社区养老服务的探索_城市社区养老服务
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社区养老服务的探索
三十团五连 张亚良
社会建设是指社会主体根据社会需要，有目的、有计划、有组织进行的改善民生和推进社会进步的社会行为与过程。社会建设的内涵很广，主要有两大方面:一是实体建设，诸如社区建设、社会组织建设、社会事业建设、社会环境建设等；二是制度建设，诸如社会结构的调整与构建、社会流动机制建设、社会利益关系协调机制建设、社会保障体制建设、社会安全体制建设、社会管理体制建设等。社会实体建设提供公共产品和公共服务，社会制度建设则使社会更加有序与和谐。作为进入社会分析和实际操作领域的“社区”概念，正在通过丰富其理论内涵，加强其解释力度，深化其实际操作意义，为构建基于中国经验的社会建设理论作着探索。目前，社区发展的实际操作仍然是在政府主导下进行；社区及社区发展研究中为政府的社会管理和控制出谋划策的实际操作研究多。透过这些经验，则是结构和机制所带来的理论问题。在社会建设总体布局中，社区在制度、功能、管理和服务的方式等方面，都会发生较大的变化。本文将社区建设置于人口老龄化背景下，对社会化养老服务重心的社区-居家养老服务作一探讨。
《中国老龄事业白皮书》显示:2006年底，中国60岁以上老年人口达1.49亿，约占人口总数11.3%。预计，2015年中国老年人口将达1.94亿，约占人口总数的13.8%；2025年，老年人口将达到2.8亿人，约占人口总数的 18%；2040年，老年人口将达到3.74亿，占总人口的18%左右；2050年，老年人口将达到4亿左右，约占总人口的25%。城市人口老龄化每年以3.1%的速度递增。老龄化问题己日渐成为中国社会面临的一大挑战。一方面，社会转型、政府职能转变、家庭养老功能弱化、为老服务业发展严重滞后；另一方面，发展迅速、数量庞大的老年人群，特别是迅速增长的空巢老人、高龄老人和带病老人的服务需求难以满足。兼顾了家庭赡养、政府福利和社区服务的社区-居家养老服务成为了政府极力推行的未来养老模式的首选。
一、以社区为依托的社区-居家养老服务
社区-居家养老服务是在社区建立一个支持家庭养老的社会化服务体系。即老人分散在家居住，社区服务机构提供非营利的公共服务，来解决老人的生活照料、家政服务、精神慰藉。居家养老是家庭养老与社会养老的有机结合，是依托社区、以社区服务为保障，把社区养老服务延伸到家庭的一种社会养老模式。与之相对的是机构养老。由于短期内我国不可能建立大量社会福利设施来安置大批老年人，即使是以后社会保障有了很大发展，考虑到大多数老年人在家居住的愿望。因此，以社区-居家养老为基础、机构养老为补充是我国养老模式的一大特色和主流养老模式。这一模式的核心是社区服务。
1、社区服务直接、成本低、覆盖广、服务方式灵活，成为国际社会解决老龄问题的共识。西方发达国家解决老龄问题大致经历了这三个阶段:老龄化初期，政府大规模办机构进行养老；经济社会发展到一定程度，养老回归社区；最后回到家庭，形成居家养老为主的养老体系。国外养老福利服务的经验表明，单纯依靠政府举办大中型老年福利机构解决养老问题的做法是行不通的。上世纪80年
代以来，国外一些发达国家根据老年人的心理和实际需求纷纷进行养老福利服务的战略调整，把大量的养老经费用于居家养老服务，并且制定了促进居家养老服务的法规政策。社区层面的居家养老成为国际社会解决老龄化问题的全球共识，并进行了各国的实践探索。20世纪90年代，英国将养老纳入社区，采取社区照顾方式，取得了相当不错的效果。法国设立了老年人专业社区。美国、德国、荷兰等，居家养老的老年人比例都超过90%。瑞典的社区服务方案鼓励老人在家生活。澳大利亚目前有提供居家养老照料的服务机构3000多个，接受服务老人50多万，住在养老院的老人不足老年人口的5%。在推行了几年西方式的养老院养老模式不成功的情况下，80年代末，日本逐渐构建起了居家养老、居家看护为发展方向的具有日本特色的居家养老体制。现在，日本有96.9%的老人居家养老。香港采取社区照顾的原则，强调老人在熟悉的环境中安享晚年，政府为生活在社区中的老人发展一系列的服务支援，包括家务助理服务、老人日间护理服务等
[2]。2004年中国国家统计局调查结果，按照60岁以上老年人口平均不能自理
8.81%计算，2005年不能自理的老年人规模为1289万人，2010年增加为1531万人，2020年达到2184万人，2030年超过3000万人。80岁以上高龄老人，假设按照10%需要入住养老院计算，仅高龄老人所需要的养老床位，2005年为150万张，2010年为213万张，2020年为307万张，2030年则需要424万张。目前，社会能提供的养老床位数只有约60---70万张；大约有6%-8%的老年人口愿意到养老机构去养老，85%以上的老年人有享受居家养老服务的意愿。因此，通过健全与完善社区照料服务体系，构建社区养老服务网络，满足老年人对设施、产品和服务的需求；经济供给由国家承担，生活照料和精神慰藉在家庭进行；把社区服务引入家庭，国家将居家养老省下来的公共养老设施费用，补贴给居家养老和发展社区服务，以法规形式规范化，成为一定历史阶段下老龄社会稳定的养老模式。
2、我国的社区养老服务最具有地缘和亲缘优势。中华民族家庭养老源远流长，主要是三方面:经济赡养、生活照料和精神慰藉，形成了“百善孝为先”的中华文化传统和生活习俗。老年群体作为社区服务的重点对象，符合老年人“恋家”(把“小家庭”扩展到了社区这一“大家庭”)的心理需求，同时也是老年人子女的需要和社会需要。社区“一老一小”的生活环境搭建了一个很好的平台，其提供居家养老服务以其经济、文化、社会等特性最具有地缘和亲缘优势。正如今年“两会”期间，一位全国政协委员所说，“社区养老是目前缓解我国养老机构不足、城区土地有限的一种有效途径，也是许多家庭两代人都能接受的，既可延续赡养老人的传统，又能减轻子女压力的一种适合中国国情的养老模式。”
3、居家养老服务充分考虑了老年群体自身的需求。据我国九大城市老年人生活状况调查显示，城市老年人一年中经常在住地附近活动的占50.1%，在市内活动的占15.6%，去外地活动占有1.4%。这说明，绝大多数老年人日常生活的空间除了家庭就是社区。社区成为最重要的养老环境和条件，对社区服务要求最多、需求最迫切、最实际的是老年群体。居家养老的目标就是在社区环境中为老年人提供全方位服务，建立老年人之间的互助网络，协助老年人融入社区。在社区熟悉的环境中，保持原有的生活习惯，亲朋好友、熟人也能使老人精神愉悦。这些有利于恢复老年人正常的生活能力，使他们在社区里建立自己的生活方式和社会交往关系。这些正体现了社会工作“以人为本”的价值理念和“助人自助”的工作目标。作为我国社会工作率先探索并取得一定经验的社区养老服务，能够真正实现老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐、老有所为。
二、居家养老服务的实践探索
我国的社区服务经过20多年的发展目前已初具规模。20世纪80年代，民政部明确提出“社会福利社会办”的城市社会福利事业改革思路。1987年提出了城镇社区服务，其中，为老服务是重要内容。这时的养老服务重点在物质供给，缺少精神慰藉内容。90年代以后，随着计划生育政策效果的显现和家庭结构的变化，使得人们对于机构养老方式的认可程度和需求程度得到提高，集中新建了大批养老院。1998年前后，全国很多城市和地区开始了社会福利社会化的系统探索。90年代末，在老龄化比较严重的城市，如上海、北京、大连等地出现了居家养老的实践。2000年，全国社会福利社会化工作会议指出，建设居家为基础、社区为依托、福利机构为补充的老年人福利体系。2001年民政部在全国社区实施老年福利服务“星光计划”，决定用全国福利彩票总额的80%，靠政府投入、社区参与，建立社区老年福利服务网络。星光计划强调为普通老人提供方便周到、价廉质优的福利服务。在此背景下，依托社区开展居家养老服务的模式开始在全国各地推行。2005年7月，民政部在青岛召开了全国养老服务社会化示范活动启动工作会议，确定了全国60个试点单位，其中城市市辖区(县级市)48个，福利机构12个，养老服务社会化示范活动展开。《中国老龄事业发展“十一五”规划》指出，“以满足”三无“老人、低保老人、残疾老人、高龄老人和空巢老人的生活照料需求为出发点，在鼓励家庭成员为老年人提供服务的同时，加快建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的老年人社会福利服务体系。”为推动居家养老服务工作的开展，2008年2月，全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部等10个部门联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，明确了居家养老服务工作要以人为本、依托社区、因地制宜和社会化方向。今年“两会”期间，老龄问题被列入人大11类重点建议之一，其中，社会养老服务问题占25.5%，与前相比呈上升趋势。这些建议提案要求大力发展社区养老服务业，设置社区养老服务机构，增加为老服务专业人员等。目前，大部分大中城市初步建立起以设施服务、定点服务和上门服务为主要形式，以日常生活照料、医疗保健、心理保健、文化娱乐、参与社会和权益保护为主要内容的社区养老服务格局。但从整体上看，我国社区养老社会化服务水平较低，社会化程度低、发展不平衡。主要表现在:经济比较好、比较发达的地方，居家养老开始从城市向农村推行。像北京、浙江、天津、江苏、上海、杭州、宁波、青岛、大连这样一些城市，基本上已经形成了比较完善的居家养老服务的网络，并着手向农村推广；在中西部欠发达地区，像江西、甘肃、宁夏、新疆、贵州才在一些城市的街道和社区开展居家养老的社区试点行动。各地的的具体化实践多种多样。综观各地实践，可以将目前的居家养老探索大致分为两种。
(一)政府购买服务，民间组织提供服务或街道、社区承办的模式
这一模式大连首创，宁波海曙区创立的“海曙模式”最为典型，上海、北京南京、广州、青岛等城市较为领先。目前，全国绝大多数城市采用此做法。目前政府购买服务的方式主要有两类:一类是政府补贴资金直接拨付给社区居家养老服务机构，由其向享受政府购买服务政策的老人提供特定时间和特定服务的服务；第二类是采用居家养老代币券、服务券的形式，由享受政府购买服务政策的老人根据自己的需求，到中心或特定机构自主选择服务时间和服务内容。
1、“政府直接购买”形式
2002年9月，大连沙河口区开始实行居家养老模式试点，首创了“居家养老院”；北京西城区在区和街道分别成立民办非企业性质的居家养老服务中心，社区成立居家养老服务站，以这些组织为依托，开展专业化养老服务；南京推出“以公共服务为前提、民间组织为载体、公共财政为后盾”，实行“居家养老服务网”；宁波海曙区创立了“走进去、走出来”的“海曙模式”，即“走进去”就是由服务人员上门为老人服务。2004年3月，海曙区出台政策，试行为高龄、独居的困难老人出资向星光敬老协会购买居家养老服务。“走出来”就是政府在一些街道社区建设一批具有日托功能的居家养老服务中心，让老人走出家门享受社区“日托中心”和社会组织提供的服务；青岛南区“社区福利居家养老标准化服务”；“苏州模式”的做法是，在街道设立居家养老服务中心，社区设立居家养老服务站，服务站负责采集老人信息，把老人信息传到中心，中心负责服务配对，直接面对老人提供一对一服务，服务站跟踪中心的服务，对服务质量进行服务ISO认定。总的来看，我国东部地区和沿海发达地区在居家养老服务中建立了财政资金购买服务，服务组织提供服务，
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