老龄化形势下养老服务体系建设的政策工具选择_养老服务体系建设
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老龄化形势下养老服务体系建设的政策工具选择
作者：梁玉影
来源：《新农村》2011年第04期
摘 要：在经济尚不发达的情况下我国就跑步进入了老龄化社会，而且计划生育政策的实施使“4-2-1”甚至“8-4-2-1”结构的家庭成为普遍的模式, 这对于我国应对老龄化，解决养老这一问题是一大挑战。本文在分析了我国目前养老服务体系建设的不足及其原因的基础上，结合我国现状提出基本养老服务应选择以居家养老为主，社区照料为依托，机构养老为为补充的社会化手段；非基本养老服务选择养老服务产业化的市场化手段的养老服务体系，以此来应对老龄化问题。
关键词：老龄化 养老服务 社会化手段 市场化手段
一、我国老龄化的现状
根据联合国教科文组织制定的标准，当60岁以上人口占总人口的比例超过10%,或65岁以上人口占总人口比例大于7%时,这个地区就进入老龄化社会。2000年，我国65岁及以上老年人口所占比例达到6.96%,自此我国社会开始步入国际标准的“老龄化”阶段[1]。“十二五”时期我国人口老龄化加速发展，而且形势更加严峻，并呈现出一下几个特点：第一，人口的基数大。截止2009年底，我国老年人口达1.67亿，约占总人口的12.5%，占到全世界的22%，全亚洲的14%，是世界上唯一一个老年人口过亿的国家。第二，老龄化呈“速成”特征。从老龄化社会到老龄社会法国用了115年，英国用了47年，德国用了40年，日本用了24年，中国只用20多年。第三，老龄化、高龄化、空巢化同时发生。其他国家是先老龄化，再逐步高龄化，而我国是一个快速老龄化的过程，同时伴随着高龄化和空巢化现象的出现，截止2009年，我国高龄老年人口已经达到1899万,使得养老问题的解决更具有难度。第四，未富先老。发达国家进入老龄化人均年收入一般是5000~10000美元，但我国1999年进入老龄化社会时才1000多美元。
预计到2015年，中国60岁以上老年人口将达到2.16亿，约占总人口的16.7%；80岁以上的高龄老人将达到2400万，约占老年人口的11.1%；65岁以上空巢老人逾5100万，约占老年人口近25%[2]，老龄化、高龄化、空巢化都进一步加剧。在这样的背景下，我们应对老龄化问题时一定要从基本国情出发，实事求是，正确地制定政策方案、选择政策工具。
二、影响政策工具选择的因素分析
20世纪80年代以后，在政策科学和公共行政学领域出现了很多有关政策工具的著作，其中最具影响力的应属1983年胡德的《政府工具》和1998年彼得斯和尼斯潘主编的《公共政策
工具》了。最近几年越来越多的学者将政策工具运用于公共管理领域，其目的在于有效的解决公共问题，履行政府职能，达到政策目标。政策工具是公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称[3]。政策工具是政府治理社会的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁，选用何种政策工具以及用哪种标准对该政策工具的效果进行政策评估，对政府能否达成既定的政策目标具有决定影响[4]。因此，在运用政策工具应对老龄化问题，发展养老服务事业时，应结合实际选择有效的政策工具，创造性的将各种工具搭配、融合在一起，使其发挥应有的作用。但是政府在进行政策选择时要受到来自各方面的影响，在这里本文采用了陈振明教授的观点，他将影响政策工具选择的因素归纳为政策目标、工具自身特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五个方面。
1.政策目标
政策目标是政策制定者希望通过将政策付诸实施所达到的效果。政策目标来自政策问题，只有对问题进行了正确的事实分析和价值分析后，才能对问题有一个比较全面和更深层次的了解和把握，才能更好的选择政策工具。如果政策目标是单一的，那么就要明确这个目标是什么；如果是多重的，就要明确目标的构成；而且在执行一段时间后还要考虑政策目标是否已经发生转变。
2.政策工具自身的特征
每种工具都有其自身的优缺点及适用范围，适用于不同的组织环境，解决不同的问题，因此在进行政策工具的选择时应结合所需解决的问题及其政策主体、政策客体、政策环境的情况，选择合适的工具，充分利用其长处，避免其不足所带来的不利影响。
3.工具应用的背景
工具的应用背景主要指影响选择的生态环境及社会环境，包括执行组织、团体目标、其他工具及政策领域的其他特征。
4.以前的工具选择
政策工具的选择会受到以前工具的影响，由于某种工具是在过去选择过的，因此要转换成其他工具就会有一定的限制。一方面，由于过去常常使用某一政策工具而形成了惯性，而这种惯性会对以后的工具选择产生影响。另一方面，某一使用过的政策工具的运用效果也会为将来工具的选择和运用提供借鉴和参考。
5.意识形态
意识形态也会影响政策工具的选择。意识形态是一个信仰的体系，它为既存或构想中的社会解释并辩护的政治秩序，并且为实现其秩序提供策略[5]。不同的政策主体和执行者有着不尽相同的意识形态，不同的意识形态又倾向于选择不同的政策工具。
政策工具除了受上述五个因素的影响外，还应达到一定的评价标准。这种评价标准不是政策主体及其执行者的主观臆断或自我想象和评价，而应以社会评价作为好坏的标准。应从效率、效益、公共责任和社会公众的满意度等方面来判断，要把增进全社会和每个人的利益作为评估和衡量政策工具实施效果的最终指标。当然，本文在利用政策工具理论解决养老服务问题时，应在当找出目前养老服务建设的不足和缺陷的基础上，结合实际选择合适的政策工具，完善养老服务体系，这样才能更好的实现应对老龄化的政策目标。
三、我国养老服务体系建设存在的问题
由于我国的经济实力、社会发展等各方面的影响，使得在老龄化形势下解决养老问题存在很大的代际供养的资金压力，截止2010年我国养老保险基金的“空账”已达到1.3万亿元，这将在一定程度上影响我国解决老龄化进程，而养老问题的解决又和社会的安定有着密切的联系。虽然我国已初步建立了养老服务体系，但仍存在一些问题。
1.资源供给不足
我国现有养老服务制度基本上还是“补缺型”的，主要保障“三无”和困难老人的基本生存，服务面相对狭窄，还未形成系统化的、惠及全体老年人的服务体系。到2009年年底，养老机构的总床位数是266万张，平均每一百位老人拥有1.5张的床位。养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%，不仅低于发达国家7%的比例，也低于一些发展中国家2%至3%的水平[6]。
2.养老服务服务水平不高、专业人员缺乏
我国现有养老服务队伍远不能适应快速老龄化的社会现实需求。据2009年统计，我国城市失能和半失能老年人占14.6%，农村已超过20%，这部分老年人需要专业护理和照顾。按照老年人和护理员的比例3:1来推算，最少需要1000万养老护理员，但目前全国老年福利机构的职工只有22万，取得养老护理职业资格的仅为2万多人[7]，同时，服务队伍的整体素质较低，专业水平、业务能力和服务质量不能有效满足服务对象的需求。
3.老年服务产业发展滞后
随着老龄人口规模激增，需求结构变化，使老龄朝阳、绿色产业的兴起和发展成为必然趋势。但我国老龄产业尚处于幼儿阶段，与巨大的市场潜力相比，供给远远小于市场需求。但由于老龄产业投资大、盈利低、资本回收期长等特性，致使大多数民办老龄产业都面临资金少和贷款难的困境，整个行业处于后劲不足的尴尬局面，难以形成规模效益。
4.养老服务机制不通畅
现行的政府养老职能大多分散在政府的各职能部门，如民政、妇联、工会、文化教育、劳动人事及企业生产等部门，政府各职能的养老服务工作缺乏整体规划和行动协调，各自为政，很难形成统一的管理。
四、恰当地选择政策工具构建养老服务体系，应对老龄化
根据陈振明在其《公共政策分析》一书中政策工具的分类方法，将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。养老服务建设可分为基本养老服务建设和非基本养老服务建设。本文认为应当根据不同老人的自身及家庭情况选择运用不同的政策工具，在运用以居家养老为主、社区服务为依托、机构养老为补充的社会化手段建立基本养老服务体系的基础上，大力推进养老服务产业化的市场化工具的运用来加快非基本养老服务建设，使两种工具相互配合、相互补充，共同发挥作用。
1.构建养老服务体系政策工具的选择
1.1运用以居家养老为主、社区服务为依托、机构养老为补充的社会化手段建立基本养老服务体系
社区居家养老比较适合60岁至80岁的老人，因为他们与高龄老人相比，身体条件比较好，行动也比较方便，很多时候能自己照顾好自己。社区居家养老服务包括感情支持、日常生活照料、康复护理和精神慰籍等服务，让老龄人既不脱离家庭，又能获得专业化的社会服务。机构养老，主要是针对几类特殊的老年人：一类就是农村“五保”、城市“三无”老人，需要社会福利性质机构来养老的；第二类就是高龄的、失能半失能的不能自理、需要长期照料的老人，他们在家里不能接受到良好生活的照顾，家庭养老是有困难；第三类是有特殊贡献者等的基本养老。
但是对于选择社区居家养老服务的老人，政府应给予一定的援助和服务优惠，对于其子女实施一定额度的免税、减税政策，而对经济上有困难的老人和家庭成员提供经济补贴和实物帮助等。而且要完善社区服务网络，加强社区服务设施的建设，建立养老护理员队伍、发展志愿者队伍，建立社会工作者制度等，并对他们进行免费的专业技能培训，提供他们的服务能力和水平。对于养老机构政府应加大对其的投入和扶持力度，为养老服务机构解决床位不足和服务水平低的问题。另一方面加大对社会力量投资兴办养老服务机构的优惠和支持，鼓励、支持社会力量兴办老年服务设施和服务机构，发展多种特色的养老服务，满足老年人需求。
1.2大力推进养老服务产业化的市场化工具的运用来加快非基本养老服务建设
养老服务必须加快产业化的进程，但是产业化并不是意味着应当像其他产业一样完全地市场化。而且政府在产业化进程中给予适当的调节和控制，通过财政资金投入和实行相对特殊的优惠、扶持政策，使各种非政府的资金投入可以得到回收或合理的利润，使得产业化和福利化有机结合在一起，采取相应的合理的政策，才能扩大有效需求，使那些有需要且有一定支付能力的老年人都能获得符合标准的、专业化的服务，逐步提高老年人的福利水平，促进养老服务产业化的发展。
2011年保障和改善民生的一个重要目标是，在经济增长面临诸多不确定因素的情况下，保持就业的稳定并力争尽可能多的增长。推进养老服务产业化，既改善民生，又扩大就业，还能促进现代服务业的发展，是一个一举多得的着力点[8]。为保障养老服务产业化的健康发展，政府要加强对老龄产业的宏观指导和调控，健全法律法规体系，规范行业标准，还要进一步完善养老保障制度，提高老龄人口的购买力。
2.政策工具选择的可行性分析
从政策目标上来讲，居家养老大约可以解决90%的非高龄、非失能老人的养老问题，机构养老主要针对“三无”、高龄、失能以及家庭经济困难的老人，这样可以解决基本的养老问题，再加上产业化的那部分需求层次较高的老人，几乎达到全覆盖，符合党的十七大报告提出的“老有所养”的战略目标。
从工具的应用背景和以前工具的选择层面来讲，符合我国“未富先老”的社会特点。我国人口老龄化是在经济还不够发达、物质条件尚不充裕的情况下到来的，因此，单靠政府的力量来发展养老事业是不现实的。以前选择的工具大多是单一的，无论是覆盖面还是服务水平都比较低。因此建立多层次的养老体系，配合市场化工具引入竞争机制，使社会化手段和市场化工具相互配合，互相影响，更有利于政策目标的实现。
从工具自身特点来讲，基本养老服务体系采用社会化手段更多的利用了社会资源，充分发挥公民、家庭和组织的作用，体现了社会责任和福利性。而非基本养老体系引入市场竞争机制可以提高服务效率，同时增加就业岗位缓解了失业压力。另外政府通过对这些产业化的企业进行征税增加财政收入，这样就有充足的资金改善养老机构的基础设施及服务状况，进一步又有利于社会分配的公平，缩小贫富差距。
从意识形态上来讲，两种工具相互配合是可行的。虽然现代化进程削弱了“在家养老”与“子女供养”相结合的传统养老方式，但是有子女在身边的老人还是比较倾向于选择居家养老。一方面，受传统的家庭伦理观念影响，我国大多数老年人不愿离开自己的家庭和社区，到一个新的环境去养老。另一方面，老人子女担心会受到亲戚朋友、邻居的谴责，宁可忍受对老人的牵挂之苦也下不了决心送老人到养老机构。此外政府有责任对无依无靠的或有特殊贡献的老人尽赡养的义务，使他们能够安度老年，因此养老机构的建立又是符合国家和政府的本质要求的。对于思想比较开放、有一定经济能力的老人选择产业化也是合乎他们的意识形态的。综上所述，在构建和谐社会发展养老服务，解决极其复杂的养老问题的过程中，不能采用单一的途径或方法，要综合使用社会化和市场化工具使其相互影响、相互渗透。只有这样，政策工具的选择才是安全而有效的，才能最大限度的实现政策目标，满足公共利益和公众需要。参考文献：
[1]许三琴.人口老龄化加速催生养老产业市场空间[N].中国信息报, 2010-12-29.[2]李高产.五年后中国老年人口将达2.16亿[N].湖北日报, 2011-03-01(08).[3]陶学荣.公共政策学[M].东北：东北财经大学出版社, 2006：163.[4]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版, 2003：144.[5]B.Guy Peters and Frans K.M.van Nispen ,Polic Policy Instruments ,Edward Elgar ,1998 , p.65
[6]同[1].[7]王康.2050年中国老年人口或占1/3 委员关注老龄化问题
[EB/OL],http://.cn/renkou/2011-03/14/content_22132126.htm , 2011-03-14.[8]陈颐.养老服务产业化的双重效应及发展路径[N].新华日报, 2011-03-08(B07).作者简介：梁玉影（1988-），女，安徽阜阳人，安徽大学管理学院，研究方向劳动与社会保障。
基金项目：安徽社会科学规划项目（AHSK09-10D20）。
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