸如医疗市场化改革方面的重大失误，也不能不引起专业人士的质疑：环卫市场化同样作为一项社会公共资源的再分配行为，会不会重蹈医疗体制改革的覆辙？
曾几何时，“市场决定一切”，“砸烂计划经济的一切旧框架”，“让市场化主导改革方向”等等理念灌注在一些时代改革者的头脑当中。于是，医疗市场化改革在理论的、实践的两个方面颇具声势地开展起来。然而当“计划经济最后的堡垒”——产权也被改掉时，医疗卫生事业市场化突然来了个急速逆转，开始受到社会方方面面人士的普遍谴责，甚至连一些卫生部高官都在质疑这场声势浩大的市场化改革是否真正地实现了
“为民谋利”。医疗市场化越改越起劲，老百姓看病却越来越难，成了不争的事实„„分析医疗卫生事业市场化改革的失败原因，“市场化”概念的曲解是病根所在。作为一种社会公共资源体系，如果被政府当做“包袱”恨不得“甩之而后快”，那么其结局可想而知。而作为主管城市公共卫生的环卫事业，在面临市场化改革的关键时刻，又持何种态度呢？
济南市环卫局局长袁茂才做出了这样的解答：“医疗卫生事业市场化的教训我们也作过详细研究，但是作为一种未来的发展方向，市场化道路势所难免。由于历史原因，环卫部门欠账太多，这也注定环卫事业在全国事业单位改制中是最难的一个。市场化不是政府甩‘包袱’、想减少对环卫行业的财政投入，而是把市场化作为一种手段，提高政府的投资效益。”
袁局长又补充说，一些城市的环卫市场化不切合实际，盲目追求速度，结果政府投资不但没有减少，反而成倍增长，而完全市场化后的环卫行业也面临重重困境。作为省会城市的济南，政府对环卫事业市场化一直持积极明确的态度，始终遵循稳定、成熟的路子向前走，只要具体规划不成熟，再好的改革建议也决不实施。现在济南环卫行业在保持自身性质不变的大前提下，从管理、作业方式、内部分配制度上，都实现了企业化运作，而且都相当成功。现在正在市场化运营中的果皮箱建设、垃圾处理新厂建设和填埋场沼气利用工程都取得了可喜成绩，外界反应也很好。
“回顾近几年济南市环卫行业的探索和实践，我们深深认识到，环卫事业的市场化改革不仅是环卫事业发展的必然要求，而且大有作为，前景很好。同时我们也深知在这方面刚刚起步，距离先进城市有较大差距。环卫事业市场化的背后，必定是很多成功抑或失败的教训。但是只要我们充满信心，稳扎稳打，就绝不会重蹈医疗卫生事业市场化改革的覆辙！”济南市环卫局局长张奇如是说。
