乡镇财政管理存在的问题的研究_乡镇财政所存在的问题
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乡镇财政管理存在的问题的研究
目录
摘要……………………………………………………………….一、深入推进乡镇财政管理改革的现实意义„„„„„„„1
二、现行乡镇财政管理运行成效„„„„„„„„„„„„2
三、现阶段乡镇财政管理存在的问题„„„„„„„„„„.3
（一）、领导对乡镇财政管理缺乏足够重视；„„„„„„„4
（二）、乡镇财政事权不健全，事权与财权不统一；„„„„„5
（三）、乡镇财政普遍缺乏有效的监管机制；„„„„„„„6
（四）、乡镇财政供养人员庞大，财政支出对土地依存度大；„7
（五）、乡镇财政化债能力薄弱，欠发达地区债务负担沉重；„8
（六）、乡镇财政对上级财政依赖性强，缺乏理财积极性；„„9
（七）、财政干部队伍建设问题依然突出。„„„„„„„„„10
四、推进乡镇财政管理改革的思路和措施„„„„„„„„„11
（一）、加快乡镇的财力与事权的统一；„„„„„„„„„.12
（二）、完善和加强乡镇财政预算和收支监管制度；„„„„„14
（三）、进一步完善对乡镇的财政转移支付制度；„„„„„14
（四）、优化乡镇财政支出结构，形成可持续发展的长效机制15.（五）、加强乡镇财政机构建设，建立和完善各项规章制度，促进乡镇财政依法理财。„„„„„„„„„„„„„„„..16
摘要：
作为我国基层政权组织的乡镇，和其他政权组织一样，财政是政府有效运转的保障，它的运行状况和管理工作的好坏对践行科学发展观，构建和谐社会，建设社会主义新农村以及加强农村基层政权建设，推进农村经济发展和社会安全稳定具有重要作用。近几年来，乡镇财政在组织收入、合理安排支出工作中做出饿了较大的贡献，但是，有部分乡镇在预算管理、财务控制、人员素质等方面还存在着不少问题。那么，如何打造一支业务精、能力强、素质高的乡镇财政干部队伍是摆在我们面前的一项紧迫任务。下面我们将对如何通过加强乡镇财政干部培训，促进乡镇财政职能发挥的问题做一探讨，以达到提高乡镇财政干部的政策水平、业务技能和规范乡镇财政职能，加强乡镇财政管理，充分发挥乡镇财政监督作用的目的。
一、深入推进乡镇财政管理改革的现实意义
乡镇财政是国家财政的重要组成部分,也是巩固基层政权、维护农村社会稳定、促进农村经济社会发展的重要物质保证。随着公共财政改革的不断深入和农村综合改革的实施,乡镇财政收支矛盾日益突出,乡镇财政管理职能已不适应经济社会发展需要,特别在理财观念、体制政策、财务管理等方面存在一些亟待解决的问题,乡镇财政建设相对滞后于形势发展。因此,推进乡镇财政改革,加强乡镇财政建设,是当前财政工作的一项重要任务。
乡镇级财政是我国最基层的一级财政,是保持农村社会稳定的关键。近年来,随着国家对“三农”投入力度的加大以及各项惠民政策的贯彻落实,镇级财政的职能作用尤显突出。加强镇级财政建设,对于加快农村经济社会各项事业发展,开启基本现代化的新征程具有十分重要的意义。
近年来,在推进城乡一体化和建设社会主义新农村的新形势下,国家财政逐步加大对“三农”的支持力度。作为国家财政的重要组成部分,新形势下乡镇财政发挥着重要作用。然而,目前我国乡镇财政建设严重滞后,使得乡镇财政的履职能力不能匹配其承担的职责任务。文章首先剖析乡镇财政目前存在的突出问题,进而分析在城乡一体化和新农村建设中其发挥的重要作用,最后揭示出加强乡镇财政建设的必要性, 推进乡镇财政管理改革的思路和措施，为加快乡镇财政管理基础工作和基层建设工作提供理论支持。
二、现行乡镇财政管理运行成效
1、乡镇财政实力得到增强，乡镇管理体质经过2年多的运行，乡镇的困难状况有所好转。话说要想致富先修路，乡镇财政管理运行后，政府在新农村建设的图纸中标画出了每年必修的道路。
2、乡镇财政支出管理日益完善，新的乡镇财政管理体质将所有财政负担人员工资都有县财政国库统一发放，不仅保证了乡镇财政拨款人员的工资拖欠问题，也解决了农村改革，道路整修，人员养老，医保，危房整修问题。财政管理水平不断提高，各项支出和资金管理机制不断规范，基本保证了乡镇政权运转和促进农村经济发展等发面的需要。
3、税收征管体制初步健全，当前对已经形成的政府债务要依据法律法规，全面核查清理，区分情况，落实偿债责任和途径，列出债务化时间表，增强还贷的计划性和主动性。
三、现阶段乡镇财政管理存在的问题
（一）、领导对乡镇财政管理缺乏足够重视
乡镇年度预算每年都要在人代会上通过，但实际上乡镇财政预算并没有多少约束力，财政预算在编制、执行和监督上很不到位，看起来更像是盆景和摆设。收入预算的执行没有控制，收入数据和进度仅在年终凭税务部门和上级财政转移支付的数据入账；支出的随意性较大，仅凭领导的批准即可实现支出。乡镇随意调整预算、超预算和预算调整不经乡镇人大审议现象较为普遍。有的乡镇为实现“收支平衡”，想方设法变通，掩盖“赤字”的真相，在预算安排上存在寅吃卯粮现象。
乡镇财税管理的责、权、利不统一，影响了乡镇政府财政职能的充分发挥。乡镇政府是一级预算单位，承担组织财政收入任务，国税、地税均条条统管，而且一个税务分局（所）负责多个乡镇的税收征收，缺乏必要的激励和制约机制，影响征管秩序，很容易导致偷税、漏税和人情税，甚至产生腐败
（二）、乡镇财政事权不健全，事权与财权不统一
这种情况，客观上造成了乡财政的不稳定性。由于“条 块”分割的行政管理体制,乡政府对部分市 级部门下设机构没有管理权,部分下设机构 财权没有相应下放,主管部门集中在市一级 管理,乡财政支出纷纷上划,比例逐步增 大。据初步统计,目前乡财政支出中的70% 以上由市管理,乡财政管理范围逐步缩小, 乡财政也因此成为“半边财政”,由于失去 了支出管理对象,乡财政一也因此失去了管理 支出的积极性,“看得见,管不着”的局面 重新出现。此外,税务机构分设后,由于实 行的是垂直领导,人财物的管理权集中在上 级,其税收目标任务由市税务局考核,因此 乡镇在组织收入时很难协调,使一级政府的 财政与税收完全脱节,乡镇人民代表大会通 过的预算实质上缺乏对收入的约束力。在现 行税收征管体制下,乡政府既不能管住支 出,又不能管住收入,这种财权与事权不 一,征收与管理脱节的状况给乡财政收支平 衡带来了一定的难度,乡镇增收节支目标难 于落到实处。
（三）、乡镇财政普遍缺乏有效的监管机制
监管意识不主动。一些乡镇领导主要精力在于乡镇经济发展和资金筹集，资金监管意识不够强，精细管理还做得不够到位，在一定程度上存在“重发展，轻监管”、“重资金分配，轻使用监管”、“重项目申报，轻后期监督”的现象。内控机制不完善。一是涉及财务管理的人员分工不够明确。领导岗位、稽核岗位、会计岗位、出纳岗位的责任制度不够健全，或者执行不够到位，达不到权责分明、相互制约、相互监督的目的。二是财务内部控制制度不够健全。现金、银行存款、固定资产、往来款项、票据运行等经济业务的内部会计控制不够严密。没有建立财产清查制度，少数地方没有严格执行印章管理制度和会计档案管理制度。预算管理不规范。一是预算编制不够全面、精细。收入预算编制没有全面完整地反映乡镇所有收入；部门预算中的政府采购预算只是流于形式；项目预算没有实行评审论证制度，没有做好项目支出滚动预算与部门年度预算的衔接工作，预算编制的前瞻性、计划性受到影响。二是预算执行随意性较大。
四、乡镇财政供养人员庞大，财政支出对土地依存度大
机构臃肿、财政供养人口失控。乡镇作为一级政府，就要配备政府的全套机构，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。相当一部分乡镇人口偏少或面积偏小，但不管地域多大，人口多少，财政承受能力如何，乡镇机构设置都要求上下对口，导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。调查显示：越是经济不发达的地区这个问题越突出，因为这些地区就业机会少，收入普遍较低，进入政府机构无疑具有很大的吸引力，致使乡镇机构臃肿的现象有增无减。
（五）、乡镇财政化债能力薄弱，欠发达地区债务负担沉重
农村税费改革后，基本上从制度上堵死了面向农村收费的渠道。“税不够，费来凑”是前几年乡镇解决经费不足的主要办法。税费改革后国家从政策上、体制上杜绝了向农民收取的各种费用，乡镇陷入了“无米之炊”的困境。而作为一级政府的事权并未减少，乡镇承担的财权与事权的不对称，缺乏与责任相对应的财力支持，自身调控能力差。
乡镇债务沉重，还债挤占当年经费。之所以债务繁多沉重，主要是乡镇在维持“吃饭”的基础上，运转难以保证，更谈不上发展。对农业、水利、教育、卫生、交通等基础设施建设的投入除上级下达项目专项资金来保障外，配套资金都是靠向农民集资和负债来支撑。甚至为了保运转、填缺口等，靠借新债来维持，财政窟窿越来越大，陷入旧债未还又借新债的恶性循环之中。；
（六）、乡镇财政对上级财政依赖性强，缺乏理财积极性
在我国许多乡镇，基本财力靠县转支付，自身难以为农村提供公共产品，特别在经济不发达的地区，由乡镇财政提供公共产品更是无从谈起。由于财力限制，县乡财力分配形成事实上的“财政承包体制”，县级财政“越俎代庖”，对乡镇政府缺乏激励的政策，难以调动乡镇理财的积极性，造成支出责任上移，乡镇的支出责任也严重淡化，支出的依赖性和随意性并存。要钱成了乡镇领导的主要工作之一，要不来就借，借不到就欠。同时，由于乡镇工作任务以及政策要求与支出责任不对称、农村各类项目建设要求群众自筹的项目多，财政对各项建设的资金补助标准一定嫁年不变等原因，乡镇政府难以监控债务，农村债务仍成增加的趋势。
（七）、财政干部队伍建设问题依然突出
近些年来，经过完善制度、狠抓落实、干部人事制度改革，财政干部管理和干部的学历层次、工作技能、知识水平有了明显提高，服务经济发展的实际能力不断增强。但是，也必须清醒地认识到，年龄老化、思想僵化、作风退化、工作一般化的现象在系统上下客观存在，与上级的要求相比、干部队伍仍存在一些问题：是学习氛围不浓，管理落实意识不强。有些干部认为我现在的知识用来做好当前的工作已经足够了，没有必要在学习更多的知识，学习是年轻人的事。少数同志认为加强管理是班子的事、是管机关的事，对内部的管理制度，不是模范的遵守、自觉的执行，而是消极应付，有利的就执行，不利的就抵制。有的工作安排下去后。少数同志不主动地抓好落实，而是推一下动一下，有时推都推不动。而没有认识到规范管理与每一名干部息息相关，更没有形成“人人参与管理，自觉接受管理”的氛围。为群众服务的意识还不够强，水平还不够高，“门难进、脸难看、话难听、事难办”的问题还没有完全解决；有的思想还不够解放，仍被一些保守的意识、陈旧的观念束缚着手脚，没有根据市场经济要求和财政职能转变的需要及时调整工作方式和方法，还习惯于分资金、管项目、搞审批，忙于应付；有的安于现状，不思进取，缺乏开拓创新精神和敢闯敢试意识；有的形式主义、官僚主义严重，作风飘浮，忙于应酬多，深入实际调查研究、解决实际问题少；有的学习新知识、新技能的能动性不够，对业务缺乏钻劲，对宏观经济和社会情况了解掌握不多，影响了工作效率和工作水平的提高及财政职能作用的发挥。执行制度时紧时松，教育管理严宽失当。在干部队伍的管理教育上，我们缺的不是制度，而是缺乏执行制度持之以恒的韧劲。对干部的教育管理失之于软、失之于宽的现象普遍存在，往往是上级强调了就站出来说一说、管一管，风平浪静的时候就放松了要求。部门领导在抓干部教育管理中有“老好人”思想，不敢也不愿意较真碰硬，面对错误的思想行为缺乏正气，即使有了问题，往往也宽容有加，甚至听之任之。还有的执行条例、规章制度不严格，雷声大雨点小，说到做不到，喜欢搞“下不为例”，不敢搞“以此为例”。以上这些问题，直接损害财政形象，贻误财政事业，必须引起高度重视，必须加强财政干部队伍建设。
四、推进乡镇财政管理改革的思路和措施
（一）、加快乡镇的财力与事权的统一
中国各地区区域差距巨大，财力和事权对于落后地和富裕地的内涵是不同的，对于我们这一经济比较落后的地区来说，由于经济实力薄弱，即使中央政府赋予地方政府一定的财权，地方政府也无法组织到与事权相匹配的财力，因为它缺少丰厚的税源。这时，财权与事权的统一就失去了自身的意义。在现阶段财税改革的总体方向是追求事权与财力的统一，但是考虑到我过的现实情况，必须具体问题具体分析，不能一刀切。就整个中国而言，由于发达地区财权与事权相匹配，与财力与事权相匹配的内涵是基本相同的，而落后地区是财力与事权的匹配，比财权与事权的匹配更具有实质性的意义。落后地区的生产力发展和财源的充裕不是短期内就能实现的只要在这种落后状态没有根本性的改观以前，对落后地区而言，财权的形式意义大于实质意义，而财力才是最重要的。因此，落后区的财力与事权相匹配比财权与事权徐昂匹配更适应现实情况，发达地区则相反。
（二）、完善和加强乡镇财政预算和收支监管制度
预算要尽可能细化，要继续积极推进预算公开工作。按事权与财权统一原则，科学制订支出标准，准确测算所需资金量，尽可能地将每一项支出具体到单位和项目，杜绝由于预算过粗造成预算无法完成和扩大主管部门“自由裁量权”等问题。另外预算执行要有刚性。经人大批准的预算必须全面执行，未履行法定程序的预算调整事项不得执行，对合理的调整事项也要严格程序，禁止通过科目调剂等手段变相调整预算。
先将乡镇财政纳入县级管理的轨道上来，再逐步将乡镇所属部门的财务纳入县财政统一管理范畴。实行“乡财县管”，上级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，缓解乡镇财政困难，促进乡镇经济和社会事业发展。
改善内部控制制度，完善财政管理机制
制度建设是各项工作顺利进行的基础。要制定和逐渐完善各项管理制度，管理内容力求科学化、精细化：
健全乡镇预算管理，完善综合预算，统筹乡镇预算内外财力，管好用活“第二财源”，从源头上实行财政监管。要强化预算管理，加强支出审批程序和手续的管理。加强专项资金管理，建立支出效益评价、考核监督、跟踪问效、责任追究制度，确保专项资金效益最大化。明确所长、会计、出纳的岗位职责，建立内部牵制机制。利用计算机加强信息技术管理，管理人员与操作人员分工明确，防止越权操作。进一步加强审单、记账、报账，实行所长复核、会计记账、出纳管钱的三岗牵制制度，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”模式
（三）、进一步完善对乡镇的财政转移支付制度
进一步明晰县乡两级政府的事权，科学界定支出范围。按照财权与事权相统一的原则，合理确定乡镇政府的支出范围。乡镇财权与事权的划分，关系到中央和地方各级政府的利益调整，而且必须通过立法、司法、执法和行政等多种手段予以实施。乡镇事权包括行政事业人员（含离退休人员）工资（含津补贴）、公用经费、场镇管理运行经费、医疗经费、住房公积金、工会经费、村（居委）干部补贴、村（居委）办公经费、乡村道路维修费、低保配套费、优抚经费、五保户供养费等。并且要根据乡镇收支规模等实际情况，分类制定乡镇财政支出范围和各项开支标准，规定和完善财务审批程序，统一财务核算制度，加强支出管理。
合理划分县乡财政收入。一是严格按照上级文件要求执行增值税、所得税、耕地占用税、城镇土地使用税、国有土地有偿使用收入、土地增值税等税种的分成比例，并把能征收的税种尽量留给乡镇。二是根据乡镇事权范围每年确定乡镇支出基数。按当年预算超收确定一定比例进行县乡分成，乡镇留足刚性支出基数和超收分成的部分后，余下的上缴县财政；属收不抵支的乡镇，由县级财政转移支付定额补助。三是不再直接向乡镇下达财税收入任务。年度预算仍划分县级收入和乡级收入，但乡镇年度财税收入任务，由县级征收部门负责组织完成，乡镇政府及财政所负责财税工作的协调及税收的具体征管，县对县级征收部门按预算确定的总任务建立财税收入目标责任制考核体系，乡镇政府由于招商引资，利用当地资源等开辟新的财源而新增的收入，在超额完成年度财税收入任务的前提下，县对乡镇在一定时期内继续实行超收分成奖励办法。
（四）、优化乡镇财政支出结构，形成可持续发展的长效机制
转变财政支出结构的难点，在于如何进一步深化财税体制改革。我国目前的一些财政及政绩考核制度安排，限制了财政支出结构的调整。因为地方政府对于当地公共服务的信息最了解，中央不能完全掌握地方实际所需的公共服务信息。而要调动地方的积极性，既要有动力，就是考核机制，也要有能力，就是财力，否则就难以发挥地方政府的重要作用。就目前的情况而言，这两方面的内容都有待改善，这也是优化财政支出结构的难点。
转变乡镇政府职能，彻底解决政事、政企、事企不分的问题。对乡镇政府的职能要按照市场经济的要求进行重新界定，乡镇政府的职能方式要从对经济事务的直接干预和直接管理逐步转移到法制建设和间接调控、间接管理上来，把政府不该管的事彻底分离出来，属于市场的还给市场，属于企业的还给企业，属于社会的还给社会，属于村组管理的还给村组。
深化农村综合改革，减员增效。随着农村税费改革的不断深入，当前的农村工作已经发生了质的转变，已经从过去的伸手要钱转变到为群众服务上来。因此，要进行村组合并，精减村组干部职数，从而达到减员增效、降低运行成本，避免重复建设的效果。
要严格控制经费支出。目前乡镇政府运行成本一直居高不下，排除必要的支出因素外，仍有相当部分支出属于不合理、不合法的支出范畴。因此，必须制定严格的经费支出管理办法和规定，加强监督。纪监、审计等部门要全程参与，做到事前、事中、事后监督相结合，对任何违法、违纪、违规行为都要严肃处理。
（五）、加强乡镇财政机构建设，建立和完善各项规章制度，促进乡镇财政依法理财
推行政府采购是强化财政管理职能、加强财政支出管理、提高财政资金使用效益的重要途径，是有效实现宏观调控和保护民族工业的重要手段；也是我国经济走向世界的客观要求。一是有利于强化支出预算约束，提高乡镇财政资金的使用效益。实行政府采购，通过公开招标、公平竞争，货比三家，好中选优，使有限的财政预算可以购买到物美价廉的商品或高效优质的服务，大幅度节减乡镇财政支出。二是减少了流通环节，省去流通环节费用。同时，批量采购降低商品的购进成本，提高财政资金的使用效益。三是通过采用公开招投标方式，按招投标程序参与市场竞争，一方面项目预算可通过合同法律化，从而解决传统项目决算突破预算的老问题；另一方面，服务价格可以深入了解，从而有利于细化预算，强化预算约束。四是政府采购制度是以财政资金的直接支付方式和国库的单一账户制度为前提，实现了预算指标和预算资金的分离，财政就能对公共部门的商品和服务采购行为实行有效的监督，保证财政对预算资金的流量和流向的控制。五是有利于从源头上抑制各种腐败现象，提高乡镇政府的信誉和威信。目前我国尚处于经济体制转轨、法制不很完备的社会主义初级阶段，在此背景下，传统的财政体制中“公款消费、分散采购、暗箱操作”的内在缺陷往往成为各种违法腐败行为的“诱因”。导致党员干部误入歧途的“土壤和温床”。不难发现，正是由于传统财政支出管理具有“暗箱”操作的特色、使国有资产遭受巨额损失，更为严重的是败坏了国家政府形象，从而危及社会经济秩序和政治稳定。政府采购制度是财政监督机制的有效组成部分，实行统一、规范的政府采购制度，特别是公开招投标方式，便于政府和各项采购活动在公开、公平、公正的高透明度环境中运作，形成财政、审计、监察、供应商以及社会公众等全方位参与监督的机制，从源头上有效地抑制各种腐败现象，提高政府信誉，树立政府廉洁奉公的良好形象。
结束语：通过这次乡镇财政管理体制调研活动，深感农村综合改革意义重大、任务艰巨，只有充分认识学习实践科学发展观的内涵，才能在工作中与时俱进、创新求实，不断巩固农村税费改革成果，促进农村综合改革、社会主义新农村建设顺利开展。
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