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信管091吴志成2009021308

论中国环境法的理性反思与展望

一、中国环境的发展历程

在我国的环境发展过程中，进行了一些环境保护的措施和立法，但环境破坏也很严重。

自古以来，中国是一个农业国，维护生态环境是获得农业丰收的必要条件。古代的圣贤在保护环境的过程中，发挥了不可忽略的作用。中国上古治理环境的第一人首推夏代大禹，那时发生了特大洪水，淹没了许多田庄，民无所居，大禹承担了治水任务，足迹遍布中国，终于以疏导和土挡的方法治服了洪水。

中国历代最重视的环保是水利。都江堰是世界上最早最成功的农田灌溉系统。隋朝时开掘迄今为止世界上最长的运河，改变了南北交通环境。汉代和明代都积极治理黄河，收到了良好的效果。

城市环境保护在汉代已有了设施。《后汉书》记载，在京城洛阳发明了洒水车，用来洒浇城市道路。宋代成书的《梦梁录》记载，都市内有政府派遣的清洁工，负责清除污泥和掏沟。

农业环境保护的法律可以追溯到2000多年前，《秦律》规定，春季二月不要砍伐林木，不要烧草，不要杀小动物，违者严治。此外，中国历史上还重视改造盐碱地；重视防止疾病传染；重视城镇村落环境。

中国古代环境的破坏也很严重。历代统治者为了自身利害，不惜一切，为所欲为。加上中国地大物博，人口众多，容易产生优裕的心理，因此，损坏环境的事情时常发生，最严重的是乱砍树木。上古的陶瓷业和青铜业都很发达，然而耗费木材特别多。在殷虚的炼铜遗址发现了堆积得很厚的木炭，铸造一个重达875公斤的司母戊大铜鼎恐怕要以一片小树林作为代价。秦始皇在位时，大兴土木，修建阿房宫和骊山墓耗费了大量木材。他还肆无忌惮地破坏生态，他到湘江出游，时逢大风不得渡，于是大怒，命令3000刑徒把湘山的树林砍得一棵不剩。由于生态失衡，导致自然灾害频繁。生态破坏得最严重的是西北。汉代以前，西北本是一片繁茂的原野，城镇一个接一个，后来都被沙海淹没了。[①]

20世纪60年代末至70年代初，我国开始重视治理环境污染。1974年国务院成立了环境保护领导小组，下设办公室，之后各省、自治区、直辖市和国务院各部委先后建立了环境管理机构和环境监测机构。当时的环境管理主要集中在城市，而城市的环境管理则是重点抓工业“三废”的处理。桂林市当时搬迁了十几座污染漓江的工业企业，使漓江和桂林山水得到保护，重现了生机。吉林市治理松花江污染取得明显成效。[②]

党的十一届三中全会以后，我国的环境保护工作进入了一个新阶段，1979年9月《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，我国的环境保护工作从此有法可依，走上了法制化的轨道，之后《中华人民共和国海洋环境保护法》等环境保护法律先后颁布，从此建立了我国环境保护的法律体系，这一时期各城市还健全和加强了环境保护机构，我国城市的工业污染防治取得了一些进展，但仍然存在许多问题。

总之，中国历史上对待环境既做了许多有益的工作，也做了不少破坏环境的事情，我们要总结历史上环境保护的经验，吸取破坏环境的教训，更加重视环境保护。

二、现今中国环境法发展的利与弊

（一）环境法的有利方面：

目前，环境法成为一个独立的部门法，已经成为被立法、执法部门和法学研究者的广泛共识。

在体制方面，我国在横向上已经形成了环境保护部门统一监督管理，有关部门分工负责的环境保护协调机制；在纵向上已经形成了各级政府和各级部门分级负责的管理体制。

在制度方面，我国的环境立法加强了综合性和专门性两个方面的制度建设工作。在综合性制度方面，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》建立了根据环境容量确定开发方向和模式的制度；《环境影响评价法》扩展了环境影响评价制度的适用领域，把环境影响评价的事前预防性机制由点扩展到了面，通过行政规章完善了环境影响评价制度和“三同时”的实施程序，促进了环境问题的综合性防治及区域开发和规划的合理性和科学性。

在专门的法律制度方面，近十年来，我国已经建立了环境污染防治法律制度、生态保护法律制度和自然资源保护法律制度。在环境污染防治法律制度领域，近十年来，已经建立了放射性污染防治、噪声污染防治和清洁生产等制度，建立了流域和区域环境污染突发事件应急预案制度，建立了流域和区域限批等综合性的执法制度。在生态保护领域，近十年来，已经建立了退耕还林、退田还草和防治水土流失的制度，初步建立了生态补偿制度，强化了建设项目的环境环境影响评价制度，确立了区域和发展规划的环境影响评价制度。在自然资源保护方面，建立了以下四个方面的重要制度：一是对于水、能源两个重要的资源，建立了限量使用和超量的梯级收费制度。

（二）环境法的弊端

1、环境立法的欠操作性

我国环境立法长期以来贯彻执行的“宜粗不宜细”的原则性立法的指导思想造成立法的欠操作性。主要表现在：缺乏有关环境行政程序的专门性、系统性的立法。我国现行环保法律以实体法为主，程序法较少且多分散于各环保法律、法规之中。然而环保执法具有很强的专业性，如果能够进行专业程序立法，就能在很大程度上保证执法任务得以科学、合理、高效地完成。

2、环保部门统一监督管理职能难以发挥

环境保护工作是一项复杂的系统工程，涉及面广，任务重大，单独依靠环保部门直接开展工作难度较大。我国颁布的许多环保法律、法规中都明确环保部门为统一监督管理部门。但是，关于这方面的法律规定比较笼统，虽然环保行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理，但在哪些方面监管、如何监管以及监管的方式和手段等方面都没有明确界定。在实际工作中，当遇到几个行政部门对某一事务都有监督管理权时，就有可能出现几个管理部门互相推诱，谁也不管，或互相争权，谁都要管的局面；由于环保部门和其他部门行政级别相同，又未明确被赋予统一监管的法律或行政手段，很难起到监督作用。

3、法律法规过于宽泛，缺乏震慑力

环保法是通过法律对社会进行调整、控制的一种工具和方法，必须有适应的结构和程序保证操作上的合理性，使之符合市场经济和法制建设的一般规律洲。而作为技术性很强的环保法，我国更多是一般的原则制度的规定，即从法律框架体系看，环保的法律法规覆盖范围比较广泛，从微观方面来看，有些还缺乏可操作性。有的法律法规本身比较宽泛，而又没有与之配套的实施细则，有的实施细则也不细，特别是针对一些实际工作中属于污染的问题，在法律法规中没有充分予以明确。如城市市区污水外溢污染问题，群众反映比较强烈，责任方应在排水管理部门，但排水管理部门强调政府基础设施投资不足，与排水管理部门无关，对此类问题又找不到相应的法律依据，所以处理起来比较困难。

三、针对利与弊进行理性反思

首先，环境保护的决策存在一些失误和教训，自然环境是人类生存和发展最基础的物质条件。中国地大物博，但由于人口众多，所以失去了自然资源的优势，加上人为因素，导致生态恶化。因此，保护生态环境是刻不容缓的事情，其关键在于政府的决策和导向。在以往的经济建设过程中，我们往往只顾眼前，忽略长远；只顾局部，忽略整体；只顾政治或经济，忽略环境，贻患无穷。

第一个教训是强化治水，放松了治山兴林。中国是个农业国，国家很重视兴修水库，这些水库在农业中无疑发挥了重要作用。然而，对于水库周围的宏观生态—群山缺乏综合治理，植被率低，山石裸露，水土流失，使库区淤沙严重，削弱了水库的功能。黄河每年带走16亿吨泥沙，其中12亿吨入海，4亿吨淤积于河道，这些泥沙大多是中上游的肥土。黄河河床高出堤外地面2－3米，成为悬河，一旦黄河决堤，后果不堪设想。长江流域水土流失面积达50多万平方公里，占全流域的1/3，每年带走泥沙6亿吨。

第二个教训是砍伐树林，大办钢铁。20世纪50年代大跃进，为了把重工业搞上去，全民炼钢，缺少煤炭就大肆砍树，许多千年山林在一瞬间变得光秃秃，以至连农民烧饭的柴薪都缺乏了。结果，钢铁产量没有搞上去，而生态在几百年内难以恢复。国家为了短期效益，损失了长远利益。破坏林木造成了严重的土地沙化，中国已有13个省区的200多县市的33.4万平方公里土地受到沙漠威胁，其中已有12.6万平方公里沙漠化，15.8万平方公里面临沙漠化。每年有1500平方公里土地沙化。甘肃、内蒙的风沙严重，新疆的沙漠化最严重。沙漠导致草原退化，畜牧业面临绝境。[③]

第三个教训是大搞三线建设，得不偿失。20世纪60年代为了防止敌人入侵，把许多工厂搬进深山大谷，便于隐蔽，采取的方针是“靠山、分散、进洞”。这些工厂在修建前，对地形、水土、原料、交通没有进行充分的论证，只按长官意志办事，使得有的工厂修在洪水淹没区、或在滑坡区、谷地风口上，有的车间与车间之间相距上百里，为了修路和盖厂房，基建投资大大超过预算，原料进不来，产品出不去，工厂尚得巨额资金维持。国家财产损失在1000亿元以上。

第四个教训是围湖造田，向水夺粮。20世纪70年代，一边修水库，一边大肆填湖。有“千湖”之称的湖北省在1949年有1066个湖泊，然而，现在仅存300个湖，水域由原来的8300平方公里缩小至2000平方公里。介于湖湘之间的洞庭湖原有4000平方公里，每年湖面被围60-100平方公里，现仅存2000平方公里。1954年长江发洪水，洞庭湖分担了蓄洪160亿立方米的任务，缓和了洪水。如

果现在再发生1954年那样的洪水，洞庭湖已经很难承担100亿立方米的任务。应当看到，围湖造田确实增加了粮食，但造成的损失不是粮食所能抵偿的，比如生态失衡；不利于防洪防旱；不利于调节气候；不利于水生生物繁殖，等等。

第五个教训是重视经济指标，忽略环境保护投资。20世纪80年代，中国的现代化迈出了崭新的步伐，国家把眼光盯在经济效益上，而对环境造成的损失不太注意。工业生产造成了严重的空气污染和水环境污染，中国空气污染的特点是北方比南方严重，大城市比小城市严重，冬季比夏季严重，现在比过去严重。由于空气中有大量化学物质，酸雨也发生了。由北向南出现三个酸雨区：以重庆、贵阳为中心的西南酸雨区；以上海、苏州、杭州为中心的华东酸雨区；以南京、长沙为中心的南方酸雨区。污染最严重的河流有松花江、牡丹江、大运河、苏州河、淮河、海河，此外，合肥的南肥河、徐州的奎河、唐山的随河、邯郸的釜阳河也受到不同程度的污染。长江的污染较轻，然而，沿江的重庆日排污量260万吨，武汉日排污量380万吨，上海日排污量500万吨。长江的鲜鱼、大马哈鱼产量下降。长江口、杭州湾的污染已经危及中国最大的鱼业基地舟山群岛。以风景著称的杭州西湖、南京玄武湖、济南大明湖、武汉东湖都受到污染。如东湖沿边有11个排污口，每天有17万立方米污染物进入湖中，湖水的氰、汞含量超标。中国绝大多数医院的污水都没有经过处理就排入了江河湖泊。如果历年能多拨一些资金，环保工作将大有改善，并可以转换出数倍的经济效益。事实证明，投资愈多，损失愈小，效益愈大。中国环保设施的现代化应当与工业现代化同步，甚至超前。

总之，我国在环境保护决策方面的教训很多，如：重视树立环保典型，忽略全面推广；重视一时的热闹，忽略长期的措施；重视各种法规，忽略严格的监督和惩罚。这些教训使我们付出了很多代价。只有认真吸取教训，采取正确的决策，中国的环境保护才能取得更好的效果。

四、中国环境法未来的展望

1、更新环境保护立法理念

要贯彻循环经济理念，完善我国环境保护立法。突破现有立法指导思想，适应可持续发展要求。

可持续发展是中国彻底摆脱贫穷、人口、资源和环境困境的唯一正确选择，是推动循环经济发展和循环型社会建立的根本指导方针。1992年《中国环境与发展十大对策》和1994年《中国21世纪议程》的公布，标志着我国已经正式将可持续发展确立为国家的总体发展战略。因此，我们应当以可持续发展为指导，完善有关环境保护法律规范。[⑤]

首先，应确立《环境保护法》基本法地位《环境保护法》应加强在自然资源保护、生态环境保护方面的规定，真正实现其统帅各污染防治单行法、自然资源单行法、生态保护单行法的基本法功能。同时，贯彻循环经济理念，在总则中明确规定国家推行循环经济，以减少对自然资源的消耗，减轻环境负荷。《环境保护法》分则中应对清洁生产和废物回收、再利用、再生利用做出进一步规定。同时，《环境保护法》应由全国人大修订后颁布施行，以与其基本法地位相符。

其次，应加强地方性立法。我国地域辽阔，自然条件千差万别，地区间的经济社会发展方面或极不平衡，或各具特色，各地方在实施清洁生产、推进建立循环社会方面所面临的问题各不相同。因此，各地方在创制有关清洁生产和废旧物资再

生利用及推进循环型社会形成的立法过程中，应坚持同国家法律法规的立法精神相一致，要结合地方实际情况，因地制宜。同时，还应注重立法质量和实效，要有针对性、前瞻性和可操作性。

2、要加强制定综合性的环境保护管理法制体系建设

为了完善环境管理体制的立法，应当制定一部综合性的环境管理体制立法，确立环境管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上，再由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成一个具有系统性、协调一致的环境管理体制立法体系。同时，制定出有关部门对环境保护进行监督管理的具体职责，使具体部门明确职责，出现问题可有效追究。另外，在明确划分统一监督管理部门和分管部门职责的基础上，还应当进一步明确统一监督管理部门与分管部门的关系，这样可使统一监督管理部门与分管部门之间形成良好的协调和配合机制。

同时，应制定有关资源循环利用的各单项立法。根据建立循环型社会的要求，应制定各类废旧物质再生利用的专门立法。具体立法思路是:先由国务院制订《再生资源回收利用管理条例》，然后由国务院相关部委制订配套规章，主要包括:《容器与包装回收利用管理办法》、《电子、电器回收利用管理办法》、《建筑材料回收利用管理办法》及《食品资源回收利用管理办法》等。专项立法应明确各废旧物资具体含义，对各类废旧物资回收利用主体的市场准入制度及法律责任均应做出具体规定。此外，还应修改《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《水法》、《森林法》、《矿产资源法》等环境保护单行法，体现循环经济的抑制资源消耗、减轻环境负荷的思想。

3、强化环保部门的执法权力

其一，赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力。其二，赋予环保部门限期治理决定权。众所周知，我国已经建立起较完善的行政监察、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等救济机制，能为相对人提供较周全的行政救济。而且，由环保部门行使此权力，亦符合环保工作的具体特点。其三，借鉴国外成功经验，在环境监察队伍的基础上，建立刚性的环境警察制度。应在适当的时期建立环境警察制度，提高环保执法的权威性和严肃性，从环保工作的现实需要和长远发展来考虑，确有必要建立这样一支队伍。

4、建立起有效的环保监督管理机制

首先，赋予分管部门一定的执法手段和措施。如可以赋予《水污染防治法》第四条第三款的市政、卫生、水源保护机构等“协同部门”一定的处罚权。充分调动协同部门的积极性，达到各部门各尽其责、分工合作地抓好水污染防治工作的目的。环保部门与其他部门应建立起各尽其责、齐抓共管环保工作协作配合关系。修改《环境保护法》和环保单行法时，应当明确规定环保部门和其他部门在环保工作上是协作配合关系；并在适当的时候，建立强有力的、可行的协作配合机制，具体而言，是指设立专门的机构负责解决环保执法中的“扯皮”现象。该机构指定某部门处理具体的执法事项，被指定的部门应在指定的期限内，向该机构汇报有关执法事项的处理结果。

其次，完善环境法律责任制度。第一，明确规定生产者对资源循环利用的责任，在建立有效抑制最终废弃物产生的机制问题中，其核心是明确生产者的责任。第二，明确规定政府在资源循环利用中的责任，要通过各种媒介建立资源循环利用信息市场，加强资金投入力度。

[①] 参见：王玉德：《中国环境保护的历史和现存的十大问题——兼论建立生态文化学》，《华中师范大学学报（哲社版）》1996年第1期，第60－62页。

[②] 参见常纪文：《中国环境法治的历史、现状与走向——中国环境法治30年之评析》，《昆明理工大学学报·社科(法学)版》2008年第1期，第2页。

[③] 参见王玉德：《中国环境保护的历史和现存的十大问题——兼论建立生态文化学》，《华中师范大学学报（哲社版）》1996年第1期，第62－64页。

[④] 参见张昱青、孔繁德：《试论中国环境保护的历程和发展趋势》，《中国环境管理干部学院学报》2002年第2期，第1－2页。

[⑤] 参见张昱青、孔繁德：《试论中国环境保护的历程和发展趋势》，《中国环境管理干部学院学报》2002年第2期，第3页。