资阳市公路养护现状与养护管理体制调研_公路养护安全现状分析

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资阳市公路养护现状与养护管理体制调研

摘要 针对公路的使用情况和目前养护管理体制的不完善，提出了适应市场运行规律的管理机制，明确了相应的责任和权利，以尽可能少的养护资源和资金，满足农村经济发展对公路通行能力及服务质量的需求，实现社会效益的最大化。

关键词 公路 养护 体改 调研

一、公路的分类及在社会经济中的战略地位

1、公路的分类及特点

公路总体分为国、省干线和农村公路。农村公路包括县道(通乡及乡际公路)、乡道(通乡及村际公路)和村道(通村、村际公路)。纳入专业化统一管理的一般是国省道和农村公路中的重要县、乡道。村道基本未列入养护管理范畴。农村公路具有线形较差，路面等级相对较低，且农用车及农用机具多、轴载较轻、车速慢等特点。农村公路在使用中存在着行车严重不规范的现象，乱停车的机率相当高；普遍缺乏有组织的管养，或者基本无人管理，处于无序使用状态。另外，农村公路特别是通村公路相关的配套设施不完善，如：相当一部分道路沿线无排水设施，有的路段边沟都不具备，这就造成了大气降水极易渗入路面、甚至路基工作区，降低道路的承载能力，使路面出现各种因强度降低而导致的病害。

2、公路在社会经济中的战略地位

公路特别是农村公路在交通运输业中发挥着特殊的、不可替代的作用。它方便地方经济的发展和农村居民的出行，也促进了农村经济文化的发展，为解决农村的“三农问题”提供了必要的条件，也是建设小康社会的必然要求。

目前，农村公路的重要性已经被我国各级政府所认识，并且给予了足够的重视，农村公路建设正在全国各地如火如荼地开展，里程增加，技术等级日趋提高，路面状况极大改善，农村公路呈现出良好的发展态势，但由于农村公路的使用极不规范，以及县际和农村公路的养护项目分散，涉及面广，基层和一线技术力量、管理力量都比较薄弱，在养护中遇到的技术问题较多，资金投入也受到限制；再加上养护管理部门的设置还不完善，乡镇又没有养护机构，致使乡镇道路养护管理脱节，导致大量道路毁坏，严重影响道路的使用寿命和服务质量，阻碍农村交通事业的发展。因此，加快建立乡村道路养护管理机制，积极筹集乡村道路养护资金，加强对乡村道路养护管理的领导，对加快农村交通建设步伐，促进农村经济健康发展有着重要意义。

二、我市公路分布及行业现状

1、公路分布及行业职工现状

我市现有公路里程9428.9公里。其中国省道418.25公里，县道1234.65公里，乡道1839公里，村道5937公里。现有养护里程3491.9，现有职工 1918人（其中在职职工1094人，离退休人员824人）。在职工年龄构成方面，年龄在34-45岁之间的职工为537人，所占在职人员的49.1%。在文化程度方面，大专及以上的为129人，所占在职人员的11.8%。在职职工人员中从事养护生产岗位的仅811人，占在职职工人数的74.13%。总体来说，这是一个以中老中年职工为主体，文化程度偏低，非生产人员和离退休人员较多的职工群体。

2、养护管理现状

据调查分析发现，养护管理工作面临诸多困难：养护资金不足，农村公路养护管理机构不健全，养护机械化程度低，养护生产落后，养护职工思想观念滞后等，种种因素都在一定程度上增加了养护工作的难度，影响到了养护工作的正常有序开展。

（1）计划养护经费不足，导致日常养护费超支现象严重。由于养护经费总投入不足，特别是农村公路的养护管理没有稳定的投资渠道，加上现行事企不分的管养体制，造成人多，费用开支大，养路与养人的矛盾十分突出。

（2）村级道路的管理机构、人员、经费基本上没有落实，重建轻养的现象十分突出。

（3）养护小修保养工程工艺落后，科学化程度不高，工程施工大多还采用以前的工艺，很大程度上以人工操作为主，导致工程效率低，工程质量缺乏保证。

（4）养护机械配备不健全，使用年限较长，经济性差。现在所使用的养护工程机械基本上都是十几年前配置的机械，都已经到了报废的年限。一方面导致机械化程度落后，难以达到现在的工程技术规范要求；另一方面，机械折旧维修费用较高，增加了工程成本，一定程度上影响了正常的施工进度。

（5）养护改革市场化的发展趋势给现有的养护机制带来了前所未有的冲击。随着全国公路系统养护改革的逐步推进，事企分开，管养分离，养护工作以公司化运营这一新思路、新模式给养护职工老龄化，观念落后的养护群体造成了多方面压力，养护职工在思想上的不稳定情绪比较明显，甚至产生了迷惘，夹杂有抵触的情绪，看不到改革的曙光。所有这些都需要实践的验证，需要以有效的改革成果来调动职工的积极性、主动性和创造性，逐步实现养护职工在思想观念和行动上的改变。

三、现行养护管理体制的弊端

从总体上看，当前公路管理体制中的主要弊端是事企不分、效率低下，缺乏活力和竞争机制。公路管理体制深层次的矛盾，随着经济体制改革的深化，日益暴露，具体表现在：目前，我国的公路管理机构，既代表政府担负着公路管理的行政职能，同时又承担着公路养护、施工、设计等生产任务，是政、事、企合一的管理体制。这种体制的弊端是生产按计划安排，经费按人头划拨，大锅饭、铁饭碗、高投入、低产出现象十分严重，干部、职工的竞争意识、忧患意识比较淡薄。特别是各级公路管理机构在计划经济体制下形成的各种厂、站、库和设计、施工、养护等生产性单位，都依附于各级公路管理机构，长期依靠吃养路费过日子。这不仅影响了公路的管理，也影响了生产单位的积极性。

1、人浮于事，效益低下

近年来，各地由于重复设置机构，扩充人员，特别是由于公路养护管理系统工资福利基本有保障，加之大锅饭的体制，使公路系统的人员急剧增加。且有工不出或出工不出力的现象比较普遍，生产效率低下，再加上农村公路项目分散，不受重视，因此，长期处于无人养护状态，服务质量低下。

2、公路养护部门即道班形同虚设

农村道路中的乡道处于一种无人管养状态，再加之路政管理不到位，“超载”车辆较多，造成了农村公路的提前破坏。严重影响了道路的正常使用及当地农民修路的积极性，给农民带来了直接的经济损失。

3、缺乏专业的养护技术队伍及高效率的机械养护设施

基层养护部门没有相应的高素质的养护技术人员，道班工人仅仅了解砂石路面的养护，对于沥青类、水泥类路面的常见病害不能处治，甚至连养护材料也不具备。这种情况与现有农村公路养护的需求极不相称。近年来，农村公路的路面等级在逐步提高，油路、水泥路越来越多，急需与之相匹配的养护技术人才及设施。

四、养护体制改革的对策及研究

要解决公路的养护管理问题，必须改革现行的公路管理体制，把公路管理纳入各级政府的职责，纳入各级交通主管部门的行业管理，合理划分国省道及农村公路的管理层次和管理权限，建立适宜的农村公路管理机构；同时，要建立由车辆养路费与地方各级政府财政转移支付共同组成的多渠道农村公路养护资金来源，逐步建立和完善符合农村公路特点的养护新机制，提高养护水平。

1、公路养护应走市场化道路

我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求，以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，多年来，这种体制较好地发挥了中央和地方投资公路建设的积极性，在公路规划、建设、养护、管理等方面发挥了十分重要的作用。但是随着我国政治、经济体制改革的逐步深入，这种计划经济体制下形成的公路管理体制，愈来愈不适应社会主义市场经济的要求，已经对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。

因此，必须加快培育和发展公路养护工程市场，建立适应市场规律的运行机制，撤消现有的县道公路养护道班，允许和鼓励组建不同所有制形式的养护工程专业队或公司，参与公路养护工程项目竞争。逐步转为具有一定规模的养护企业，推向市场。改变目前公路养护生

产单位过于分散、效率低下的状况，实现规模化、专业化、机械化，以提高养护质量和投资效益，也有利于公路管理机构从生产型向管理型的转变。对公路改善、大中修、绿化、水毁专项修复等适宜于市场竞争的养护工程，要逐步推向市场，实行招投标，以促进养护工程市场的发育，降低工程造价，提高资金使用效益。

2、建立健全公路养护管理机构并落实责任

各县（市、区）成立办事高效，人员精干、面向社会的新型公路管理所，具体负责组织实施农村公路养护管理工作，编制农村公路养护性计划、筹集和管理农村公路养护资金，提出养护项目，面向市场进行招标；制定政策、提供服务、对养护工作、质量进行检查监督。业务上指导乡（镇）人民政府对村级公路的日常养护工作。

各乡（镇）人民政府负责并组织村民委员会实施本行政村的村道日常养护工作，健立全健全管理养护责任制，落实日常养护人员并协助做好上级补助项目的实施，按照村民自治的原则，采取“一事一议”方式解决村道养护资金。

3、农村公路养护及养护大中修费用来源及保障

公路养护大中修的资金要按照国务院国办发[2005]49号文的要求建立稳定的农村公路养护资金渠道，省交通厅每年在统筹安排养路费时县道每年每公里7000元，乡道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元。农村公路养护费用按以下方式解决：

（1）各县（市、区）征收的拖拉机、摩托车养路费原则上全部用于本地农村公路养护。

（2）县（市、区）财政预算安排部分资金用于农村公路正常养护，加大财政资金转移支付力度。

（3）村道采用“一事一议”的方式筹集日常养护经费，由村民监督使用。

4、人员分流及解决方案

养护体制改革后的人员，建议市委、市政府行文明确按以下方案分流人员解决养路职工的后顾之优：按照一部分特殊的养路工人可按一年折算一点二年的工龄计算连续工龄，连续工龄满三十年的可提前办理退休手续；对于体弱多病的人员可以办理病退手续；另一部分身强力状的年轻职工可进入新建的养护公司，不原意进入公司的人员可直接转入社保，另谋职业。

五、结束语

道路的使用只有同科学的管理与及时、专业的养护相结合，才能获得良好的效果。目前农村公路最突出的问题是建成后的养护管理问题。农村公路本来等级就低，抵御自然灾害的能力弱，如果缺乏及时有效的养护，路况必然会下降，用不了几年，好路就变成坏路了，政府的投资和老百姓的辛勤劳动就会付诸东流。从建养并重的角度，公路养护特别是农村公路养护问题必须得到足够的重视。长期无人管养或不科学管养，都会造成农村公路的路况质量

下降，服务水平降低，无法达到应有的技术状况和使用功能，使农村公路不能正常发挥其作用，也势必造成建设资金的浪费。按社会主义市场经济的要求，建立高效、科学的公路管理及养护体制已经成为一项重要任务。