关于加快实施经营城市战略的意见_要加快实施战略

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关于加快实施经营城市战略的意见

各县（市、区）委、人民政府，高新区、科创区、经开区、农科区党工委、管委会，科学城办事处党委、办事处，市级各部门：

经营城市，就是运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能的自然生成资本（如土地、水），人力作用资本（如路、桥）及其相关的延伸资本（如桥梁、街道冠名权）等进行市场化运作，从中获取收益，并把收益重新投入到城市建设的新领域，走以城养城、以城建城、以城兴城的市场化之路，形成城建资金投入产出的良性循环，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值、自我发展。

近年来，我市在经营城市方面作了一些探索，取得了一定成效。但与先进城市比，仍存在经营城市的观念滞后、思路不宽、体制不顺、机制不活、力度不大、资金不足等问题。为了消除制约经营城市的体制性障碍，突破资金瓶颈，进一步增强城市竞争力，加快城镇化步伐，促进科技城建设和全市经济跨越式发展，市委、市政府决定，把经营城市理念贯穿到城市规划、建设、管理和土地利用的全过程，全面加快经营城市战略的实施。根据省委、省政府《关于实施经营城市战略的意见》（川委发〔2003〕5号）精神，结合绵阳实际，特提出如下意见。

一、经营城市的指导思想和总体目标

1、指导思想。实施经营城市战略，要按照建设绵阳科技城和全面建设小康社会的总体要求，以改善城市环境、提高城市竞争力为目标，以科学规划为龙头，以经营土地为核心，加快城市基础设施和城市公用行业市场化改革进程，坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理、高水平经营，走政府主导、市场化运作、社会广泛参与之路，实现城市发展投入产出的良性循环和可持续发展。

2、总体目标。通过3至5年的努力，使绵阳城市综合竞争力进一步增强，城市基础设施和人居环境明显改善，城市居民科学文化素质和现代市民意识显著增强，城镇化水平大幅提高，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新体制，真正把城市资源转化为城市资本，走出一条以城建城、以城养城、以城兴城的新路子。到2010年，全市城镇化水平由2000年的32.6%提高到47.6%，基本形成科学合理的城镇网络体系。

二、发挥规划调控作用，优化城市资源配置

3、编制、修订全市和区域性经济社会发展总体规划，进一步完善城镇体系规划和城市总体规划。规划是调控土地资源利用和空间资源配置的重要依据和手段，是经营城市的依据和纲领。要根据绵阳科技城建设发展纲要和市、县经济协调发展要求，加快编修全市和区域性经济社会发展总体规划，完善全市城镇体系规划。按照中等发达国家现代化城市标准，重点搞好绵阳科技城规划。抓紧制定完善县（市）城、重点小城镇以及工业园区的城市和土地利用总体规划。合理确定发展目标，科学进行城市布局，搞好功能分区，充分体现规划的前瞻性、整体性、系统性，发挥好指导和调控城市建设的龙头作用，增强城市规划的财富功能。

4、加快城市近期建设规划和控制性详细规划的编制。市和县（市）要按照本地经济发展规划和城市建设需要编制近期建设规划，确定城市近期建设发展目标，制定近期建设用地供应计划及用地的空间布局。对近期建设地段以及县级以上人民政府储备的土地和拟向社会供应的土地必须超前编制控制性详细规划，提高控制性详细规划的覆盖率。坚持“一张蓝图管到底”，对未编制控制性详细规划的地段，不得进行招标拍卖、挂牌出让和开发建设。在规划编制过程中，应注意优化城市空间环境质量和文化品位，突出城市个性和科技城特色，塑造城市品牌，提升城市价值，增强土地预期增值能力。

5、加强风景名胜区和农村村民建房的规划管理。各县（市、区）要加快风景名胜区规划的编制，严格控制风景名胜区建设项目，正确处理风景名胜区保护与开发利用的关系。风景名胜区内不得从事房地产开发和与景区无关的一切建设活动，风景名胜区的各项建设活动必须服从城市规划行政主管部门的统一管理，不得将风景名胜区的规划管理及监督职责交由企业承担。

各县（市、区）要加强对农村村民建房的规划管理。城市规划区内的农房建设，要纳入城市建设统一规划管理，集中建立居民小区。涪城区、游仙区、高新区、科创区、经开区、农科区要根据绵府发〔2001〕218号《绵阳市人民政府关于印发绵阳城市规划区农村村民建房管理规定的通知》精神，严格按照批准的农村村民建房规划实施建设，加强对农村村民建房的指导、检查和监督，逐步推行农村村民建房的统一规划、统一征地、统一拆迁、统一建设、统一分配。各县（市、区）要参照绵府发〔2001〕218号文件精神，制定本地区的农村村民建房管理办法。有条件的地方要推行“中心村”建设，鼓励农民向“中心村”集中居住。

6、依法加强城市规划和土地利用规划的集中统一管理。城市规划和土地利用规划关系到城市的整体利益和全局利益，要按照国发〔2002〕13号和川委发〔2003〕5号文件精神，调整城乡规划和土地管理机构，一个城市只设一个规划和土地行政主管部门，实行市对区、县（市）对乡镇规划和土地资源的集中统一管理。各级政府要加大对规划的投入力度，将规划编制经费纳入财政预算，并多渠道筹集规划经费，不足部分可在政府土地收益中具实列支，切实解决规划滞后、深度不够和水平不高等突出问题。

三、改革土地使用制度，强化经营管理

7、实施国有土地收购储备制度，加强政府对土地的高度垄断和集中调控。土地是政府最大的资产，具有“第二财政”的功能。市、县（市）政府要创新机制，通过建立和实施国有土地收购储备制度，依法对本行政区域内的土地实行统一规划、统一征用、统一储备、统一开发整理、统一供应、统一监督管理的“六统一”的管理模式，建立一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水、一个市场经营的“四个一”的土地供应机制。要按照《绵阳市人民政府关于加强土地收购储备和规范土地市场的通知》的精神，建立健全土地储备机构，加大储备力度，充分利用土地储备供应的新机制，确保政府高度垄断土地一级市场。通过非饱和适度供地调控市场，有效控制地价和房价，增加政府收益。

8、全面推行国有土地有偿使用制度，大力推进土地使用权招标、拍卖和挂牌出让。除法律规定可以继续实行划拨用地外，无论是新增建设用地还是存量划拨土地，都必须通过政府出让、租赁、作价出资或入股等方式纳入有偿使用轨道。依法保留划拨用地但将划拨土地随同其地上建筑物、构筑物出租的，必须将其租金收益中所含土地收益上缴政府。任何单位和个人不得随意减免、欠收、漏收或缓收土地出让金、租赁金，坚决堵住政府土地收益流失的口子，切实做好以地生财的文章。要严格控制划拨土地和协议出让土地的范围，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，建立公开、公平、公正、竞争、有序的土地市场。商业、金融、旅游、娱乐等经营性项目用地，一律在有形市场以招标、拍卖或挂牌出让等有偿使用方式供地。商品住宅开发建设用地，一律以拍卖出让方式供地。城镇基础设施建设项目、政府招商引资的工业项目和高新技术产业项目可以继续实行协议方式供地。

9、治理整顿土地市场秩序。要按照《绵阳市人民政府关于开展治理整顿土地市场秩序工作的紧急通知》精神，对国有土地的开发利用情况进行全面清查。对清查出来的闲置土地、低效利用土地、违法用地、违规批地等行为，先书面通知用地单位，或向社会公示，责令其在限期内开发、整改，对超过限期仍未开发、整改的，要坚决依法作出处理。要建立土地交易机构和土地交易有形市场，加强对转让土地入市条件的监督管理，不断规范土地转让市场。凡是未支付全部土地使用权出让金的土地、政府减免或优惠土地出让金的土地、未依法取得土地使用权证书的土地以及未按出让合同约定的条件投资开发的土地，均不得进入市场转让。严格执行土地成交价申报制度和评估地价备案制度。凡是谎报、瞒报、隐瞒地价的必须严肃查处，对低价转让土地的，市、县（市）人民政府必须行使优先收购权。

10、依法加强政府土地收益收支管理。出让土地政府收益必须坚持市、县（市）国土资源局核定标准，同级财政局统一收费，实行“收支两条线”管理。出让土地政府收益必须按出让合同约定的金额、时间和方式，由用地者上缴当地市、县（市）财政局。对于未按出让合同规定交清全部土地出让金的，不得办理土地登记和抵押登记。出让土地政府收益纳入财政预算管理，用于城市基础设施建设和土地储备。

四、开放市场，加快城市基础设施市场化经营

11、放开城市基础设施建设和经营市场。按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险的原则，充分调动各方面的积极性，除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作、产权转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权转让等多种方式，跨地区、跨行业参与城市基础设施的建设与经营，形成多元化的投融资体制。

12、推进城市基础设施资产和无形资产市场化建设与经营。按照优化增量、盘活存量的思路，对投资收益比较稳定的城市基础设施和社会公益事业项目，要积极吸纳民营企业、民间资本和外资进入。除国家法律、法规明确规定外，城市道路、桥梁、停车场、供水、排水、供气、供热、公共客运交通、污水处理、垃圾处理等设施的建设经营，都应在科学评估的基础上，实行公开向社会招标选择投资主体，中标者对项目的策划、资金筹措、建设实施、管理运营实行全过程负责，并享有一定期限的收益权。对出租车营运权、公交线路经营权、道路桥梁冠名权、城市公共空间广告经营权、矿产资源开采权等无形资产，采用拍卖、招标等方式，实行有偿使用。

13、拓宽城市基础设施融资渠道。用好银行信贷资金，发展各类投资基金。完善城市基础设施项目收费还贷机制，吸引私人资本、社会资本投资城市基础设施建设。积极采用BOT（建设——经营——转让）、TOT（转让——经营——转让）以及融资租赁等方式，扩大资金来源，筹集运营资金。充分发挥财政性投资在城市基础设施建设经营中的粘合引导作用，对于不能市场化经营的公益性项目，政府要调整财政支出结构，加大投入，保证城市功能完善和居民需求。

五、改革市政公用行业体制，推进市政设施社会化经营

14、放开市政公用行业经营市场。打破行业垄断和区域封锁，在全面规划、统一管理、特许经营、有序放开的前提下，培育有序竞争的市政公用行业市场体系，走社会化服务、产业化发展、市场化运作、企业化经营的路子。将市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施的日常养护、城市公共场所保洁等逐步推向市场，通过招标发包方式，面向社会选择作业单位或承包单位和个人，逐步建立和实施道路养护、绿化养护和环卫保洁的承包制度，增加市场透明度。

15、改革市政公用行业经营管理体制。按照政企分开、政事分开和建管分离、管养分离、主副剥离的改革思路，引入竞争机制，变独家经营为多家经营，增强行业发展活力。现有市政公用企业，要按照《公司法》和现代企业制度要求进行改制，建立合理的产权结构和比较完善的法人治理结构，真正成为独立的法人实体和市场竞争主体；现有从事市政设施维护的单位，要将管理职能与作业职能分开，改变市政公用事业行政分配任务的方式，通过市场公开招标选择经营单位；对依托主业实施副业垄断的水、电、气等市政公用行业的工程设计、施工、监理和材料设备供应等要与原主业剥离，引入竞争，变独家垄断经营为社会化经营；对于原有的同一行政单位直接管辖的设计、施工、监理单位，要通过实行企业改制，与原行政单位分离。严禁在同一经营实体或同一行政单位直接管辖范围内搞设计、施工、监理“一条龙’作业。

16、建立科学合理的市政公用行业价格形成机制。按照省政府给予市（州）政府在供水、供气、排水、污水处理、垃圾处理、公交、出租车等方面的定价权限，遵循保本微利的原则，合理制定市政公用行业产品和服务价格，并实行年度审核和价格听证制度。对市政设施、园林绿化、环境卫生等养护保洁作业市场的价格，在政府统一质量标准和定额的基础上，通过公开招标发包，采取合理低价中标的办法确定。各县（市）可根据当地具体情况自行确定市政公用行业价格，报市政府备案。

六、改革投融资体制，培育壮大经营城市主体

17、建立政府主导、社会投资、市场运作的多元化经营城市主体。各地应整合政府各类投资性、经营性主体，采取多种办法注入资产和筹集资本金，组建城市建设投资、资产经营公司，按照建立现代企业制度要求，实行规范的公司制运作。加快培育股权多元化的建设投资公司，大力发展非国有、非政府的建设投资公司，参与城市基础设施、公用设施和其它设施的投资、建设和经营管理。

18、建立统一规范、良性循环的政府投融资体制。集中地方财政预算内安排的城市建设资金、国债资金、城市建设税费收入（城市建设维护税、城市建设配套费、城市公用事业附加费）、土地出让金和收益、城市基础设施和公用设施及其它设施所有权、经营权、管理权、特许经营权的出让收入、城市各种罚款以及没收非法所得等，建立强有力的经营城市资金来源体系。按照取之于城、用之于城原则，实行专户管理，专款专用，用于城市的规划、建设和土地储备与开发整理。按照“公共财政”的要求，逐步提高财政性资金用于城市基础设施、公用设施投资的比例，努力发挥财政资金的导向作用。计划、财政部门要根据城市建设需要确定投资计划，合理安排财政支出，严格控制盲目借贷，避免财政风险，实现资产负债动态平衡。

19、加大金融对经营城市的支持力度。金融部门要把支持经营城市工作摆在突出位置，调整信贷结构，引导资金投向，对符合贷款条件的城市建设项目和土地储备项目要加大信贷投入力度，做到贷款及时、服务优质、运行高效、安全可靠。进一步办好地方金融机构，搞好城市合作银行，大力筹措经营城市资金。进一步优化投资环境，积极引进国内外金融机构和国外投资银行参与经营城市。政府在把握适度的负债率基础上，可通过建设项目的有偿使用，以经营收入、土地、基础设施、公用设施等资产抵押和收入帐户质押等方式融通银行信贷资金和其它资金。

20、营造公开、公正、公平的投资环境。进一步清理、削减和规范与投资有关的法规和规章，减少、规范投资领域的各项规费，对一切投资经营主体实行国民待遇。严格实行民主、科学的投资决策、咨询制度，重大项目要实行专家评估制度和市民公示制度。严格政府项目审批和监督制度，建立政府项目稽查制度和政府投资项目后评价制度，建立投资、建设和运营管理的“三分离”管理体制。政府投资项目的建设必须采取政府采购或招投标方式，选择工程承包商或设计、施工、监理企业及材料设备供应商。加快制定和推行非政府投资项目实行登记备案制办法。培育规范化的投资中介机构，强化对投资中介机构的监管。建立城市信用诚信体系，建立地方金融风险防范和化解机制，建立银行贷款的激励机制，规范信用行为，整治信用环境，建立和完善信用评价体系和奖惩制度，密切银企、银政关系，构筑金融安全区。

七、充分发挥市、区两级政府在经营城市中的作用

21、进一步加强城市管理。完善“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，加快城市综合执法改革实施，提高城市管理效能。巩固创建文明城市、卫生城市、园林城市和双拥模范城市等创建成果，大力整治城市综合环境，加快城市“净化、绿化、亮化、美化”工程建设，提高人居环境质量，创造城市品牌，提升城市价值。

22、调整土地管理机构。市辖涪城区、游仙区及区内各类开发区的土地，由市人民政府集中统一管理。市国土资源局代表市人民政府行使管理职能。根据工作需要，市国土资源局可在涪城区、游仙区、高新区、科创区、经开区、农科区设派出机构。各区党委、党工委要加强对国土派出机构党的建设和思想政治工作的领导，各区政府、管委会要协助市国土资源局做好本辖区内国土资源管理工作。

23、合理分配政府土地收益。为了支持各类开发区和工业园区发展，按照谁建设、谁受益的原则，将高新区、科创区、经开区、农科区和绵阳城市规划区内的涪城区园艺工业园、南郊工业园、石塘工业园、新皂工业园，游仙区游仙经济试验区、三江工业园、石马工业园出让土地政府收益以即征即返的办法全额返还土地所在园区，用于园区基础设施建设；绵阳城市规划区以外涪城区、游仙区境内出让土地政府收益，按土地所在地计算，全额返还涪城区、游仙区。

八、切实加强对经营城市工作的组织领导

24、提高认识，加强领导。经营城市是一项十分重要的工作，事关绵阳科技城建设和全面建设小康社会大局，各级党委、政府要充分认识加快经营城市战略实施的重要性，增强责任感和紧迫感。要将经营城市作为各级党委、政府的“一把手”工程提上更加突出的位置，切实加强领导。要成立经营城市工作领导小组，由党政一把手任组长，相关单位负责人为成员，负责经营城市重大问题的决策和重要工作的协调。要认真贯彻省市出台的一系列有关经营城市工作的政策和措施，打破一切体制性障碍和政策性束缚，调动各方面经营城市的积极性。要正确处理改革、发展、稳定的关系，防止过度开发和泡沫经济的产生。

25、明确部门分工和职责。经营城市工作涉及面广，政府各部门要密切协作、通力配合，确保经营城市工作有条不紊地开展。计划、政研、体改部门负责经营城市的规划和改革措施的研究制定、相关政策衔接及全过程的跟踪、协调工作。财政、国土、建设、交通、公安、社保、物价、环保、银行、城管、统计、人事编制等有关部门和经营主体要做好相关行业的政策制定和组织实施工作。审计部门要开展土地经营资金运行中的专项审计和审计调查工作。纪检、监察机关要加强监督，严厉查处经营城市中的违法违纪行为。

26、全面落实加快经营城市的配套措施。经济发展是城市发展的重要动力，要坚持“工业强市”战略方针，加快城市经济发展，壮大产业实力；要建立和完善社会保障制度，推进城镇户籍制度改革，培育城乡一体的劳动力市场；要加强城市社区建设，增强社区服务功能；要认真做好征用土地中的农民安置、补偿工作，帮助农民向市民转化；要按照经营性、准经营性、非经营性对城市资产进行分类，抓紧对可以经营的资产进行资产评估、产权界定和清产核资，准确测算出城市国有资产的份额和规模，为全方位经营城市创造良好条件。

27、增强经营城市工作的法制观念。经营城市政策性、法律性强，必须树立法制观念，使经营城市的各项政策与现行法律、法规相适应。加强城市资产经营的制度建设和监管审计，严肃查处越权批地、非法批地、低价出让土地、非法占地、非法转让土地等违法行为。从严核算城市资产经营成本和收益，任何部门和单位不得随意减免城建和土地各项税费，不得挤占挪用城市资产经营收益。依法经营、规范运作、“阳光作业”，坚决杜绝城市资产流失和腐败行为的发生，确保经营城市健康发展。

28、建立经营城市的激励和约束机制。将经营城市纳入各级党委、政府和相关部门年度目标进行管理考核，运用科学的考评办法，对在经营城市中成效显著的地方和部门给予奖励和表彰。建立经营城市的通报交流制度，加强经营城市培训、宣传、统计工作，建立统一的经营城市收益指标的统计考核体系。认真研究新情况，总结新经验，积极探索经营城市的新路子，扎实有效地推进经营城市工作。

中共绵阳市委

绵阳市人民政府

2003年4月22日