城市化进程中失地农民养老保险问题研究【论文参考】_失地农民养老保险
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城市化进程中失地农民养老保险问题研究
【摘要】自古以来，农民从出生到死亡都是自己一力承担，但如今，伴随着城市化进程的推进，靠土地为生的农民他们失去土地，失去了最基本的生活来源与生活保障。对于日益突出的失地农民社会保障问题中，如何妥善解决失地农民的养老保险问题，使其老有所依，成了影响社会繁荣与稳定的关键，对于落实科学发展观、构建社会主义和谐社会具有重要意义。
【关键词】城市化； 失地农民；养老保险
1.引言
随着我国城市化和工业化进程的不断发展，农村土地被大量征用，使大量的农民失去土地。
土地对于农民而言，不仅仅只是土地，更多的是土地所带来的各种权益。失去赖以安生立命的土地，使失去土地农民形成一个特殊的人群在社会中游离不定。据有关方面的预测：1997年至2010年，耕地减少面积至少1．6亿亩，其中建设占用4500万亩，生态退耕6000万亩，灾毁2500万亩，农业结构调整占用耕地3000万亩。2020年我国失地农民总数将超过1亿。在全国众多的城市中，浙江省台州市也在这进程中不断繁荣发展，在享受经济发展带来的巨大物质利益同时，失地农民问题也随之而来，那么台州这个城市又是怎么来看待该问题，如何对这样一个问题进行妥善解决呢？
1.1失地农民的形成与发展
失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体。失地农民，即具有农村户籍,因失去土地及土地上着的包括财产权利、基本生活保障权利、就业权以及一系相关权利,被人雇佣从事非农职业的一类特殊社会群体。在我国主要是因指那些因城镇建设、经济发展、公益性事业所需依法征占土地后由于改变土地所有权性质，而失去基本生活保障的农业户籍人员。需要说明的是文所写的失地农民包括全部失地和部分失地两种。被征收的土地全都属于基本农田。
1.1.1城市发展与失地农民的形成土地是城市的依托，城市的建设和发展必然要有一定的土地作为保障。
随着我国城市化进程的加快，一部分农民必然失去土地，向城市转移。城市发展一方面表现为城市数量的扩大，另一方面表现为原有城市规模的扩大。改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高。据统计，2002年，我国城市人口为5.02亿，城市化水平为39.09%。我国城市化的快速发展不仅需要建立大量的新城市，而且也要求现有的许多城市不同程度地扩大规模，调整城市行政区化，将一些城市的郊区、郊县变成城市的市区。
在这样的前提下，城市不断向外扩大、延伸，城市周围的农村则不断被吞并吞没，失去土地的农民为了生存，不得不转往城市发展。因此，城市规模的扩大是城市化的必然现象和普遍规律。
1.1.2开发区建设与失地农民的形成为了经济的建设与繁荣，国家积极鼓励招商引资，开发建立各个开发区。
在我国的开发区主要是经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、科学园区等各类区域的总称。改革开放以来，我国开发区建设便在全国如火如荼地展开。虽然各级各类的开发区在带动地区经济的发展中起到不可替代的作用，但是在带动经济高速发展的同时，却占用了大量的土地，尤其是耕地与农田，从而导致了大量失地农民的产生。据建设部公布的资料，截至1993年，中国大陆县级以上的开发区已达6000多个，占地1.5万平方公里，比当时中国城市用地面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。近
年新设立的开发区，其面积已从当年的1平方公里、几平方公里发展到现在的动辄十几、二十几平方公里。在开发区的土地中，80%以上是耕地，仅1992年，中国就净减少耕地1000万亩，且大部分被征土地并未投入开发。1992年以后，情况更为严重，一方面非农建设用地指标不断被突破，大量被征土地被“圈”后长期闲置而没有得到有效利用；另一方面却是大量农民无地可耕。
1.1.3土地管理不善与失地农民的形成土地管理的最基本原则是允许适量的耕地向非农转移，这是经济发展过程中不可避免的，限制耕地用途的转换只会阻碍经济发展。
然而我国现行的土地管理制度却把土地征用和利益享有捆绑在一起，必然导致耕地的大量流失。目前，我国的征地制度是以土地国家所有制和集体所有制为基础，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程，不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程。土地的买卖不是由农民决定的，农民即使要卖土地，也没有与买方平等谈判价格的权利。农民的土地一旦被征用，即变为国家的土地，然后由国家将它划拨或以市场价格出售给土地的开发商或使用者。在目前的中国，谁手里有土地谁口袋里就有钱，因此，当地方财政收入跟土地征用紧密挂钩时，作为土地持有者的地方政府便会在经济利益的强烈驱动下，大量并大肆强行征用土地。此外，当前体制下，作为政府管理者与执行者的政府官员的升迁与其在任内所做的贡献密不可分，而考核的最主要指标是GDP、经济增长率、财政收入增长率。为了提高名望，做出显着政绩，最直接也最直观的方法就是看谁开发的土地多，造的楼房高、多、雄伟，城市规模大。于是一些地方政府官员在畸形政绩观驱使下，利用现行征地制度的不足和其掌管征地的主导权，将土地当作第二财政，以地生财，以至出现“低征高卖”现象，即一方面用计划经济时代办法低价征用土地，另一方面用市场经济的手段高价供地。对政府来说，征用农地成本与出让土地收益之间的差额就是经营土地的红利，其“利润”往往高达几倍，甚至几十倍，征地越多，所获得土地的收益就越大。而作为普通的农民，本来手头就没有多少资金，在失去土地后又无力支付起高价的房价，于是，失地农民不但未从征地中享受到应有的利益，还失去生活的基本保障。
1.2失地农民养老保险问题产生的相关背景简述
众所周知，千百年来，我国农民养老靠的是家庭互助，养儿防老几乎是广大农民的唯一选择。
赡养老人，让老人安度晚年更被视为中华传统美德。即使是在新中国建立以后的很长一段时间，仍旧是这样的一种养老方式。然而，农民之所以为农民，是因为他们以地为生，以农为生，土地是农民赖以生存的最基本保障，靠土地来养活祖祖辈辈。然而伴随着越来越多的土地被征用，导致越来越多的农民失去土地，失去他们最为基本最为重要的生活来源，他们已不再是传统意义上的农民了。
失去土地，也就意味着失去生活来源，如何生存下去便是失地农民首先考虑的问题。年轻的、能劳动的人也许不愁生活，但是作为没有劳动能力的老年人呢？以及当哪一天年轻的一辈也失去劳动能力的时候，又该怎么生存下去呢？同样作为没有土地的城镇居民却没有该种忧虑，因为改革开放以后，我国城镇职工养老保险制度便已率先建立，且覆盖面得到迅速扩大，成为城镇居民养老的主体性制度。虽然1991年，国家民政部出台了 《县级农村社会养老保险基本方案》，在农村开展养老保险工作，但其实行的是完全式个人账户积累。很多农民的经济来源均是靠微薄的农产品收入，又加上投保的险额多，他们不愿意也支付不起。对于失地农民来说，征地的补偿费远远不够支付其养老保险，再加上无业，则其养老保险问题更为突出。农村养老保险的基本原则是：
保障水平与农村生产力发展和各方面承受能力相适应；养老保险与家庭赡养、土地保障以及社会救助等形式相结合；权利与义务相对等；效率优先，兼顾公平；自我保障为主，集体(含乡镇企业、事业单位)调剂为辅，国家给予政策扶持；政府组织与农民自愿相结合。那么，对于失地农民，政府是否可以对其在养老保险缴纳额上给与帮助与优惠呢？2失地农民养老保险现状、存在的问题及其成因分析：
有人受益则一定有人失益，征地给国家、地方、政府带来巨大的财政利益与经济利益的同时，失地农民们
则是以不断失去土地，却又不能从中获利，生存、就业、养老等问题不断困扰他们。
2.1我国农村养老保险的现状
城市化进程全国均在进行中，对于农村养老保险现状
2.1.1农民局限的思想观念
几千年以来，农村一直处于自给自足的小农经济社会，在小农经济社会中，由于生产力的低下，农民只能靠土地为生而无其他谋生手段。
一旦年老，丧失劳动能力力，就只能靠子女来赡养，这便决定了我国农村养老方式是以家庭养老为主，家庭在承担生产、消费、生育和抚养等诸多功能的同时，也发挥了巨大的赡养功能。在农村，养儿防老的思想普遍存在，特别是农村经济基础薄弱，增收困难，农民对农村社会养老保险知之甚少，农民本身的文化接受理解能力有限，对相关的养老保险政策不了解，再加上政策法规不健全、管理方式落后等因素，因而持怀疑、观望的态度，参保意识更为淡薄。
2.1.2农村养老保险参保率低，覆盖面狭窄
受传统养儿防老观念、制度、经济条件等诸多因素的影响制约，很大一部分农民无力支付养老保险，因此，我国农村社会养老保险制度的覆盖范围很小，约有90%以上的农村老年人口没有参加养老保险。目前，在我国社会保障体系总体框架中尚无被征地农民社会保障制度的独立地位,截至2007年9月底, 我国政府公布的基本养老保险参保人数1.97亿,此数并不包含失地农民。我国城镇化快速推进过程中, 近10年大约已累计产生了4000多万被征地农民,若从1978年开始计算,至今累计数约8300万人。在我国这样一个人均财力还非常有限的大国,要制定一个相对统一的被征地农民社会保障基本制度和政策措施还相当困难。因此,应先以解决基本生活和养老保障问题为主。失地农民养老保险制度大多是另起炉灶。截止去年7月,全国已有17个省级政府或部门出台了被征地农民社会保障文件,1000多万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度,筹集养老资金2000多亿元。我国养老保险参保人数中若以近十年被征地农民4000多万为基数比较,已经得到社会养老保障的失地农民占25%;若以历年累积被征地农民数8300万为基数比较,已经得到社会养老保障的失地农民占12%。离在2020年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本确立,人人享有基本生活保障”之目标差距尚远。2.1.3农民经济能力有限，难以支付养老保险，且农村社会养老保险金投入不足我国实行的是完全式个人账户累积，以个人缴费为主，农民因其自身经济收入状况不景气，又加上养老保险金对于普通农民来说是一笔不小的开支，他们无力支付，也不愿支付。
最主要的原因则是我国财政对农村社会养老保险资金投入严重不足，随着人民生活水平的提高，我国财政的投入总额不但没有增加，反而下降，此外，长期以来，社会保险资金的投入是城市重于农村，国家对农村社会养老保险的投入只相当于城市的1/8，于是，农村社会养老保险金的压力便转移到了广大农民身上，农民支付不起高额的养老保险金，阻碍了农村社会养老保险的顺利实施。
2.1.4农村社会养老保险缺乏强有力的法律保障
我国农村现行的社会养老保险制度主要是以政府部门的政策性法规和民政职能部门制定的实施方案为主，没有法律上的保障。
因此，农村社会养老保险便没有制度上的稳定性，农民与政府之间没有建立起稳定而持久的契约关系。在社会养老保险的实施过程中，便容易导致一些部门对开展农村社会养老保险停留于感性上的认识，而缺乏实质意义上的共识。再加上制度运作不规范，基金安全缺乏保障，责任不够明确，政策尺度难以把握，更容易使农民对农村养老保险的持怀疑疑态度。影响广大农民参保的积极性，也阻碍了养老保险工作的开展。
2.2失地农民养老保险问题产生的原因
金无赤足，人无完人，农民养老保险制度自1991出台以来，到1998年底，在这7年实施中，全国有212
3个县、65%的乡镇开展了这项工作，参保人数达到8025万人。
但在这之后，这项制度从徘徊阶段到停滞不前，再到有所萎缩，制度前景堪忧。为了完善农民养老保险制度，2009年6月24日，温家宝主持召开国务院常务会议，决定自2009年起，启动“新型农村社会养老保险”（下称“新农保”）试点。可以说新型农村社会养老保险制度在制度上，已经够完善，暂时没有什么缺陷存在。但在其正式在全国进行全面开展实施之前，则存在以下几方面的问题。
2.2.1已保失地农民养老保障的水准有限
在新农保试点实施之前，原来已经参加旧农保的失地农民，其保障水准也是很有限的。
某一地域失地农民被保障的水准主要取决于缴费基数的参照基准。据2007年国家统计公报相关数据,全年城镇居民人均可支配收入为13786元，农村居民人均纯收入为4140元，低收入人口标准786-1067元，而农村绝对贫困人口标准为785元。目前，失地农民享有的社会保障主要有养老保险、医疗保险、失业保险等，但也是要因地因人而异。按照中央文件精神，被征地农民按照不低于当地城镇或农村的最低生活保障为标准，分别建立不同的社会保障制度，这其中，主要以养老保障制度与基本生活补贴制度为主。即制定的经济标准基本是以城乡最低生活保障为参照的，而这基准于当今物价水平来说显然太低。
2.2.2已保被征地农民的养老保险水平区域差异较大
我国地域辽阔，各省市个地区的经济水平不一，为了适应当地的经济承受能力，因此各地参照的缴费基数标准也大不相同，某一特定区域内被征地农民所享有的社会养老保险相对水平也不同。以上一年度市城镇职工月平均工资的60%比例显然高于城市低保或失业保险金水平，而以上一年度农民人均收入为基准自然低于城镇标准。另外，由于区域经济水平的差异和地域制度文化的不同，同一省区乃至同一城市的不同地方被征地农民的社会保险水平也不同。
2.2.3政府现行相关政策存在的问题
之所以有失地农民这一群体产生是因为城市化的发展，在征地过程中，为了解决失地农民的相关利益问题，政府也出台了相关的政策法规，如《土地管理法》，各省市也出台相关的土地征用管理条例等。但在这些法律法规中，我们可以看出，征地补偿安置标准偏低与征用耕地机制不够健全两方面问题。《土地管理法》规定：
被征收土地的附着物和青苗的补偿费标准，由省、自治区、直辖市人民政府自行制定。征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍,安置费为4至6倍。由于补偿标准制定过低,绝大多数农民不满意,而且一些村镇补偿标准因为征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样而相差悬殊。因制度的不完善，导致失地农民的补偿标准不但不一，还普遍偏低，即便是想上访也缺乏有力的法律依据。在实际操作过程中，政府采取的补偿措施基本上都是一次性付清的方式，这样的方式虽然使失地农民暂时手头有了一定的资金，但这少量的资金却又难以满足土地的市场价值，致使失地农民的补偿安置利益得不到足够体现,养老权益更是难以保障。此外，地方各级政府在征用土地时，大多采用直接授权委托国土资源管理部门来完成年度征地计划与任务, 缺少其他相关部门的参与,没有直接接触被征地农民，无法充分了解和掌握失地农民的真正需求及在生产、就业、养老、子女教育等方面的情况。再加上，被征地农民缺少对法律意识的缺乏与广泛参与，更是使其相关的合法权益难以得到及时有效地维护和保障。
2.2.4政府执行不到位，缺乏有效监督
对于失地农民的相关利益能够得到怎样的妥善解决与安置，与政府的执行能力密切相关。
由于土地具有巨大的经济利益，作为土地真正拥有者的政府与政府的代表者的官员们，在诱人的经济利益与物质诱惑的驱使下，为了自身的晋升与名望，积极做出一番政绩，而在畸形的政绩观念影响下，政府的寻租行为便悄悄滋生繁衍。本是为人民服务的公仆，反而成为为己谋私利的带头人，利用法律制度的不完善，公然公开与市场占有者勾结，提高房产市场价格，降低对失地农民的补偿。
然而在实际中，不难发现很多地区地方，国家给失地农民的赔偿款也难以真正落实到失地农民的手上，即使是赔偿到农民手上，也是零星碎甲，更多的则是被政府冠以各种堂而皇之的名义给挪用。加上对赔偿款的使用缺乏有效的跟踪监督服务机制，使一些政府在实际执行中无所畏惧，暗箱操作屡屡发生，且没有真正有力的手段来阻止，从而使失地农民的合法利益受到损害。因征地补偿费的缺少，农民参加养老保险的积极性也遭到严重的影响。另外，失地农民的养老资金在筹集方面本身就存在诸多困难。
《指导意见》规定“被征地农民养老保险资金由政府、集体和个人共同出资筹集。其中,政府出资部分不低于保险资金总额的30%,资金可作为土地补偿项目,列入土地征用总费用,集体承担部分不低于保障资金总额的50% ,资金从土地补偿费中列支,其余20%由个人承担,从征地安置费中抵交”在试点实际探索过程中,发现以下几个问题。一是一些乡镇政府、村组织为了少生事端，则尽量满足失地农民的眼前利益，将土地补偿费和安置费一起分发给被征地农民,而使村集体承担50%的资金断了财源,无处列支。二是土地管理部门为了能够如期完成征地计划和任务,没有坚持“先保后征”原则,而是采取“先征后保”，致使被征地农民养老保险资金不能及时足额转入被征地农民基本养老保险基金账户。三是大部分失地农民养老观念滞后,在一次性得到征地补偿款时，没能从长远打算，主要将其用于日常生活补贴，坐吃山空，而为用于养老保险费用。
3解决好失地农民养老保险问题的对策建议
养老保险是每个人最为基本的保险，解决好养老问题，也就意味着失地农民老无所忧，从而更好地配合国家各项发展政策的开展与落实。
针对于上述所存在的问题，为了妥善解决失地农民养老保险问题，结合台州实际情况，可以从以下几个方面着手。
3.1建立失地农民养老保险制度，确保失地农民老有所养 法律是执法的依据，是强有力的保障。
因此，建立失地农民养老保险制度对于保障我国失地农民的合法利益是迫在眉睫的事。若要依法执政，则必须有法可依。失地农民养老保障制度的建立不但可以规范农村养老保险机制的运作，还能增加农民对社会养老保险的信任，如果出现有关养老保险方面的诉讼，仲裁机构或人民法院均能依法进行仲裁或判决。同时也是明确我国农村社会养老保险的法律地位，关系到农村社会养老保险的可持续性与农村社会养老保险资金保值增值的一个根本性问题。在应借鉴外国发达国家的一些成功经验基础上，结合我国当前实际情况，制定失地农民社会养老保障制度，使其真正步入规范化、法制化的轨道，保障失地农民的利益，确保其老有所养，老有所依。3.2加大农村经济发展力度，促进农村经济的发展
我国当前仍旧处于社会主义初级阶段，经济发展水平与发达国家相比，还尚处于落后阶段。
对于我国农村来说，广大农村的经济发展还是很落后的，没有一定的经济基础，农民是没有能力去参加养老保险的。因此，只有加大农村经济发展力度和对农业的投入力度，加快促进我国农村农业的经济发展，切实提高农民的收入水平，农民的生活才能有所提高，农民富裕了，才有能力去参加社会养老保险。失地农民在其土地被征用后，若是其村的经济较好，那么，他们的养老保险也就不存在多大的问题了。
3.3建立完善就业保障机制，确保失地农民失地不失业
土地对于农民而言，既是生活的基本保障，也可以说是一项工作。
失去土地，也就意味着失去工作，也就是失地又失业。而对于靠土地为生，没有其它技能所长的失地农民来说，怎样解决其就业问题，保障其生活，也是政府部门予以关注的问题。失地农民若得不到妥善安置，他们游荡流浪在社会各个角落，给社会治安与维持社会稳定造成不小的影响，因此，需建立其完善的就业保障机制，给失地农民无偿提供岗位技能培训机会，使其能有一技之长，生活有所保障。此外，台州已在2007年对失地农民实行“小本贷款”扶持其创业取得显着成效，这也为今后更好地帮助失地农民再就业提
供了借鉴。
3.4加强政府政策执行能力，完善监督机制
政府的执政能力对于政策法规的有效执行影响是重大的，在相关的机制不完善的情况下，政府如何有效为民服务，为民请命，群众的眼睛是雪亮的。
对于失地农民的社会养老保险问题，政府要想方设法筹集资金，加大资金的投入力度，这不仅仅是稳定社会稳定的体现，更是一个执政部门执政能力的最有力最直接的体现。同时，在社会养老保险资金的管理上应坚持农村社会养老保险资金征管与运营相分离的原则，即由劳动和社会保障部门负责农村社会养老资金的征缴和管理。并建立开放式的监督机制，加大对农村社会养老保险资金的监管力度，充分保证资金安全。从而使失地农民的养老保险工作的开展与持续有效、规范进行。
3.5加强养老保险宣传工作，提高失地农民的法律意识
我国农民因受传统观念的影响，普遍认为养儿防老才是可靠的养老方式。
计划赶不上变化，因社会养老保险周期长，大部分农民害怕政策突然改变，到时兑现不了，投保的辛苦血汗钱打水漂，都不愿投保。因此，要加强农村社会养老保险宣传工作。由于农民所受的教育程度有限，部分老年人为文盲或半文盲，则可通过宣讲会、村支部讲解、送法到家等形式来加深农民对社会养老保险的认识。通过广泛深入地宣传，让农民充分认识到参加社会养老保险不仅可以使自己的老年生活有可靠的保障，而且有利于家庭和睦幸福，减轻下一辈人的赡养负担，改变其传统观念，使其在思想上接受，进而在行动上积极参与。
4结束语
养老保险是社会保障最重要的一部分，是其核心内容和生命工程。
在全球经济快速发展，人民生活水平显着提高的21世纪，人口老龄化情况也已出现危机，而我国社会保障的重点便是要解决养老问题。对于失地的农民来说，伴随着城市化、工业化、现代化的发展，在感受经济快速发展的同时，能够老有所养，有所依是其最为关心的事。再加上，构建社会主义和谐社会的需要，更是要着力解决好失地农民的社会养老保险问题，协调好人民内部的矛盾。
