对温瑞塘河综合整治工作的思索与建议_温瑞塘河的对策

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对温瑞塘河综合整治工作的思索与建议

九 三 学 社

钟 少 雄

思索的历史背景

前不久，我市召开温瑞塘河综合整治千人动员大会，又一次拉开温瑞塘河综合整治工程序幕。随后党中央召开中共十七届二中全会（以下简称《二中全会》），发表《中国的法治建设》白皮书，最近相继召开第十一届第一次全国人大会议，会议审议、批准《国务院机构改革方案》，全国第十一届第一次政协会议。这特定的历史背景为我市温瑞塘河综合整治工程（以下简称塘河工程）的顺利开展奠定思想与理论基础。3月5日我市召开全市《党的十七大精神主题宣传教育工作》会议（以下简称《主题会议》），明确学习十七大精神第二阶段主题是：要在学好专题、吃透精神、提高认识、谋划思路、强化措施、力求实效、结合实际、拓展内涵上下功夫。这一系列会议精神启发我对塘河工程的思索。

塘河工程是“民心工程”还是“民生工程”

塘河工程，结合十七大精神，把它作为生态文明建设的标志性工程，打一场塘河工程攻坚战、持久战、决胜战。还塘河一河清水、秀水、活水的原貌，把塘河建设成为生态之河、人文之河、宜居之河。是推进温州科学发展，提升城市形象的必破难题，是市委、市政府执政为民的重大举措。反映了全市人民的心声，代表了全市人民的心愿，深合民意、民心。

但是对于塘河工程是否属“民生”工程？原来我的认识也很模糊。是《主题会议》精神指引我从十七大确立的主题和重大理论观点中找答案。党的十七大报告与《二中全会》公报明确“民生”主题的理论观点是：要着力保障和改善民生，认真落实优先发展教育的政策措施，大力实施扩大就业的发展战略，加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系，建立基本医疗卫生制度，大力发展公共文化服务体系，不断朝着努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标前进。《二中全会》公报强调：特别是要围绕党的十七大确立的主题和提出的重大理论观点。根据这些理论观点，我认为塘河工程应不属于“民生”范畴，以不提“民生”工程为宜。根据党的十七大确立的主题和提出的重大理论观点确立的主题应是“建设生态文明”的标志性工程、“改善城乡人居环境”工程和省政府新一轮“811”生态保护和修复工程、环境整治工程。

塘河工程机构的法律地位与标本兼治关系

塘河工程，工程浩大、投资很大、难度巨大。2000年5月25日，温州市人大常委会作出《关于加快温瑞塘河综合整治的决定》（以下简称《人大决定》），成立温瑞塘河综合治理指挥部（温人大〔2000〕30号）。三年期间，塘河工程投资12、8亿元。三年过去了，温瑞塘河黑臭依旧，现在八年过去了，塘河工程总共投资29个亿，结果如何？《温州日报》2月21日《十问塘河》里的结论是：2000年，我市启动了有史以来规模最大、范围最广、投资最多的河道整治，但治理成果距离老百姓的期望仍有很大差距。塘河污染仍触目惊心，塘河又脏又臭，不堪入目。根据塘河工程方案的要求，今后4年总共需要投资43亿元。另有报道：塘河工程实施8年以来，共调用了珊溪水库和瓯江水源9、8亿立方米，以补充塘河生态用水，市区河道常年大面积黑臭现象得到了一定的控制。

9、8亿立方米的优质水源是一个什么概念？它可以为全市人民提供使用7年的用水量。8年的塘河工程耗用全市人民7年的用水量，除了资源的浪费让人痛心疾首外，还有随着温瑞塘河整治工程指挥部（临时机构，以下简称“塘河指挥部”）更名为市温瑞塘河整治办公室（简称市塘办，也是临时机构），纳税人29个亿的血汗钱，也随着温瑞塘河不堪入目的河水流入东海不复回。找谁问责去？今后4年总共需要投资43亿元。这43亿元投资资金从那些渠道筹集？国家划拨多少？省政府支持多少？市财政承担多少？市场开发、社会集资多少？银行贷款多少？还贷计划如何？这43亿元投资是如何分配使用？4年后达不到整治目标责任在哪里？塘河指挥部更名为市塘办理由是什么？有没有通过市人大法律程序？今后再更名为什么部、什么办的，43亿投资又找谁问责？另外，资金的“暗箱操作”还直接缔造了培育腐败的温室。纵观我国反腐败斗争历史，在工程建设上因“暗箱操作”腐败落马的干部占相当高比例。

关于法治政府（包括政府职能部门），我的理解应是：依法通过人大会议（包括人大常委会）授权的、在人大法律监督、工作监督下、依法行使权利、为人民谋利益的服务型政府，才是法治政府。塘河工程由市塘办（前身是塘河指挥部）主管协调和管理，与塘河工程有关的临时机构还有温州市生态建设工作领导小组办公室、温州市环境整治办公室、温州市排污管网建设指挥部等。市塘办等临时机构，没有依法通过人大授权，不需对人大常委会作出的《人大决定》负责，及依法向人大进行述职程序，脱离人大法律监督、工作监督，应不属于政府职能部门序列。这些临时机构随意性很强，随时可以更名为其他名称的临时机构或撤消，而不需对塘河工程的结果负责。塘河指挥部没有依法通过人大法律程序更名为市塘办就是最好的例证。这些临时机构不具备依法执法的行政主体资格，也不是执行我国具体法律的执法主体。但是它可以对职能政府（部门）的一个市（瑞安市）、三个区（鹿城、瓯海、龙湾）和市两个管委会（生态园、经济技术开发区）发号施令。这种罕见现象令人深思：就拿市塘办来说，它本是一种城市管理缺位现象，不是依法产生的组织，它的行政行为不具有对人民负责特点，随时存在机构名称变更或机构撤消的可能，那么它对塘河工程的行政协调行为缺少法律支持，依法治河成为一句空洞的口号；另外，不依法产生的机构缺乏可持续发展的生命力，它的存在背离十七大确立的科学发展观“基本要求是全面协调可持续”理论观点；塘河整治是标，塘河管理是城市长期管理职能之一，这才是本。《十问塘河》中有一句“塘河治污要治本，要从源头上治理，同时还要跟上管理手段，保持治理成效，让母亲河‘长治久清’”。暂且不论这句口号的不科学性，从不依法产生的临时机构口里唱出“让母亲河‘长治久清’”的铿锵口号本身就创造了一个美丽的笑话。市塘办的产生暴露了我市城市塘河管理缺位现象，随时撤消市塘办是历史的必然。到时在塘河管理职能缺位情况下，能让母亲河‘长治久清’吗？能让塘河保持清水、秀水、活水，再现生态之河、人文之河、宜居之河的“八十里荷塘”之秀丽神韵吗？

塘河工程的意义

温瑞塘河在温州大地上流淌了上千年，滋养、培育了一代又一代勤劳、智慧的温州人，被温州人民昵称为“母亲河”。她还涵养、呵护着温州将来的繁荣昌盛，城市发展。塘河工程除了市人大常委会作出《人大决定》外，中共温州市委、市人民政府也把塘河工程列入我市创建“全国文明城市”重点基础设施建设工程之一（温委发〔2000〕79号）。《温州市“十五“发展计划纲要》把“以温瑞塘河为重点，整治平原河网”工作与“按照发展特大城市的要求，提高城市挡次品位，创建文明城市进入全国先进行列。”的奋斗目标紧密联系在一起。

按照国家创建“全国文明城市”要求的次序是：“国家卫生城市”、“国家环境保护模范城市”，再“全国文明城市”。还有更高的城市“国家人居奖”、联合国“世界人居奖”等荣誉称号。这些荣誉称号代表着城市挡次、品位、形象。在这些荣誉称号考核标准中，基本上都有一个“城区内河无劣v类水体、城市污水处理率达80%（或以上）”的要求。

2003年，当时我市曾向国家申请创建“国家卫生城市”、“国家环境保护模范城市”验收。国家环境保护总局两次派专家来我市指导创建工作。但市区温瑞塘河水系内河95%以上的劣v类水体与污水处理率仅37、1%（当时考核标准是60%；验收时共有6项不达标或需整改项目）的城市形象，疼失我市创建“国家卫生城市”、“国家环境保护模范城市”良机。

截至2007年1月，国家共命名63个“国家环境保护模范城市”，其中我省有杭州、宁波、绍兴三城市荣获创建殊荣；命名10个“全国文明城市”和3个“全国文明城区”（直辖市的区）。我省宁波市位列其中。（2003年山东威海市荣获联合国“世界人居奖”荣誉称号。）

温州拥有“中国鞋都”、“中国电器城”、“中国服装名城”等诸多区域品牌，缺少的是“全国文明城市”等国家级“城市名片”。这与温州位列浙江省三大核心城市之一的地位很不相称。在2000年7月7日温州市委、市政府召开“创建全国文明城市万人动员大会”，当时的市领导认为：城市文明程度、环境质量和城市形象，是一种可转化为生产力要素，是实现城市可持续发展的重要资本； 创建“全国文明城市”与创建“国家卫生城市”、“国家环境保护模范城市”目的是一致的，前者是纲，后者是目，抓着纲，纲举目张。

我们温州什么时候才能问鼎这一系列国家（世界）城市荣誉？因为“温州经济发展比较快，温州建成文明城市具有全国意义。”（原中央政治局委员、中宣部部长丁关根语录）温州创建“全国文明城市”目标何时能实现？是什么原因阻滞了温州创建“全国文明城市”等目标的实现？细读《创建全国文明城市考核标准》等（以下简称《考核标准》）《考核标准》，发现，是温州目前还没有达到“城区内河无劣

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类水体、城市污水处理率达80%”《考核标准》要求，阻滞了温州创建“全国文明城市”等目标实现。要实现达到《考核标准》要求，政府要做的工作，一是如赵一德书记所说的“塘河整治，是提升城市形象的必破难题。”达到“城区内河无劣v类水体”；二是加快污水处理厂、排污管网系统建设，使“城市污水处理率达80%”。只要我们攻克这两道难题，温州城市发展和形象就会“纲举目张”。塘河工程对温州城市发展具有“温州建成文明城市具有全国意义”的政治意义、“是一种可转化为生产力要素”的经济意义、“是实现城市可持续发展”的长远意义。

塘河工程八年得失观

从市人大常委会作出《人大决定》后，在八年的塘河工程进程中，值得总结的经验有：

1、《人大决定》为温州城市发展定位：“要从温州特大城市的定位出发，制定好温瑞塘河整治规划”。特大城市的定位意味着塘河工程的长期性，决策展示了温州城市发展的远大宏图。

2、在当时城市管理中心下移的大环境下，建立塘河指挥部，组织发动了温州有史以来规模最大、范围最广、投资最多的河道整治工程。当年政府就投资2、2亿元，在温瑞塘河1178公里的河道上，累计清淤1622、6万立方。尽管不能达到根治塘河污染目的，但当时确实提高了塘河河道泻洪、蓄水和水体自净能力。摸着石头过河，总算打响塘河工程第一炮。

3、措施具体：“当前特别要抓紧抓好截污工程设计和实施方案的落实，同时要加强河道的管理工作”。八年的塘河工程，找到了截污工程具体实施方案：开展“一网”（包括污水处理厂、排污管网和泵站）建设和垃圾处置方法（包括河道垃圾收集、垃圾处理场和垃圾焚烧发电），建设无动力沼气污水处理设施。

八年的塘河工程历史，留下的遗憾有：

1、市人大在建立塘河指挥部后，没有把塘河指挥部日常工作纳入市人大的法律与工作监督范围。临时机构本身的行政行为不具备对法律、对人民负责特征，但具有干好了有坐享其成的业绩，做不好就撤、化整为零的游击特点。更重要的是它的工作缺少监督，塘河工程一旦失去监督，“当前特别要抓紧抓好截污工程设计和实施方案的落实，”的落实工作谁来完成？再好的措施也仅仅是一句响亮的口号而已。在工作成果距离老百姓的期望仍有很大差距面前，无法向人民交代，人大、政府也缺少追究与问责依据。这是塘河工程失误的重要原因之一。

2、当时人大决定建立的塘河指挥部是临时机构，它的行政职能缺位颇多；另一方面，当时的塘河指挥部也曾对截污工程作了一些有益的探索，如：在塘河沿线建设排污管网（是“一网”工程的雏形，后来发展为“一网”工程，包括污水处理厂、排污管网和泵站建设，其行政职能在市市政园林局），村镇集中建设无动力沼气污水处理池和垃圾处置方法（包括河道垃圾收集、垃圾处理场和垃圾焚烧发电等，由市政府建设）等。到目前为止，塘河沿线已建设无动力沼气污水处理池5万多立方，对塘河沿线村镇的污水集中处理发挥作用；也建设了若干排污管网，因为建设排污管网的行政职能在市政园林局，所建设的排污管网不能与市政排污管网协调并网而作罢。所以一个机构除了具备人才素质外，还要具备健全的职能协调体制和有效的监督机制，这是一个强有力机构的三大决定因素，而不在机构名称。由于职能协调体制制约，塘河指挥部无法实现“统一指挥和协调塘河整治工作”。职能交叉造成塘河指挥部在塘河工程中陷入尴尬局面。

3、在《人大决定》后，市政府委托清华大学编制了《温州市温瑞塘河综合整治规划》，先后颁布了《温州市温瑞塘河综合整治与保护管理办法》、《温州市温瑞塘河综合整治奖励办法》、《温瑞塘河水污染治理实施纲要》等规定。这些规定对温瑞塘河的“长治久清”具有长期意义。问题是市政府先后编制、颁布的《规划》、《办法》、《纲要》等规定，政府那个部门是这些《规划》、《办法》、《纲要》等规定的行政主体？是塘河指挥部（市塘办）吗？它是临时机构！把具有对温瑞塘河长期意义的《规划》、《办法》、《纲要》规定，由临时机构执行，妥当吗？当时的塘河指挥部似乎意识到这个问题，曾向市政府要求建立温州市温瑞塘河管理局，没有批。目前的大部局改革形势，再设这样小局可能性不大。在塘河工程千人动员大会后，塘河指挥部不知道是什么理由，突然更名为市塘办，有必要吗？这恰恰暴露了临时机构不负责任的游击特点。

关于塘河工程的建议

一、把塘河工程与我市的城市发展目标紧密联系在一起，而且城市发展目标与国家对城市发展规划要求相接轨。没有发展目标的城市是没有希望的城市。当时《人大决定》：“要从温州特大城市的定位出发，制定好温瑞塘河整治规划”。尽管对温州特大城市的发展目标定位稍微超前，但它在温州特大城市发展目标定位上与国家对城市发展规划要求是相接轨的。现在我认为把塘河工程与我市建设“较大城市”、创建“全国文明城市”等第一步发展目标紧密联系在一起比较符合温州的实际，也符合国家对城市发展规划要求。注意不要把城市发展目标与城市发展突出特色混在一起。

二、把塘河工程列入“民生”工程不符合党的十七大确立的“民生”主题和提出的重大理论观点。根据党的十七大确立的主题和提出的重大理论观点，把它列入“建设生态文明”标志性工程、“改善城乡人居环境”工程和省政府新一轮“811”生态保护和修复工程、环境整治工程比较合适。以维护党的十七大确立的主题和提出的重大理论观点权威性。

三、省政府新一轮“811”环境整治工程把塘河工程列入生态保护和修复方面工程。要完成省政府新一轮“811”环境整治工程任务，我认为应把西片污水处理厂、排污管网配套系统建设作为塘河工程中配套的截污工程一起考虑。这样可以使省政府新一轮“811”环境整治工程协调推进。截污工程不做好，制约塘河工程完成。另一方面，塘河工程和污水处理厂、排污管网配套系统建设是达到创建“全国文明城市”等“城区内河无劣v类水体”、“城市污水处理率达80%”《考核标准》的重要工作。

四、塘河工程的机构设置问题，有两个方案供参考：

1、过渡措施：塘河指挥部是当时《人大决定》设立的临时机构，现更名为市塘办不知有没有通过人大同意更名的法律程序？如果没有，那么要补办通过人大同意更名的法律程序手续，提出塘河指挥部改名为市塘办的理由与必要性，并在媒体刊登更名公告。这是政府对塘河指挥部在塘河工程中投资29个亿资金后对人民负责的一种诚信。要么还称为塘河指挥部，不需要补办通过人大同意改名的法律程序手续，提出塘河指挥部改名为市塘办的理由与必要性。这也是政府在塘河工程中展示对人民、对在塘河工程中再投资43个亿资金负责的一种可持续诚信。同时把这个临时机构的工作暂时纳入人大法律监督和工作监督范围。一个强有力机构的三大决定因素是具备人才素质、可持续协调管理职能体制和有效的监督机制，而不在机构名称。

2、根据《二中全会》通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》精神，探索实行职能有机统一的大部门体制要求，在我市可以考虑逐步将事关城市发展的城市执法局、市市政园林局、市规划局等部门进行撤、并、转整合成一个更大的城市发展规划管理局机构，履行城市发展规划管理职能，在城市管理体制上凸现较大城市管理体制态势。城市发展要在有目标、重管理、抓建设上促城市形象提高。把我市建设“较大城市”、创建“全国文明城市”等第一步发展目标责任落实到城发局。其相应的塘河工程和污水处理厂、排污管网配套系统建设、管理工作也跟着落实到城发局。相关职能以城发局为主协调，理顺关系，实现行政机构的精简化、效率化，建立长效管理机制。这样以来，政府为塘河工程编制、颁布的这些《规划》、《办法》、《纲要》等规定有了行政主体，像塘河指挥部、市塘办、排污管网建设指挥部、环境整治办公室等相关临时机构也就没有存在的理由。这也是我市推进贯彻落实《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》的重大举措。对我市城市发展和塘河工程标本兼治具有长远意义。

五、加强塘河工程投资的监督工作。在塘河指挥部更名为市塘办以前，塘河工程投资29个亿资金资金来源？是如何使用的？由那些子项目组成，每个子项目具体投资是多少？政府应有部门对此事在媒体公布或作出说明，不能让29个亿投资随着温瑞塘河不堪入目的河水流入东海不复回，不明不白？塘河工程难度巨大，加上行政体制和有效的监督机制等制约因素，摸着石头过河那能没有失误？只要政府解释明白，尽管治理成果距离老百姓的期望仍有很大差距，但人民是会宽容失误的。今后4年塘河工程总共还需投资43亿元。政府应有部门对这43亿元投资资金从那些渠道筹集？如：国家划拨多少？省政府支持多少？市财政承担多少？市场开发、社会集资多少？银行贷款多少？还贷计划如何？这43亿元投资是如何分配使用？政府应有部门对此作出解释。并把43亿元投资分配与工程进度纳入人大的法律监督与工作监督范围。使塘河工程成为“阳光工程”。

2008年3月23日