《半月谈》第七期专题报道_半月谈第7期

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2007年《半月谈》第七期专题报道(2007-08-06 17:58:21)

产业结构调整的治本之道

编者按：“十一五”开局之年节能减排两大约束性指标均未完成令总理遗憾，让国人忧心。指标未完成，原因是多方面的，其中最关键的一条是：产业结构调整缓慢，重工业特别是高耗能、高污染行业增长仍然偏快，不少应该淘汰的落后生产能力还没有退出市场，一些地方和企业没有严格执行节能环保法规和标准。因此，要实现节能减排的目标，加快产业结构调整当是治本之道。那么，产业结构该如何调？阻力有哪些？又该如何破除呢？

产业结构不合理影响经济发展大局

改革开放以来，我国取得的成就举世瞩目。与此同时，发达国家在过去百年发展历程中遭遇的资源环境问题，也在中国20多年里集中暴发。

以2006年为例，我国GDP总量达到20.94万亿元，占世界GDP总量的5.5%左右，但为此消耗的能源达24.6亿吨标准煤，约占世界能源消耗量的15%；钢材消费3.88亿吨，约占世界钢材消耗量的30%；水泥消耗12.4亿吨，约占世界水泥消耗量的54%。

与此同时，与国际先进水平比，中国大型钢铁企业吨钢的可比能耗要高出15%，火电供电能耗要高出20%，水泥的综合能耗要高出23.6%。国家发改委主任马凯认为，虽然这中间有我国正处在工业化、城市化加速的历史阶段性因素，以及世界经济全球化和产业结构调整过程中，一些高耗能、高消耗资源性产品转移到中国，相应加大了我们的资源消耗总量的原因，但是不容忽视的是，资源消耗高，环境压力大，突出表明我国高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率的粗放性增长方式还没有根本改变。而产业结构不合理则是导致增长方式粗放的重要原因。

国家统计局副局长徐一帆接受记者采访时指出，我国产业结构的不合理性体现在生产结构、产业组织结构和产业技术结构以及三次产业结构等方面。一是生产结构不够合理。一方面表现为低水平下的结构性、地区性生产过剩，另一方面又表现为企业生产的高消耗、高成本。二是产业组织结构不够合理。目前我国各类产业的一个普遍现象是分散程度较高，集中度较低。三是产业技术结构不够合理。四是高技术产业、环保产业等新兴产业相对落后。我国服务业增加值占GDP的比例为39.5%，不但远远落后于发达国家的平均值64%，也明显落后于中低收入国家的平均值55%。多年来，我们一直在谈经济增长方式转变和产业结构优化升级问题，但时至今日，全国各地在经济增长的“量”的扩张方面总是快速增长，而在产业结构优化的“质”的提高方面，没有大的改变，产业结构优化升级缺乏强有力“抓手”。

国家发改委能源研究所研究员周大地告诉记者，当前中国经济增长主要依靠工业拉动，服务业比重偏低，而在工业中高耗能的重化工业比重偏大，这样经济增长就过于依赖消耗能源和资源。因此，如果不尽快调整产业结构，不把过高的资源消耗降下来，中国经济虽然一个时期可以保持较快增长，但走不好，也走不远。

中国石油学会天然气专业委员会主任夏鸿辉说：“把单位GDP能耗未完成首年目标与经济增长速度连续4年达到10%以上放到一起比较，很有警示意义。这说明我们以往对产业结构调整的认识还不够深刻，说明中国经济今后的发展还会面临很大挑战。”

在最近举行的第八届中国发展高层论坛上，国家发改委的官员和专家普遍认为，节能环保工作已刻不容缓，如果我们还不能从战略高度认识并采取有力措施加以解决，环境污染和资源过度消耗的问题将积重难返，我国的国家竞争力将难以持续，国家安全也难以保证。而以节能减排力争达标来促进经济结构的调整和经济增长方式的转变，已成为当前中国经济社会发展必须倍加重视的头等战略任务。中央政策落实打折，市场传导机制受阻

可以说，在中央政府层面，节能减排工作已经被提到前所未有的高度。国家发改委三番五次申明单位GDP能耗指标是具有法律效力的约束性指标，各地也陆续调低GDP指标，调高降耗指标。在固定资产投资领域，未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批核准。为了遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张，国家环保总局甚至出台了带有连坐性质的“区域限批”政策。但是，现实效果却不容乐观。

以2006年的产业政策为例，国家发改委集中出台了钢铁、电解铝、水泥、焦炭等10个行业的产业结构调整政策，重点对行业准入、财税待遇、能源成本方面进行干预，引导相应行业升级。但此后国家发改委对产能过剩行业的新开工项目进行严格检查后发现，新开工项目中违规项目比例相当高，焦炭项目为50%，煤炭项目为42%，铁合金项目为39%，水泥项目为35%，电力和钢铁项目均为26%，纺织项目为22%。

深究其原因，邯郸市环保局副局长王君清的看法很有代表性：现在不少地方领导发展经济饥不择食，甚至不惜上马一些能源消耗多、污染大的企业。地方政绩还是通过GDP来体现，越往基层走，地方领导的环保观念越差。在环保检查中，地方政府的保护主义非常严重，一些中小企业根本不管不顾，不经过审批就上项目，很难监管。地方政府漠视环保法，抱着“孩子已经生出来，反正你不能掐死它”的想法。最后环保部门迁就地方政府，向企业妥协。当前的问题是，越是宏观的东西，基层政府越不关心。

对此，国务院发展研究中心原副主任陈清泰在接受记者采访时表示，在节能减排上下更大力气，一方面需要政府的指导，另一方面要发挥市场机制的作用。市场本身具有调节的功能。目前的主要问题在于，资源、能源、劳动力等价格上涨的压力，大多数挡在了政府层面，没有及时向社会传递，实际上起到了屏蔽的作用。许多地方政府以及高耗能、高污染的企业还在我行我素，GDP在增长，效益在增长。这样一来，日子好好的凭什么要搞节能减排。市场传递的扭曲信号，导致出现扭曲效果。比如成品油价格倒挂，生产企业亏损，而消费量还在增长，造成能源压力越来越大。因此，在搞节能减排的过程中，除了政府的作用以外，还要有经济驱动力。企业采用节能环保的生产方式，还是采取浪费资源的方式，是受利益驱动的。

陈清泰认为，仅仅用行政的手段把节能减排的目标分配到地方本身不科学，因为各地的发展阶段、产业结构、环境容量不同，用同一指标衡量不科学。考核的方式单一，结果会出假数字，容易出现各地节能减排指标完成而全国没有完成的情况。总的来说，应该通过明确的价格信号、严格的法律监管使更多的企业感到高耗能、高污染的日子过不下去，无利可图，这样节能减排的目标才能顺利完成。更新发展观念，加快疗治“结构病”

结构调整本身是一个长期过程，不是一两年就可以完成的。陈清泰表示，2006年节能减排指标没有完成，背后的原因在制定指标之初就可以预见。换句话说，在这一年中，并没有发生不可预测的因素导致节能减排目标没有达到。政府提出的量的方面的指导性指标几乎全面超额完成，比如增长速度、投资额、进出口总额等，而约束性指标没有完成，这就给政府一个需要强烈关注的信号：中国经济增长虽然有强大的动力，但是增长机制存在缺陷。“我国提出转变经济增长方式已经10余年，但目前只能说有进步，却没有得到根本转变。”

可以说，调整经济结构和转变增长方式是互相联系、互相制约的两个方面。在我国三大产业中，工业增长过快。在工业中，高耗能的重工业增长过快。国家发改委副主任张国宝指出，中国的资源能源问题，从宏观层面来看，应当从调整产业结构入手，抑制高耗能产业的盲目发展，加大服务业和高技术产业在国民经济中的比重。

专家们普遍认同这一观点：转变经济增长方式不可能一蹴而就，特别是一些传统产业结构矛盾突出，产业集中度不高。要提高行业水平，具备国际竞争力，使产业发展不受制于人，就必须要有技术优势，掌握一批核心技术。

另外，马凯在第八届中国发展高层论坛上也特别强调，要更新发展理念，这是调整产业结构、转变增长方式的必要前提。有什么样的发展理念，就会有什么样的发展道路和增长方式，要摒弃片面追求GDP产出而不计环境资源的成本投入，只重视物质财富的积累而忽视人的全面发展，只考虑当代人而不顾忌后代人的旧的发展观，要坚持走以人为本，全面、协调、可持续的发展之路，实现速度、质量、效益相协调，投资、消费、出口相协调，人口、资源、环境相协调，真正做到又好又快发展。

节能环保困局逼出治理“新政”

2006年，“执行力”一词首次被写进政府工作报告；2007年，政府工作报告中再次提出要“增强政府执行力”。然而，2006年节能减排两大指标未完成对中央和地方政府的执行力提出了严峻挑战。

同时，我们也欣喜地看到，有关部门推出的一系列新政，一些地方政府大力调结构、促节能减排的诸多作为，闪烁着生动的亮色，显得格外耀眼；环境准入作为优化产业结构的重要手段，正发挥着越来越重要的作用。“区域限批”，触动企业与地方环保“神经”。2007年初，国家环保总局通报批评了全国82个严重违反环评和“三同时”制度的钢铁、电力等项目，并首次对山东省莱芜市等4个行政区域、4个电力集团启动“区域限批”处罚，从而刮起新一轮“环保风暴”。

记者调查发现，国家环保总局成立30年来首次启动的“区域限批”政策，着实触动了企业与地方的环保“神经”。莱芜市因莱钢集团冷轧薄板一期工程未经环评审批开工建设，被列入“区域限批”名单。依照处罚，除循环经济类项目外，莱芜市及莱钢所有建设项目均被停止环评审批，直到违规项目被彻底整改为止。

“教训是深刻的！”莱芜钢铁集团有限公司总经理李名岷说，作为全国Ｈ型钢、螺纹钢出口第一的钢铁企业，莱钢冷轧薄板一期工程被国家环保总局通报批评后，很多国外客户纷纷打电话咨询，担心影响产品出口。为此，春节前莱钢集团先后派出两个代表团专门到日本、韩国等主要产品出口地，进行情况说明和业务考察，企业付出了沉重的代价。李名岷表示，莱钢将举一反三，引以为戒。

在莱钢冷轧薄板一期工程现场附近，记者正好遇到莱芜市钢城区南冶村农民徐日洪，他正驾驶着拖拉机为附近发电厂运送材料。徐日洪无奈地告诉记者：“发电厂、炼钢厂每天都向空中排放大量废气和粉尘，很多时候天气都是灰蒙蒙的，在外面干活被弄得灰头土脸。而工厂排出的废水也污染了地下水，现在村里水井的水都不能喝了，很多村民只好花钱买水喝，长期下去也不是事啊。”

作为影响空气质量的重要指标之一，目前莱芜市的二氧化硫年排放量约8万吨。山东省环保局副局长张晓东介绍，莱芜是山东大气环境污染比较严重的地区，同时还是缺水城市，而钢铁等高耗水产业又使莱芜成为用水大市，环境容量已相当紧张。

莱芜市副市长刘民胜坦言，之所以出现新上项目未经环评审批就开工建设，主要是政府部门监管不力造成的。目前，莱芜市已将环保工作的优劣作为年度实绩考核的重要内容。对不符合环保要求的新建、扩建、改建项目，实行“一票否决”。

据了解，从今年开始，山东省环保局已明确规定，凡是水、大气等主要污染总量指标没有分配到污染源的地区，将暂停项目审批。关停小火电，探索用市场手段退出“落后产能”

3月31日前，各省级政府和有关电力企业都在忙着上报本地区、本企业小火电机组关停具体实施方案。根据国务院作出的部署，“十一五”期间，全国要关停5000万千瓦以上的小火电机组。

目前，我国电力工业能耗占全国1/3，二氧化硫排放占全国一半，成为节能减排重点领域。发同样的电，小火电机组煤耗比大机组高30%～50%。在污染方面，小火电产生的二氧化硫和烟尘，占整个电力工业的1/3和一半。如能实现关停5000万千瓦以上小火电机组的目标，每年可节约超过5000万吨标准煤，减少二氧化硫排放超过160万吨，能完成“十一五”全国节能目标的1/5。

尤为引人注目的是，这次国家发改委采用发电调度和经济补偿等一系列市场手段，鼓励关停，做好善后：国家将改进发电调度方式，优先调度可再生能源和高效、清洁机组发电，限制能耗高、污染重机组发电；纳入关停规划并按期关停的小火电机组在一定期限内可享受发电量指标，并通过转让给大机组代发获得一定经济补偿；在有条件的地区，按期关停的小火电机组可有偿转让其污染物排放指标、取水指标。

山东一些电力企业认为，以往对小火电“只关不补”，单纯靠政策压力，导致企业缺乏积极性。如今，可通过转让发电指标和污染物排放指标等获得经济补偿，地方政府还筹资帮助解决关停企业的人员安置、债务、产业转型等难题，使企业消除了部分后顾之忧。启动五大区域督查中心，理顺监管体系

目前各地干扰环境执法督查工作的情况比较严重，每年各类环保专项行动查处的案件超过2万宗，群众对环保问题的反应十分强烈。作为理顺体系的重要步骤，今年上半年五大区域督查中心将正式组建完毕，有望破解执法难题，强化执法监督。

设立在华南、华东、东北、西北和西南的五大督查中心负责监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况，各督查中心将在防止地方保护主义干扰环保执法等工作上切实发挥作用。

为了让环保这个约束指标进一步“硬”起来，从今年起，国家环保总局将每半年公布一次全国和各省（自治区、直辖市）主要污染物的排放情况，接受社会和舆论监督。同时，将把强化政府责任作为实现污染减排目标的关键环节，建立层层落实的减排责任制。考验政府节能环保“执行力”，结构调整是关键

“经济增长方式仍然粗放、产业结构调整进展缓慢”，被许多专家认为是造成2006年节能减排未完成的最重要原因。广东省节能环保工作的一条重要经验就是：以结构调整为抓手，狠抓政府“执行力”，充分发挥政府“调控之手”的力量。

2006年，广东经济总量占全国的比重由原来的1/9上升至1/8，税收约占全国的1/7。与此形成鲜明对比的是，固定资产投资增幅、单位GDP能耗、主要污染物排放量、每新增亿元GDP所新增建设用地出现了“四个下降”。我们不禁要问，广东是如何完成经济增长“又好又快”这份优异答卷的？

广东省的服务业、高新技术产业和先进制造业目前呈高速发展态势，全省已初步形成节能型、清洁型产业体系。这标志着已进入工业化中后期的广东省，同时也迈入服务业提速发展、三大产业转型升级的新阶段。

2006年广东服务业投资占全社会固定资产投资的60％左右，全年服务业增加值首次跃上１万亿元新台阶。服务业特别是商贸流通业的迅猛发展，使困扰广东多年的内需不足的问题得到明显缓解。全省经济增长方式正从投资拉动型增长向消费拉动型增长转变。

主要污染物排放量“不降反升”，与一些地区盲目追求GDP增速有很大关系。中国工程院院士唐孝炎说，如果不按科学发展观的要求从源头控制GDP增速，仅靠末端治理，很难奏效。

来自广东的一则令人瞩目的消息是：广东决定主动大幅调低2007年GDP增速预期，在2006年预计GDP取得14%同比增速的基础上，初步设定的增长目标为9%。广东省省长黄华华表示，此举是为了更好地发挥预期目标的导向作用，引导各方把主要精力放到调整结构、深化改革、转变增长方式上来，进一步促进经济社会科学发展、和谐发展；同时，与资源环境相适应，减轻资源环境的压力，避免经济运行绷得太紧。结构调整，让环保“金箍”真正紧起来。节能环保，直接关系到我国经济和社会的稳定发展。有关专家表示，在实行一系列节能环保新政之后，对地方政府及企业还需多戴几个“金箍”，以真正发挥环保“第一审批权”的长效作用。

“区域限批”等政策主要针对违规新上项目的企业，更是针对单纯追求GDP增长的地方政府，这无疑是一剂“猛药”，但是也有局限性。

山东省环保局副局长张晓东提醒说：当前，部分企业之所以能够违规新上项目，与企业大多自己投资上项目有关，这给环保部门查处带来一定困难。同时，按照我国现行政策，对于已建成的项目，应补办环评手续，这就使部分企业产生侥幸心理，采取“先上车、后买票”等手段绕开环评审批擅自开工建设。而擅自开工建设，逾期不补办手续的，仅仅处５万元以上20万元以下的罚款。目前看，这些行政处罚上限偏低，造成企业的环境违法成本过低，宁交罚款也不愿进行环评。这就需要加大对未批先建、越权审批等违规新上项目的查处，从而使违规项目彻底丧失“上车后补票”的可能。

此外，还要严格责任追究，给“先上车、后买票，先上车、不买票”等违规项目企业和相关负责人戴上一个管用的“金箍”，促使企业和地方政府真正依法行事。