教育系统职务犯罪现状与预防对策探析_教育系统职务犯罪预防

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教育系统职务犯罪现状与预防对策探析

作者：张宏城 谢伟芳 陈贵华 肖薇 文章来源：南山检察院 2010-12-06

[摘要] 近年来教育系统职务犯罪时有发生，并且上升 趋势迅猛，使得教书育人的神圣净土受到玷污，群众反映强 烈，严重妨碍了社会和谐稳定发展，必须引起高度重视和关 注。本文试通过对深圳市检 察机关近年来查办的教育系统职 务犯罪案件分析，总结出目前教育系统职务犯罪的基本情 况，深入剖析了主观、社会、行业和管理制度等几个方面的 发案原因，并提出从加强理念教育、完善管理机制和坚持打 防并举、以防为主等几方面来预防此类职务犯罪的对策和建 议。

[关键词] 教育系统 职务犯罪 预防对策

“学高为师，身正为范”。自古以来，教育工作者深受人 民群众的尊重与爱戴,教育水平的高低直接关系到民族的生 存和发展。近年来的教育体制改革 成效显著，我国教育事业 取得了长足发展。但随着经济建设的快速发展，政府和社会 对教育投入的增加，教育系统职务犯罪日渐突出，成为职务 犯罪的多发区。一些教育工作者利 用职务之便，违法乱纪，损公肥私，不仅扰乱了正常的教学秩序，玷污了教书育人的 神圣“净土”，更是在社会上造成了极其恶劣的影响，给社 会埋下了不和谐隐患。因此，加强对教育系统职务犯罪的研 究分析、透视发案原因并提出相应预防对策，显得尤为重要 和必要。

2005 年至 2010 年，深圳市检察机关共立案查处教育系 统工作人员职务犯罪案件 32 件 32 人，其中大案数为 30 件，达立案总数的 94%。涉及罪名有受贿、单位受贿、贪污、挪 用公款等，其中，受贿（含单位受贿）案共 21 件，占立案 总数 65.6%；贪污案共 8 件，占立案总数 25%；挪用公款案 共 3 件，占立案总数 9.4%。2006 年至 2009 年的年均立案数 为 3 件 3 人左右，2010 年却增至 12 件 12 人，增长势头迅猛。

一、教育系统职务犯罪案件的主要特点

1、犯罪主体相对集中。一般是在教育系统担任一定职 务，具有一定的人、财、物管理权力和决策权力的人员。教 育系统职务犯罪的主体大多是学校中层以上干部，及院校领 导、以及教务、后勤、基建部门的管理人员。这些人员都拥 有对人、财、物的管理权和支配权，能够利用自己的职务便 利，把权力变为谋取私利的工具。由于缺乏监督，导致这些 人员贪污、受贿案件多发。近年来，全国各地不断有高校领 导因经济犯罪而落马，如浙江大学副校长吴世明因涉嫌受贿 被捕;陕西经贸学院总务处原处长高汝聪、湖北美术学院原 副院长李泽霖、广东省教育厅基建财务处原处长潘光一等因 受贿罪分别被判处有期徒刑。

2、犯罪环节相对集中。突出表现在：教材图书和教学 设备采购环节，辅导资料的印刷与代理发行环节，学校基建 和工程发包环节，招生录取环节，人事调动、职称评定及提 拔任用干部环节，等等。总的犯罪性质较为单一，主要以传 统的职务犯罪类型为主，如贪污、受贿、挪用公款等。深圳 市检察机关 05 年以来所办理的 32 件教育系统职务犯罪案 件，所涉罪名分别为贪污、受贿（单位受贿）和挪用公款，尤其受贿案件比例居高，占案件总数的 65.6%，体现出犯罪 行为多集中于权钱交易环节。

3、窝案、串案、共同犯罪突出，甚至出现群体化现象。由过去一般是单人小金额作案，发展到分管领导、下属单位 负责人之间串通一气，结成犯罪联盟，共同实施犯罪，肆无 忌惮地为个人谋取私利。尤其值得注意的是共同犯罪，它比 单独犯罪具有更为严重的社会危害 性，造成的社会影响也更 为恶劣。如我院今年查办的深圳大 学研究生部徐某、武某、尚某等 3 人，就是利用各自手中的职权，相互勾结、掩护，共同挪用学费 406.64 万元，分别用于投资股票和置办物业，中饱私囊。

4、犯罪主体文化程度较高。上述涉案的 32 人中，大学 本科以上文化程度的有 29 人，其中 5 人具有硕士学历。文 化程度偏高，但法律意识仍然较为淡薄，多数人认为自己的 行为是行业“潜规则”，“多劳多得”，并不算犯法。最后，正是这种贪占心理和侥幸心理致使这个高学历高文化的知识分子群体一步步走上犯罪道路而浑然不觉。

5、作案手段隐蔽，方式多样化。犯罪主体往往通过少 支多报、虚开发票、收款不入账或少入账等手段从中贪污;或是在签订合同或履行合同的过程 中，收受商家暗地给予的 贿赂;或是利用工程承发包、大宗采购或工程决算的支配权 直接索要钱物；或是在招生录取或人事调整程序背后搞暗箱 操作，进行权钱交易；或是以借款名义暗中挪用公款进行营 利活动。如我院 2009 年查办的深圳大学成教学院原教材中 心主任叶某，就是利用主管教材采购的职权，不经过学院基 本账户往来账款，而是暗中通过外 单位账户进行走账套现，对公款进行截留从而予以贪污。

6、做账外账，“小金库”现象普遍。近年来一些学校通 过办补习班、计划外招生等积累了大量的资金，对促进学校 基础建设和改善教职工的工作、生活条件起到了一定的作 用，但违纪违规使用这部分资金的现象也较为严重。有的学 校收入不入账或者私建“小金库”，让资金体外循环，使少 数人谋取个人利益或小团体利益有了“土壤”和条件。在深 圳市检察机关查办的案件中，教育系统尤其是学校违反财经 纪律设置“小金库”的情况相当普遍，几乎无一例外。

7、教育系统职务犯罪社会危害严重。长期以来，教育 部门一直被誉为“清水衙门”。然而随着我国经济的发展和 教育体制的改革，教育系统 的办学经费从过去的单一财政拨 款转为对渠道筹措，经费来源趋向多元化发展，办学体制和 机制的改革使得办学形式多样化，昔日的“清水衙门”已经 变成了“肥水衙门”，这些变化为犯罪提供了机会。一些教 育部门和个人为追求非法利益，导致教育系统“回扣”的盛 行，致使国家和人民利益遭受了重大损失，严重损害了教育 工作者在民众心目中的形象，容易滋生和升级社会矛盾，产 生极为恶劣的影响。从深圳市检察机关近五年的统计数据分 析，在所立案查处的 32 件教育系统职务犯罪案件中，大案 数达立案总数的 94%，涉案金额 10 万元以上的亦有 23 件，其中 4 件涉案金额超过 400 万元。上述全部案件，来源于个 人举报线索的有 11 件，占总数 1/3 强，这在举报线索成案 率低的现阶段相当罕见。这足以证 明，教育工作者的职务犯 罪行为所造成的社会影响已日益扩 大，社会容忍度也越来越 低。

二、教育系统职务犯罪成因分析

（一）主观因素

理想信念发生动摇，人生观扭曲，价值观倾斜，法制意 识不强是所有职务犯罪发生的根本原因。在改革开放的条件 下，极易滋长拜金主义、极 端个人主义和腐朽生活方式等消 极现象，对人们正确的理想、信念和价值观产生冲击。在教 育系统中不同程度地存在着重业务建设、轻政治教育的现 象。政治学习流于形式，思想政治工作缺乏针对性、有效性，放松自身政治理论学习，放松世界 观的改造，放松对自身的 严格要求，以至受到不良的 社会风气的影响和腐朽思想的侵 蚀，思想变质，心理失衡，导致部分教育工作者开始利用手 中的职权、便利条件搞钱权交易、侵吞、挪用公共财产。廉 洁意识不强，法制观念淡薄。有些人在作案时根本没有意识 到自己的行为会构成犯罪，甚至为自己钻了空子，占了便宜 而沾沾自喜。特别是对于以“好处费”、“犒劳费”、“折扣款” 等名义收受的财物，认为只是隐性收入，也许意识到了不妥 但并未真正在意。还有一些 身居要位或临近退位的领导干部 在“有权不用，过期作废”的心理驱使下，经不起金钱的诱 惑，亦走上了犯罪道路。如 近几年深圳市检察机关查办的深 圳市教育局原副局长黄某某、深圳 龙岗中学原校长孙某某、深圳职业技术学院原后勤办主任张某某、深圳大学基建处原 处长刘某某等人，均为退休 或退位前夕利用手中权力大肆收 受贿赂，以致晚节不保。

（二）社会因素

首先，随着国家对教育事业的重视和不断加大投入，教 育市场前景诱人，因此成为书刊发行社、建筑商、电教设备 商、校服厂、印刷厂、保险业等商 家竞相“进攻”的目标。在市场经济体制还不完善的情况下，很容易产生不正当竞 争，回扣现象在各行各业比比皆是，已成为公开的秘密。一 些不法分子为达到他们的商业目的，采用各种手段拉拢、腐 蚀教育部门领导和主管人员，纷纷以“感谢费”、“劳务费”、“发行服务费”等名义向其大肆行贿，于是难免产生钱权交 易，甚至发展到明目张胆地索贿，以致陷入犯罪的泥潭。接 受回扣的现象在教育系统普遍存在，这是诱发教育系统职务 犯罪最重要的因素之一。其次是社会宽容埋下制度隐患。教育部门历来都被认为 是清水衙门，整个社会对下一代的高期望、高投入，伴生了 学校乱收费在一度时期不同程度地存在。部分学校利用人们 对教育投入的宽容与我们教育市场 不够开放、公办学校长期 处于垄断地位之机，巧立名目乱收费，长期私自设立小金库，并使之成为腐败现象滋生的重要源头。

（三）行业因素

一是单位职权因素。单位职权越大，工作人员以权谋私 的资本也越大，拥有权钱交易的机会也越多，可能获得的不 正当利益也越大。过去，发生在教育系统的职务犯罪比例相 对较低，教育体制改革后，教育经济活动日益频繁，教育系 统职务犯罪呈上升趋势也就证明了这一点。教育系统职务犯 罪的主体往往掌握着常人所不具备 的行政资源和社会资源，使得一般的群众监督和舆论监督难以见效。这种情况下，教 育系统的某些“掌权”者难免会产生侥幸心理，而不惜以身 试法。

二是行业不正之风。尽管国家加大了对教育的投入，但 教育经费严重不足仍然是困扰基础教育事业的重大难题，特 别是在基层。随着市场经济的确立和发展，教育经费来源已 转化为多渠道、多方位的筹集。教育系统存在的行业不正之 风主要表现在乱收费现象上，许多学校巧立名目搞创收、乱 收费，如：择校费、代管费、辅导费等等，群众对此反映强 烈，但有关部门并没有下功夫进行 纠正治理，学校乱收费给 一些经手收费或管理经费的人员利用职务之便侵吞或挪用 公款创造了极大的便利条件，促成了教育系统职务犯罪的增 多。

（四）管理制度因素

一是选人用人机制存在缺陷，导致教育行政管理人员不 懂管理。目前，教育行政管理部门和学校领导岗位的人员大 都是从优秀教师中选拔的，他们教学是内行，但是对于管理 岗位一般较为陌生，有的不懂管理、有的虽然略懂管理，仍 把主要精力用在教学上，因此教育领域普遍存在制度不健 全、管理松懈等问题，给职务犯罪留下了可乘之机。

二是体制上的弊端。在计划经济时代，教育系统的经费 由财政统一划拨，教学规模也不太 大，因此该系统内的职务 犯罪并不多见。但随着市场经济的持续发展，教育体制改革 的不断深化，教育经费的来源，已从过去的单一财政拨款转 换为多渠道多方位的筹资（除国家拨款外，还有学费、校办 产业收入等），与此同时，招生规模也越来越大，各种教学、实验、行政配套设施的承建和物资采购的数量、规模也在日 渐增加。在此背景下，旧时的教育系统管理模式没有与时俱 进，这就为职务犯罪提供了许多真空地带。三是财务管理混乱，单位资金监管失控。教育体制改革 给财务管理提出了更高的要求。而一些教育行政管理部门的 财务管理及其运作机制存在较大缺 陷，致使一些管理人员钻 资金管理上漏洞和监督机制上的薄弱环节，在财务管理、购 销、经营等环节“暗箱操作”,或上下勾结，或里应外合，侵吞挪用国有资产。有的单位会计、出纳岗位职责混淆，相 互间缺乏监督，不能及时发现问题； 有的岗位一人身兼数职，既管钱又管帐，使公款轻而易举地被截留、侵吞；有的单位 领导没有对会计报表的真实性和完整性切实负责，以致犯罪 分子侵吞巨额公款屡屡得逞却毫无察觉。许多学校早就实行 了财务收支由学校统一管理的办法，但有的学校对下属单位 的预算外收入未建立有效的财务监督制度，有的学校领导明 知有关部门未将经济往来中收受的回扣款、手续费上交或截 留变成了“小金库”,但放任自流，或只发文件要求上交，而无人监督落实，个人或小集体长 期保留“小金库”资金，公款私用，客观上为职务犯罪创造了机会。

四是疏于监督制约、制度流于形式。教育系统在教学体 制，人事安排、后勤管理以及重大事件的处置等方面赋予行 政领导较多的决策权、管理权和处置权，在经费的管理上不 管金额大小、基本实行“领导集中制”，没有建立行之有效 的内控制度、这就为腐败的产生埋下了种子。事实表明，贿 赂犯罪多发生在单位负责人或某些项目主管人员等实权人 物身上，其原因就在于权力过分集 中而又缺乏必要的监督。从案件情况看，由于单位内部制度不健全，存在领导个人决 策、个人专断等弊病，加之内部监督形同虚设，上级监督又 鞭长莫及，致使暗箱操作、私下交易严重。

五是制度不落实，处理不够硬。有的单位领导对违法违 纪问题姑息迁就，处理不严厉，对已经发生、发现的问题不 及时纠正处理，埋下隐患。甚至有的单位领导面对上级检查 时，纵容本单位财务人员搞账外账应付检查，掩盖问题，欺 上瞒下。

六是廉洁自律和法制教育的针对性、有效性欠缺。深圳 市检察院侦查人员在讯问深圳职业技术学院原后勤办主任 张某某时告诉他，国家颁布的《反不正当竞争法》，修订的 《刑法》中都对账外暗中收受回扣、手续费归个人所有以受 贿论处的规定。对方称“从来不知道有这方面的规定，也不 知道私自留下教材折扣发放奖金是违法的，以为顶多违反了 财务纪律，而且以前别人也是这么 干。现在进了看守所才对 自己行为的性质真正有所了解，才知道有关的法律规定，但 是已经晚了。”他还承认以前在学校，大家对于廉洁方面的 学习教育并未真正认真对待，都是流于形式，走走过场，直 到案发以后才发现，当今教育工作 者，普遍缺乏法制意识，自我保护意识亦相当淡薄。

三、预防教育系统职务犯罪的对策建议

1、加强理想信念教育，大力弘扬师德师风

提高教育系统教职员工的思想道德水准，筑牢思想道德 防线，是预防职务犯罪的基础。教 育系统的干部走上贪污、受贿等职务犯罪道路是其政治素质低下和世界观堕落的结 果。因此，要预防教育系统职务犯罪，应首先从解决广大教 育系统干部、教职员工的思想问题入手，培养其牢固的廉洁 自律意识。实践证明，加强理想信念教育，是预防职务犯罪 最积极、最广泛、最基础的防线。它是依靠自身的修养、自 我约束和自我抵御来摒弃不良动机 的，坚定的理想信念是加 强思想道德建设的灵魂，也是使教育系统干部、教职员工防 止各类职务犯罪的有效方法。通过理想信念教育，使之自觉 保持和弘扬高尚的师德师风风范，自觉保持积极向上的精神 面貌，增强同腐败行为作斗争的能力。同时还要加强法制教 育，通过学习法律条文，剖析案例，以案释法，增强法制观 念。在抓好普遍教育的基础上，还应注重个别教育，增强教 育的针对性、有效性。通过人生观、价值观、荣辱观的教育，把他们的消费追求引向正确方向，确立具有符合时代精神和 特征的社会心理和风尚，为人师表，摒弃各种腐朽的价值观 念，使之获得健康、稳定的精神动力，以预防和阻止职务犯 罪的发生。

2、建章立制，加强督查，建立和完善有效的管理机制

①加强制度建设是预防职务犯罪工作的关键环节。教育 行政主管部门要在认真调查研究的基础上，结合系统内的实 际，建立和完善一整套行之有效的 管理制度。如政务校务公 开制度，以防止公权私用和权力滥用现象发生；经费集中管 理或结算中心制度，加强预算和审核报批，增加记账、报销 环节，减少浪费，堵塞漏洞；加强校办企业管理制度，要加 强校办企业法人代表资格的验证和经营中的管理，对企业要 进行资产和赢利评估审计，坚持依法经营，防止以经营为晃 子，而从事其它非法活动，防止以经营为借口，侵吞和私分 国家财物；坚持党委集体领导制度，充分发挥党委的核心领 导作用和党支部的战斗堡垒作用，重大问题由党委集体讨论 决定，充分发扬民主，形成正确的决策；坚持校长和第一负 责人述职报告制度，自觉接受党内外党员、群众的监督；对 于事关全局的重大问题和涉及教职 工切身利益的重要事项，应广泛听取群众意见；实行基建项目公开招投标制度，防止 暗箱操作；推行预算外与预算内资金统一管理制度，对外来 渠道资金进行阳光操作，坚 决禁止和杜绝小金库。

②在教育系统内设立监督管理机构，进行跟踪监督，及 时纠正工作流程中违规违纪行为，同时建立健全上级组织监 督、下级群众监督、单位党政自身监督的监督制约体制。加 强监督应注重两个方面：一是要建 立和完善内部监督制度。教育系统各级机构应按国家的有关法律，建立健全自上而 下、左右相连的自我监督机制，加强对“一把手”的有效监 督，建立一个慎重授权、合理分权、有效制权的“三权制”，避免个人专权。二是要注重监督机制的建设。为此，明确管 理人员的职责、权限，健全和完善相应的规章制度，并形成 具体的操作性强的硬性措施。此外，还要针对不同时期、不 同情况所出现的突出问题，适时调整监督规章制度和内部制 约的有机网络，使监督制约机制真正成为克制腐败现象、预 防职务犯罪的防线。

3、坚持打防并举、标本兼治，重在治本的方针

严惩教育系统的职务犯罪是防治该类犯罪的重要手段。首先需要站在立法层面来考量这个问题。现行的刑事法律对 于惩治和预防职务犯罪，特别是教育系统职务犯罪方面，无 论在结构体系上还是具体规定上，都存在不如人意的地方，需要进行修改和完善。并且我国现行刑法以及司法实践，对 于职务犯罪，特别是涉及教育系统的职务犯罪，在处罚上量 刑偏低，一定程度上降低了犯罪成本，助长犯罪分子的嚣张 气焰，也容易引起人民群众的不满。因此，可以通过提高某 些职务犯罪的法定刑，降低起刑点来加大对职务犯罪（教育 系统职务犯罪）的打击力度。同时在执法方面，检察机关还 要加大查办教育领域职务犯罪的力 度和深度，有效遏制教育 系统职务犯罪易发、多发势头。而教育系统的纪检监察机关 也要加强组织协调和督促检查，及时发现问题苗头并予以纠 正，对群众反映的违纪违法问题认真对待，严肃处理；对涉 嫌犯罪的应及时移送司法机关依法查办，绝不姑息包庇和搞 内部消化。

检察机关要进一步加大法律监督的力度，有效抑制和预 防教育系统职务犯罪的发生。检察机关要结合查办职务犯罪 案件以案释法，使教育系统工作人员充分认识职务犯罪的危 害，增强拒腐防变的廉洁意识。对发案单位在监督、管理等 方面存在的问题，有针对性地提出 检察建议，帮助发案单位 堵漏建制。教育部门的行政领导班子，在认真抓好教学、科 研和其他行政管理的同时，要增加对反腐倡廉工作的重视程 度，将廉政工作同其他行政工作一起部署，一同考核。对于 已发案件，发案单位应当深入研究 剖析案件，针对暴露出的 问题和薄弱环节，积极主动寻找建章立制、加强管理的对策； 尚未发生案件的，“防病于未然”。教育部门可与检察机关联 手，进行预防教育系统职务犯罪方面的专门培训，围绕重点 环节、部门和岗位，特别要针对基建工程、招生录取、图书 教材和设备采购等重点岗位和环节，共同研究制定规范管 理、强化监督的办法措施，并抓好落实。同时双方都要注意 探索和总结预防职务犯罪的有效做 法和经验，共同推进社会 矛盾化解，维护社会稳定、健康、和谐发展。

参考文献：

① 范正伟 《高校成职务犯罪新的高发区》，载于 《人民日报》 2007 年4月17日第010版 ② 胡金辉、梁锦文 《教育系统职务犯罪的三个重点环节》，载于 《检察日报》2008 年 1 月 23 日第 003 版

③ 徐丽森、李宁生等《高校职务犯罪及其预防遏制》，载于《江 苏警官学院学报》2002 年第 1 期 ④ 李荣想《基层教育系统职务犯罪的调查分析》，载于《法治快 报》2009 年 5 月 27 日第 005 版

⑤ 苟芳 《教育系统预防职务犯罪的思考》，载于 《甘肃经济日报》 2009 年 8 月 24 日第 005 版

⑥ 莫洪宪 《职务犯罪预防战略的基本理念与价值目标》，载于 《法 学论坛》2007 年第 29 期