浅析地方政府行政伦理的失范与对策葛红柳解读_行政伦理案例分析

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学士学位论文

（成人本科）

论文题目

学生姓名：葛红柳指导教师：马金祥学

号：201313050140 院

系：政治学与国际关系学院专

业：行政管理

日

期：2015.05

原创承诺书

我承诺所呈交的学位论文是本人在老师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我查证，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。若本论文及资料与以上承诺内容不符，本人愿意承担一切责任。

毕业论文作者签名：_____葛红柳_______

日期： 2015 年 05 月 01 日

地方政府行政伦理的失范与对策

摘要

行政伦理研究有着悠久的历史。自从人类社会出现政治现象后，政治便与道德有着极为密切的关系。政治中的道德准则、政治学中的伦理观念始终是政治研究的基本内容。政治在漫长的时间长河中一点一点绵延，由于各种内在和外在的因素影响，行政伦理失范这个问题一直都存在，问题的表现在随着时代的变迁而不停地变化，内中部件因素也在不停地淘汰与更新。全球不管哪个国家都要面对这个问题，这个问题并非离我们很遥远，而是与我们的日常生活息息相关，融入到我们日常生活中的。在行政管理中如何处理这个问题，各国都在研究，都有所建树，都期望找到更好的办法解决这个问题，以便使行政伦理更加有效地作用于政治，并促进于社会。在本文中，笔者粗浅地谈一下自己的看法，针对我国地方政府出现的行政伦理失范的现象，分析其成因，并在此基础上对于如何建立有效规避行政伦理失范现象提出几点建议，以期通过各方面的完善和改进，来提高地方政府的伦理化、民主化、科学化水平。

关键词地方政府行政伦理伦理失范

Analysis of Local Government Administration anomie and ethics

Abstract: Administrative ethics research has a long history.Since the emergence of political phenomena of human society, the political will and moral has a very close relationship.Politics of ethics, ethics in politics has always been the basic content of political research.Politics in the long river of time a little bit rock wool, due to various internal and external factors affecting the administrative ethics anomie this iue has been there, the performance problem with changing times and in constantly changing, within in part factors are eliminated and constantly updated.No matter which country worldwide have to face this problem, the problem is not very far away from us, but with our daily lives, into our daily lives.How to deal with this problem in the administration, countries in the study, to accomplish something, expect to find a better way to solve this problem in order to make a more effective role in administrative ethics in politics, and to promote the community.In this article, the author superficial to talk about their own views, for local governments in China appears Administrative Ethics phenomenon, its causes and how to build on this foundation to effectively avoid the phenomenon of the Administrative Ethics to make a few suggestions to pa to refine and improve all aspects to improve local government ethics, democratic, scientific level.Key words: Local government Administrative Ethics Ethical Misconduct

目录前言.....................................................................1 1.1 研究背景...............................................................1 1.2 研究的目的和意义.......................................................1 2 行政伦理概述..............................................................1 2.1 行政伦理的概念.........................................................1 2.2 行政伦理的构成、功能及性质.............................................2 2.3 行政伦理的特点.........................................................3 3 地方政府行政伦理失范现象分析..............................................3 3.1 行政伦理失范的概念.....................................................3 3.2 地方政府行政伦理失范的现状.............................................4 3.2 地方政府行政伦理失范的负面影响.........................................4 3.3 地方政府行政伦理失范的原因.............................................5 4地方政府行政伦理失范的对策................................................6 4.1提升地方政府行政人员的伦理意识.........................................6 4.2将对地方政府的道德引领与制度建设有机结合...............................6 4.3增强政策制定和实施的严肃性、连续性和稳定性.............................6 4.4 完善公众参与的制度建设.................................................6 结论.......................................................................7 参考文献................................................................8 致谢...................................................................9

前言

1.1 研究背景

自改革开放以来，在社会经济快速发展的同时，行政改革也在一步步进行，地方政府直接面对各种利益群体，直面各种社会矛盾，其行政行为直接关系到群众的切身利益，也直接决定着上级政策落实的效果。目前，一些地方政府在行政行为中出现了伦理失范现象，此举损害了广大人民群众的利益，致使人民群众对政府的信任度、支持度、配合度下降，形成社会不稳定因素，也导致上级指令无法很好地贯彻落实，不利于社会更好更快发展。1.2 研究的目的和意义 1.2.1 研究的目的从行政方面来说，大到国家、中央，小到地方、基层，彼此都是环环相扣、包含与被包含的关系，地方政府在履行职责的时候，其行政行为是否符合行政伦理，是关系到群众的利益是否能得以实现乃至社会是否稳定，不合伦理的行政势必造成不良的影响，成为社会发展的绊脚石。问题出现总是有其原因，本文盼望能通过分析某一些方面的因素来解释行政伦理失范现象出现的原因，探讨具有可行性的制度建立方案，来有效减少地方政府行政伦理失范现象的发生，提高行政效率，保障群众利益，改善干群关系，提高社会政治水准，促进社会稳步良好向前发展。1.2.2研究的意义

行政伦理是政府工作的灵魂。现代各国政府普遍都在致力于行政伦理的研究和发展。行政伦理作为一种“软实力”被世界广泛认同。建立一套能提升行政活动工作效率的、系统的、完整的行政伦理规范体系，有利于推进一国政治民主化进程，而政治的良好有序发展是增强一国综合国力的重要因素。

目前中国政府正处于向服务型政府转变的时期，在转变的过程中或多或少的会遇到这样那样的问题，行政伦理失范就是出现的问题之一，解决这个问题，建立一套健全、有活力的行政伦理规范，可以引导政府工作走向合理、公正、廉洁，有利于提升政府的行政能力，更加高效率、高效益地处理社会公共事务，维持社会的稳定，促进社会的发展。行政伦理概述

2.1 行政伦理的概念

提到行政伦理，首先要了解一下什么是行政，什么是伦理。

行政通常指政府执行国家意志、推行政务、管理社会公共事务的活动。国家行政机关

是其主体，社会公共事务是其客体。行政工作是国家政治的重要组成部分，受到政治制度和理念的影响和制约。

而所谓伦理，就是指在处理人与人，人与社会相互关系时应遵循的道理和准则，它不仅包含着对人与人、人与社会和人与自然之间关系处理中的行为规范，而且也深刻地蕴涵着依照一定原则来规范行为的深刻道理。

行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由，涉及行政主体行为的正当性和合理性即领导决策执行等行政管理活动的合法性问题。在其含义中，体现了行政管理在公共利益、公共权力、公共服务和公共责任等方面的质的规定性。

行政伦理是指在行政活动过程中，以实现行政价值为目的，用来调节行政主体与行政客体之间特定行政关系的应然性要求和伦理性规范。它包括两个层次的内涵：一是行政领域里活动的人员作为行政伦理主体的行政伦理意识、行政伦理活动以及行政伦理规范现象的总和；二是政府、行政机关群体作为主体从事行政领导、决策、管理、协调监督、控制、服务等事务中所应遵循的职业道德与伦理的总和。2.2 行政伦理的构成、功能及性质 2.2.1行政伦理的基本组成要素

行政伦理的基本组成要素是权利与义务。对于行政主体而言，行政伦理意义上的义务，在行政主体所承担的各种义务中，是处于较高层次的义务。只有当政府及其官员履行了他们应尽的义务，社会公众才会享有相应的权利。反之，社会公众的权利就没有保障、就会受到侵害。

2.2.2 行政伦理的基本功能

行政伦理属于一种行政权力的自律机制，是行政权力内在的一种约束机制。这种约束机制就体现了行政伦理主要的和基本的功能。2.2.3 行政伦理的基本作用

行政伦理对于维护和促进行政管理的公正、廉洁与高效起着至关重要的作用。良好的行政伦理有助于政府在公众心目中树立良好的形象，获取较高的社会理解与支持，提升公众对于行政工作的认同度和配合度。反之，政府在公众心目中的形象就会受到损害，致使政府公信力下降，影响行政工作的推行，不利于社会的稳定和发展。2.2.4 行政伦理的范畴体系

行政伦理是关于行政管理职业规范的范畴体系，如行政伦理观、行政理想、行政态度

和行政作风、行政良心、行政责任、行政纪律、行政荣誉、行政人格等等。2.3 行政伦理的特点

行政伦理有别于社会其它伦理，它有着自身的特点泛性；

一是整体性与系统性。其整体性是指：行政伦理是行政系统的一部分。行政系统是存在是为了行使行政权力和制定公共政策，它必须维持长期地运转。行政人员作为行政系统中的十分重要的一个组成部分，他们必须贯彻这一系统的伦理思想和道德意志，而这里的伦理思想和道德意志必然是反映着整个社会的公共利益。行政伦理对行政人员进行行政活动有着指导和约束的作用，而行政活动处理社会公共事务，所以行政伦理间接影响到整个社会。因此，它具有一种整体性的特征。在行政管理系统中，整个行政体系的功能与作用决定了行政伦理的状况，行政伦理又反过来体现了整个行政体系的价值取向。所以，行政伦理是行政系统的伦理，具有系统性。

二是政治性与社会性。其政治性体现在：行政伦理是统治阶级意识形态的外化行为准则，由于行政是对国家意志的传达和执行，所以行政伦理带有强烈的政治色彩，需要贯彻国家的意志，积极维护统治阶级的利益。其社会性体现在：公共行政的主要内容是对于整个社会公共事务的管理，它接触到这庞大、复杂社会的各个方面，处理这个社会从大到小的一切事情，这需要其以管理者的角色上维护全社会的利益。

三是非功利性和非交换性。这两个特征主要是由于行政的公共性质决定，政府的行政管理承担社会的责任与义务，不同于以营利为最终目的的企业管理，政府的行政管理追求的是公共利益。政府的行政行为也不能是商业行为，既不存在商品和货币的交换。如果如此，那么以钱谋私，以权谋私的腐败现象就会频繁出现，这是违反行政人员道德准则的。地方政府行政伦理失范现象分析

3.1 行政伦理失范的概念

失范，字面意义为没有或失去社会规范，是一种由于社会规范失调产生一种社会反常的状态，即在一个社会中缺乏人们可以共同遵守的行为准则。

行政伦理失范就是行政人员在进行行政工作的过程中，置行政伦理的规范与原则不够，把公共权力用来满足私利的情况或现实，从而导致公共利益受损。从本质上来说，是行政权力的异化。

近年来，行政管理体制改革加快，建设服务型政府是当前推行政治民主化进程的重要

内容，然而各级地方政府现有的行政伦理规范与现有的行政制度不配套，有很明显的滞后性和局限性，行政伦理的发展无法跟上制度转型的脚步，行政伦理方面失范现象频频出现，事况不容乐观。

3.2 地方政府行政伦理失范的现状

历史证明，关于社会治理的一切新的创意都必然来自于社会结构的最基层。（张康之，2004）引导、决策和执行是政府在管理社会事务中所应尽到的责任。地方政府的主要职责是贯彻执行党和国家的路线、方针和政策，对于党和国家发展目标的落实有着直接的影响。而行政伦理失范对行政管理构成重大威胁，可能会导致政策传达不到位、政策变相执行、行政效率减缓、行政人员专业素质降低和政府公信力丧失等问题，更严重者可能会动摇行政权力的合法性根基，最终导致社会不稳定。因此，对地方政府管理的现状进行分析，研究地方政府行政伦理缺失的原因，进而探讨出相应的对策，对于重申什么是以人为本和公平正义的基本管理理念，明确地方政府的伦理精神、提高地方政府行政管理效率和管理效率、促成政府转型、营造社会良好政治氛围、提升社会的政治成熟度、体现具有重要的意义。因此，行政伦理失范问题理应得到重视，并加以治理。3.2 地方政府行政伦理失范的负面影响

1、行政执法主体没有按照法律规定履行职责。一是行政执法主体没有按时履行职责，没有在法律规定的时间内做出相应的行政行为。在做出个体行政行为时，没有按照相应的法律法规办事，没按法或者按错法，还有越权执法、不走正当行政程序的行为。二是违背公平、公正的宗旨，在执法过程中，不根据具体情况需要依法执法，该区别对待的都用同一种方法，不该区别对待的却不同的方法，还有打关系牌，打人情牌，打权力牌。三是地方保护主义，以不正当方式非法保护本地的利益，置国家政策于不顾，或者不完全执行国家指令。四是以公谋私，接受他人贿赂，将权力当做商业活动的手段，行政执法活动变成商业行为，纯粹唯利是图，牺牲公共利益谋取个人利益。五是侵犯民众的合法利益。执法人员执法时乱罚款、乱收费、乱没收，甚至要求当事人缴纳各种“额外”费用。执法方式不文明，随意破坏、扣押当事人的财务。这种执法违法现象会深深伤害了人民群众的感情，导致人民群众对地方政府的信任度大大下降，政府形象也受到了扭曲。

2、未能充分考虑公共利益。美国公共行政学家罗森布鲁姆指出：“公共行政与私营部门管理的区别在于：政府有义务增进社会的公共利益。”（约翰.奈斯比特，1984）政府权力是人民群众赋予的，人民群众是政府的“主人”，行政决策的根本目的在于保障并促进

公共利益的实现，所以，各级地方政府在进行决策时都必须以广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点。地方政府所进行的决策涉及到社会的各个方面，与人民群众的利益息息相关。然而在行政权力运行过程中，地方政府作为行政主体往往置行政伦理的规范和原则于不顾，未从广大公众的所思所想出发，没有充分关注公众的普遍需求，公共权力经常被用来满足自身或某一部分群体的利益，从而导致对公共利益造成的极大损害。

3、地方政府的自利性。一些地方政府为一己私利，对中央制定的路线方针和下达的指令搞“上有政策，下有对策”，实行所谓的“软抵抗”，滥用或消极行使手中的权力，以维护或扩大地方局部利益，不仅不将中央的政策指令贯彻执行，更有甚者，表面上是在按照中央指令行事，实则变相处理。还有一些地方政府利用职权，运用多种不合法手段，尽己所能从公共利益这块“大蛋糕”里捞好处

4、行政不作为，行政超作为。行政组织之间职能交叉，政府行为自相矛盾，相互之间推诿扯皮，有利有权的争着管、无利可图的往外推。部分行政人员存在着“做多错多，不做不错”的思想，上班泡茶看报纸、聊八卦，混日子，部分岗位忙闲不均。部分地方政府门难进，脸难看，事难办，尸位素餐，没钱不办事，给钱乱办事。部分地方关于不为民众办事实，只顾着大搞“形象工程”、“政绩工程”。还有各种“管太宽”“管过界”的现象，越权现象严重。

3.3 地方政府行政伦理失范的原因

一是行政人员角色定位出现偏差，忘记了自身担负的为公众服务、为公众争取更多公共利益的职责，而总是时刻地考虑个人利益，总想着自己的“一亩三分地”，假公济私，以权谋私，无视民众的需求，损害公众的利益为自己的“钱途”、“官途”添砖加瓦。

二是行政伦理责任不明，身为地方政府行政人员，未能深切认识自身所应担负的责任和所应具有的职业操守和所应遵从的职业纪律，从而在行政管理活动中不折不扣地执行上级政策和指令，确保政令的精准解读、政令的畅通，做到有令则行、有禁则止。

三是行政机构设置不合理，人员分配结构畸形，分工过多过细，各部门权、职、责不明，“有人没活干，有活没人干”，油水多的差事大家抢干，没油水的苦差事就在各部门直接被扔来扔去，严重影响行政效率，增加行政负担。

四是诚信保障约束制度不完善、不建全，民众难以对行政组织及行政人员进行道德上的约束，再加上某些行政人员自身素质低，自我约束能力差，总是不认真工作，老是希望能投机取巧，钻法律法规或政策上的空子给自己捞好处，致使群众对地方政府抱有不好的

印象，对地方政府的权威产生怀疑。

4地方政府行政伦理失范的对策

4.1提升地方政府行政人员的伦理意识

行政人员理应做好党和国家意志的执行者、人民群众的好公仆，主动提高自身伦理道德素质，积极贯彻落实党的基本路线和各项方针政策，秉持着全心全意为人民的宗旨，自觉维护党和人民群众的利益。在向服务型政府转型的当下时期，行政人员应具备相当服务意识，公平、公正、有责任的为人民提供优质的政治服务 4.2将对地方政府的道德引领与制度建设有机结合一是将党和国家路线、方针和政策原汁原味地传达到地方政府，地方政府应及时开展相应的学习研讨会，精准解读和领会上级指示精神和要求，使地方政府在思想觉悟上与行为准则上党和国家保持较高的同步性。同时与自身工作实践紧密结合，在工作中融会贯通地加以应用，更好地指导工作实践。二是建立对行政人员的伦理要求机制，加大对行政人员的伦理制度约束，防止其工作上出现方向上的偏差和界限上的模糊，进一步确保行政人员自身道德情感和价值取向不会因此受到负面的影响。三是完善地方政府的考核指标体系，要以“人民高兴不高兴、人民满意不满意、人民答应不答应”为标准，不能一味地追求GDP。与此同时，地方政府的决策者应树立正确的政绩观导向，注重效率的同时也不能忽视公平，讲求“快”的同时也要讲求“好”，讲求速度的同时，也要讲求质量。4.3增强政策制定和实施的严肃性、连续性和稳定性

杜绝“来一个领导换一个口号，到了明天又是另一套”的现象，政策多变，朝令夕改，言而无信，只会导致政策的可行性大打折扣，部门上下无法配合，行政工作难以进行。确保政策相对持久性、稳定性、信用性，使想干事的人有所依循，对政府充满信心，大大加强配合政府的主动性和自觉性。创建以诚信为稳固基石的和谐社会。4.4 完善公众参与的制度建设

政府决策的目标是形成符合经济社会发展实际的社会政策，并通过政策的施行达到改善资源配置、调节社会矛盾、促进社会稳定的目的。当前地方政府决策过程存在一种客观状况，就是决策主体过于单一，使行政决策权力都集中在政府，不利于民众参与决策，也不提高决策的科学性和民主性。因此，一是加强宣传，政府应利用各种媒体对公众参与进行积极的宣传，让广大公众了解公众参与的目的、作用、参与程序和方式，引导公众积极

参与，避免工作中出现消极应对或情绪抵抗等问题；二是让公众提前介入，在项目的前期决策共同商讨可行性，可避免后续无效投入。只要是涉及公众利益的, 公众就有权力知道，政府就应当公开相关信息，务必让公众详细了解与他们自身利益有关的决策内容和进展过程。三是地方政府应拓宽公众参政渠道，充分发挥媒体特别是新兴媒体的优势，将政务公开，让权力在阳光下运行，防止黑箱操作以及权力滥用。四是建立听证制度，提升公开信息的可信度，完善公众参与的制度建设。对听证会的相关环节应做好调查和准备，使听证制度具有可操作性。

结论

只有政府官员尽职尽责，各部门各司其职，认真处理好社会事务，社会公众该有的权利才能得到实现和保障，社会才能健康良好的发展，不然的话，社会就会发展成病态的社会。在我国，政府权力来自人民，依法行使权力，对人民负责，受人民监督。政府应以广大人民群众的利益作为一切工作的出发点，就如胡锦涛主席所说：牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的精神，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。这样的政府才是良好社会政治的行政机构范本，才能提高社会的政治成熟度，推动国家更好、更快、更稳地发展。

参考文献

[1]徐元善.论基层政府决策伦理的失范与制度安排[A]．中国行政管理，2007(9)：99-102 [2]张康之.公共行政中的哲学与伦理[M]．北京：中国人民大学出版社，2004：239 [3]张康之，李传军.行政管理学[M].第2版.北京：中国人民大学出版社，2009 [4]赵杰.“公众参与”与决策体制创新[J]中国党政干部论坛，2005(2)[5] [美]约翰.奈斯比特.大趋势[M].北京: 中国科技出版社, 1984

致谢

时光飞逝，四年流过似水无痕。在北京师范大学美丽的校园里，我认识了很多幽默风趣、知识渊博的老师和热情友好的同学，使我的学习和生活充满了意义和快乐。值此拙文完成之际，衷心的向各位老师和同学致以诚挚的敬意和谢意。

首先，感谢北京师范大学诸位老师的悉心培养和指导。老师们渊博的知识、严谨的治学态度以及人格的魅力深深感染着我，让我受益匪浅。特别感谢马金祥老师。在论文的选题、构思、撰写、修改、定稿和答辩过程中，马金祥老师都给予我很大的关心和帮助，在此致谢。

读书的好处

1、行万里路，读万卷书。

2、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。

3、读书破万卷，下笔如有神。

4、我所学到的任何有价值的知识都是由自学中得来的。——达尔文

5、少壮不努力，老大徒悲伤。

6、黑发不知勤学早，白首方悔读书迟。——颜真卿

7、宝剑锋从磨砺出，梅花香自苦寒来。

8、读书要三到：心到、眼到、口到