北部湾总体规划纲要

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北部湾城市群目前正面临着多重机遇和挑战，应当坚持以城市群的统一规划为指导，以区域合作为重点，抓住机遇，迎接挑战，推进北部湾城市群的可持续发展。《规划》中提到了功能组团和空间布局，但是对于城市群的规划还不够细，各市也分别制定了本市的“十一五”规划，但也只是站在本市的角度，较少考虑区域因素。因而，制定北部湾城市群的总体规划和控制性详细规划很有必要，规划应当明确各城市的功能定位，主要是以“三基地一中心”即物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心为指导，明确各城市的功能布局。此外，要以区域合作为重点，实现区域内的合理产业分工合作，基础设施共享，生态环境共建，经济社会共同发展繁荣。

（一）优化产业结构，促进产业分工与合作

1.提高经济总体发展水平

北部湾城市群现阶段的生产力发展水平较低下，因此，从总体上看，要努力提高产业产出能力，利用先进的科学技术、高效的经营管理提高劳动生产率，走集约化的经济发展道路。对于传统的制糖、铝加工、水产品加工、电力、造纸、热带农业等产业要不断发展壮大，同时对于有潜在优势如高新技术产业、港口物流等产业，应当加以引导和支持，把潜在优势转化成实际优势。

第一产业，要利用广西北部湾经济区丰富的农林、海洋等自然资源，积极采用现代组织技术与方法提高农业劳动生产率，提高农产品的附加值，创新生产经营模式，加快生态建设；第二产业，要坚持走新型工业化道路，坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，依托北部湾的地理、资源优势大力发展海洋工业，加快海洋矿产、油气等资源勘查与开发，着力建设临海重化工业基地，加快沿海石化、林浆纸、能源、铝加工、钢铁、船舶修造等重大工业项目建设；第三产业，要创新发展现代服务业，提高生产性服务业比重，以传统第三产业为基础，依托科教文、医疗科研等优势，以信息化为动力，构建以物流、科教文贸、会展旅游、信息服务、金融保险为主导的第三产业群，集中布局，形成专业特色，发挥品牌效应。

2.优化城市群产业结构

产业结构的优化包括产业结构的高度化与产业结构的合理化，二者相辅相成。产业结构的高度化是指产业结构系统根据产业结构演进规律，不断从低级向高级推进的过程；产业结构的合理化反映了产业结构系统的聚合质量，表现为系统的供求关系、产业间协调程度等方面。

一方面，北部湾城市群要积极推进产业结构的高度化，使产业从农业等生产初级产品的第一阶段，转换至高速成长的工业化阶段，以至服务业发达的第三产业阶段。另一方面，要努力实现产业结构的合理化。首先，要使产业结构的调整适应市场的需求，满足不断变化的市场形势，保持结构的平衡；其次，要协调三次产业之间的比例，使一、二、三次产业协调发展。北部湾城市群目前第三产业比重较大，但就历史发展历程来看，工业生产力水平一直处于较落后的状态，这造成了产业结构的畸形发展，容易为今后的经济发展埋下隐患。北部

湾城市群现阶段不应在工业化基础薄弱的前提下，过分发展第三产业，使第三产业缺少牢固的工业支撑，应遵循产业结构发展规律，有序地推动产业结构的优化。北部湾经济区目前落后的工业严重束缚了本地区经济的发展，因此要积极推进新型工业化进程，逐步提高第二产业的比重。

3.加强城市群间产业分工与合作

（1）明确各城市的功能定位，合理安排产业布局。广西北部湾经济区各城市按其资源优势明确定位，充分发挥自身优势产业，明确主导产业，合理分工，提高城市产业专门化程度，防止产业趋同，为区域合作创造条件。

南宁市经济总量最大，城市化程度最高，交通网络最发达，是北部湾经济区的政治、经济、文化中心，但工业落后，GDP增长主要依赖固定资产投资、社会消费品零售业和第三产业。南宁作为中国—东盟开放合作和北部湾城市群的物流基地、商贸基地和信息交流中心，应着重发展商贸、金融、信息、科技、教育、文化为主的第三产业，以及高新技术、高附加值的第二产业和现代化的亚热带农业。北海作为在南宁与北部湾城市群其他城市间起桥梁作用的商贸旅游大型城市，应重点发展国际商贸、滨海旅游、高新技术产业、海洋产业和现代农业，北海港功能定位为商贸旅游港。钦州定位为以重化工业为主的临海工业城市，同时着重发展为城市、港口服务的第三产业，加快发展具有特色的现代农业，钦州港功能定位为临海工业港。防城港作为综合性港口城市，重点利用其既沿边又沿海的地理优势，以港口建设为中心，大力发展港口运输、中转贸易、出口加工装配、船舶修造、边境贸易、滨海跨国旅游和有特色的现代农业，防城港功能定位为以大宗物资转运为主的枢纽港。

（2）加强城市间的产业合作。首先，明确北部湾城市群的主导产业及发展方向后，通过合理的分工与协作机制，利用其比较优势，实现优势互补以及资源利用的集约化，加强城市群间产业合作，消除各城市间的贸易保护主义，减少贸易壁垒，保证要素的自由流通，促进城市间的公平竞争，加强城市群产业的水平分工与垂直分工，共享城市群共同的基础设施、知识技术、流通信息，培育若干具有国际竞争力、能产生集聚效应的产业集群。在寻找各自产业定位时，不同城市的产业通过互补以形成完整的产业链，有效发挥比较优势，实现专业化分工，错位竞争，形成产业发展的内在动力，推动整个北部湾城市群经济蓬勃发展。其次，充分借鉴长三角产业联动模式，逐步建立和完善产业联动机制。积极建设区域重大交通项目，降低区域间的联系成本，促进商品、要素和投资的区际流动，同时也会使产业间前后向联系得到加强，带动相关产业的转移和整合，带来巨大的区域互动发展效应，这一点在长江三角洲的基础设施建设上体现得尤为突出。从开始以行政区为界各自建设基础设施，到现在共同投资、共同建设、共同使用，长江三角洲基础设施一体化已基本形成。良好的区域基础设施条件将使区域内产业集聚和辐射进一步增强，互动效应更加明显，为各城市之间开展分工合作创造了条件。

4.主动承接东部产业梯度转移

北部湾城市群要获得可持续发展，必须主动承接东部产业梯度转移，构建粤、港、澳-广西-越、老、柬、缅的产业梯次转移体系。粤、港、澳经济发达，科学技术水平高，是产业转移的第一个梯次，随着我国东部珠三角地区劳动力、土地、能源价格的上升和产业结构的升级，劳动密集型和资源密集型产业势必向西部转移。北部湾经济区应做好迎接东部产业转移的准备，搭建好资本、技术和人力资源平台，积极承接有利于自身发展的东部产业转移，同时打开越、老、柬、缅广阔的产品消费市场，做好向下一梯度产业转移的准备。目前，广西北部湾经济区承接东部地区的产业转移已取得了一定的成果：2008年4月，国家商务部将广西南宁、钦州两市列入国家加工贸易梯度转移重点承接地，享受国家政策性贷款和贴息等一系列优惠待遇；2008年上半年，广西与东部地区签订合同金额逾千万元的合作项目达617个，占广西同期签订合同总数的69.88％，广西承接产业转移工作的步伐明显加快。

二）保护环境，合理开发利用资源

1.区别对待，合理开发利用资源，提高资源的承载能力

资源的合理开发利用，是城市群可持续发展的基础。对于资源的开发利用要区别对待，从整体上保证并提高其承载能力。首先，对于土地、矿产、油气资源等不可再生资源要合理有序和配套开发，提高资源利用效率和效益。只有合理利用土地、矿产、油气等各种资源，形成合理的土地利用结构，提高各种资源利用效率，优化功能布局，进行合理的城市设计，才可能实现城市的可持续发展。当然，这并不意味城市土地的利用强度越强越好，城市建筑密度和容积率越高越好，资源利用越多越好，因为这样势必影响城市的其他经济、社会和环境指标。其次，对于水资源、动植物资源、旅游资源等可再生资源要坚持开发和保护补偿并重。虽然是可再生资源，但是在某一时期内来说资源也是有限的，一旦消耗过度，保护不力，也可能面临枯竭的危险。因此，应当保护这些可再生资源，防止水体污染，对动植物资源进行补偿开采，并保证补偿的速度不低于开采的速度，结合自然景观和人文景观对旅游资源进行配套开发。第三要积极开发利用新型清洁的可再生能源资源。北部湾城市群有着浅层地热能、潮汐能、波浪能、风能的优势，应积极创造条件发展清洁、可再生能源。

2.保护生态环境，加强海洋污染防治，减轻环境承载压力

北部湾城市群属于临海城市群，海域面积广阔，海岸线绵长，对于城市群的环境保护应坚持预防与治理并重，陆地与海洋相结合的原则。首先，应当制定城市群生态环境和海洋环境规划。当前，要根据《规划》的空间布局和功能组团及其对于城市生态地区的规划，合理进行北部湾城市群的生态环境规划，并纳入到城市群和各城市的总体规划中，坚持经济建设与生态环境保护同步规划的原则，把合理划分功能和合理布局工业作为首要目标，充分考虑生态环境保护的要求，达到既促进经济的持续发展，又能保护资源、减少污染、防止生态破坏。其次，保护生态功能区，扩大城市绿地、海洋红树林以及保护好城市群内的自然保护区，提高环境的自净能力，从而减轻环境的承载压力。再次，要坚持陆地和海洋相统筹的原则，加大环境综合整治力度。陆源污染是海洋污染的一个来源，如防城港和钦州因为城市污水几乎未经处理排入钦州湾，造成海湾附近污染严重。因此应当积极治理城市环境公害，严格控制新的污染源，并从调整能源结构入手，应用先进的生产工艺，开发清洁能源，实现清洁生

产，逐步实现城市污染物的“零排放”，改善城市生态环境质量和海洋环境质量。再次，要加强陆地和海洋污染监测，特别要建立海洋石油污染防控体系。海洋污染的来源非常广泛，主要途径有河流、沿海工业污水、城市废水、沿岸和海上石油开采、船舶油污染和拆船工业油污染等，这些对北部湾海域造成了不同程度的污染。北部湾沿岸将建成临海重化工业基地，并开采北部湾海底的油气资源，政府应当制定海上溢油防治计划，建立完善环境污染、溢油与赤潮灾害监测及应急处理体系，控制重大涉海污染事故的发生。此外，要开展全民环境教育，提高公民环境意识，完善环境保护的法律体系，并做到严格执法。

（三）建设基础设施，填补人才缺口，实现协调发展

1.加快基础设施建设，实现基础设施共享

针对目前基础设施落后的状况，第一，要重点加大基础设施建设的投入，首先解决北部湾交通物流问题，加大对公路铁路航空和港口的投入，要以《规划》为蓝图，加强高等级公路的建设和高速铁路以及铁路复线的建设；发展北部湾经济区地铁，把乘客部分从“地表”转入“地下”，缓解交通压力。扩建南宁机场和北海机场，增加国内国际航线，把南宁机场打造成中国—东盟区域性国际航空枢纽。其次对一些城市的供水供电系统、居民信息网络系统以及与文化教育、卫生、体育、休闲、环保等相关的基础设施要加大投入，全面提高城市群的基础设施水平。第二，要加强基础设施共享，避免重复建设。应当把北部湾城市群作为一个整体，打破传统的行政区划的束缚，以全面协调的思维来规划好北部湾的基础设施。首先，明确沿海港口功能定位，针对不同港口的区位优势、自然条件、投资成本等差别，可以把防城港定位为北部湾物流中心，将钦州定位为“临海工业港”，将北海定位为“区域性行政、高新技术产业、商贸、旅游、文化、教育、研发中心”，从而部分地避免功能重复的情况。其次，在交通基础设施建设上要统一规划，形成北部湾高等级的通达的交通网络，从而产生“同城效应”，实现南、北、钦、防“一小时经济圈”。第三，针对北部湾特殊的地理区位和多重优势的叠加，把南宁机场改扩建成中国—东盟区域性国际航空枢纽，北海机场改建成泛北部湾区域性国际旅游机场等等。

2.提高人口素质，大力引进和培养人才，填补人才缺口

未来几年甚至更远的将来，北部湾城市群人才需求旺盛。首先，应当通过加大教育投入改进基础教育和加强高等教育，扩大职业教育，通过政府牵头和民间自发组织各种培训和学习，提高劳动力特别是农村人口的劳动技能水平和个人素质，充分发挥人力资源的作用，并为人才资源的储备和利用创造条件。其次，要把培养开发本土人才与引进外地人才相结合。重点整合广西高等教育资源，依托北部湾城市群内现有的高等院校、科研机构和科技示范园区，加强校企合作，共同培养开发本土人才，培养一批适应北部湾城市群可持续发展的急需紧缺人才，填补人才缺口。加强对各类技校、中专等教育资源的综合开发利用，有针对性地培训企事业技术岗位骨干。通过举办培训班、进修班、专题班，选送优秀青年干部到发达国家和地区学习交流等方式，培养大量的复合型、外向型人才。要大力引进行业领军人才、紧缺人才。再次，实施人才一体化战略，在人才市场、人才资源、人才政策、人才信息、人才公共服务等方面实行一体化合作。此外，要创造良好的人才环境，包括改善人才硬环境和软

环境等。北部湾经济区的经济社会发展还处于起步阶段，要想通过待遇吸引人才十分有限，只有通过创造事业平台和发展空间才能吸引人才、留住人才。

3.加强城市群政府间合作，实现城市群协调发展

城市群可持续发展是一个非常复杂的系统，牵涉到经济、环境、资源、人口和社会，关系到系统内外的每个团体和个人，需要社会各界的共同努力，而由于资源、环境等因素的“外部不经济”和社会公平等影响，就要求作为公共利益的代表——城市政府，在合作与竞争的过程中发挥关键的协调作用。

首先，通过已经成立的北部湾经济区规划建设管理委员会来领导南北钦防四市的总体规划、控制性详细规划和重大项目的开发建设，建立良好的政府合作机制，加强政府间的合作和沟通，把政府合作制度化、法制化，明确政府相关部门在区域合作中的权力和义务；其次，打破传统的政府官员政绩评定模式，在区域合作中积极探寻新的政府官员激励机制和约束机制，把政绩评定方式与北部湾城市群的可持续发展紧密联系起来；最后，政府合作不仅要有合作深度，也要有合作的广度，如各种政策的协调包括产业政策、资源政策、环境政策、科技政策、一体化的公共设施、政府执行政策的联动等。