国外反腐败实践给我们的启示_国外反腐败经验与启示

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国外反腐败实践给我们的启示

费 凡

[摘要] 腐败已经成为世界性问题。目前世界上清廉国家的反腐败成果较为显著，其中有些制度和措施，值得我国研究和借鉴。

[关键词] 国外反腐败 启示

腐败是个古今中外的世界性问题。腐败，不仅现在有，古代也有；不仅中国有，外国也有。只不过在不同的时期，不同的国度，腐败的表现形式和程度不同而已，实质上都是掌握公共权力资源的公职人员，为了谋取私利而滥用公共权力。正是因为世界各国的腐败在本质上有其相同性，所以，根据我国的国情，适当借鉴国外反腐败实践的成功经验，对我们当前的预防、惩治、监督腐败来说，是极为必要的。

启示

一、树立政府领导人坚定不移、清除腐败的信心

无论是一个国家还是一个地区，政府领导人对根治、铲除腐败的信心度如何，在很大程度上是影响着反腐败工作的进度和力度的。信心充足，就能意志坚定地、持之以恒地坚持防腐反腐，而防腐反腐本身就不是一朝一夕所能彻底完成的；信心缺乏，就可能视防腐反腐为一阵风，一场运动，压力大时就抓一抓，风头过后，就文过饰非，任腐败现象旧态复生，或者比过去程度更甚。所以，树立政府领导人坚定不移、清除腐败的信心是极为重要的。如：加纳国家元首罗林斯，对贪污腐败深恶痛绝，有着钢铁般反贪污惩腐败的决心，自1982年执政以来，大力倡导反贪廉政，要求官员严明纪律，严格要求，并亲自对政府官员的贪污腐败问题进行相关调查，对揭露出来的贪污腐化分子绳之以法，受到人民拥护，使国内政局比较稳定，政权也比较巩固。再如：新加坡廉政建设成功的第一个重要经验就是，最高领导人具有清除腐败的非凡勇气和决心。以总理李光耀本人来说，他在为政清廉方面以身作则，发挥的模范作用是极有影响力、带动力的。在经济上，他以培养了许多百万富翁而自己不能成为百万富翁为准则，除了工资外基本没有其他收入；在执政过程中，他始终坚定不移地支持反腐败斗争，帮助反腐败机构排除阻力，查处大案要案，从没有半途而废或者雷声大、雨点小。政府领导人对反腐败的信心和支持，是新加坡反腐败工作取得成功的重要保证。我国历届党和国家最高领导人对反腐败工作也是非常重视的，以全球反腐败组织“透明国际”亚太区项目官员廖燃的评价看，他认为：在全世界范围内，中国政府领导人反腐败的决心是首屈一指的。那么，为什么至今我国的腐败发生率还没有降低，腐败的规模和腐败的标的还没有减小呢？从目前的现状看，原因是多方面的，其中，领导方面的问题表现在“上有政策下有对策”，中央的反腐防腐政策到了下面，到了各级政府领导人那里，不能贯彻到底。

我国政治体制的特点是党政权力的高度集中制，在这种体制下，在相应的法律和制度还不是十分健全、还得不到普遍遵守的背景下，各级党政主要负责人（俗称“一把手”）掌握着具体层面的决策权、执行权和监督权等，他们对反腐败的决心和态度在一定程度上决定着中国反腐败的阶段性成效。所以，在我国的政治体制改革还没有完成、分权制衡格局还没有依法形成前，国外政府最高权力者以身作则影响反腐败进程的模式还是值得我国借鉴的，我国还将在较长时间内依靠政府最高领导人和各级政府领导人的决心和态度来反腐。

因此，我们在借鉴国外反腐败成功经验的时候，一则要充分强调政府最高领导人反腐败决心、信心的重要性。其实，当年毛主席坚决支持依法对刘青山、张子善腐败分子处以死刑的做法，确实起到了“严厉惩处、杀一儆百”的震慑作用，迅速遏止了当时正在萌芽的腐败之风。以近年来我国反腐败的情况看，对大案要案的查处，尤其是对省部级高官腐败行为的查处，莫不是得到政府最高领导人的赞同和支持。否则，腐败行为得不到及时有效的查处，就会使更多的人效法腐败，从事腐败活动。二则要充分树立各级政府领导人坚持不懈反腐败的信心。我国是个大国，国情十分复杂，实行的是层层高度集权的领导体制。党和国家的最高领导人反腐败的决心再大，有再英明的反腐败决策，也需要各级政府领导人一件一件去落实才能见效。这说明只要最高领导人反腐信心坚定，能坚定不移地支持各级政府领导人杜绝腐败、反对腐败、清除腐败，成为他们反腐败的坚强后盾，那么，各级政府领导人也就能信心十足，面对任何阻力都不犹豫、不动摇，坚定不移地将反腐败斗争进行到底。三则要使各级政府领导人都树立正确的人生观、价值观、世界观，守住“道德底线”，以身作则，成为反腐、防腐的模范。如果领导自身腐败了，就很难组织强大的力量来反腐败。从近几年查处的大案要案看，主要负责人的腐败对党和国家利益的损失之大，影响之恶劣，是空前的。究其犯罪动机和形成过程，总认为中央反腐败是雷声大、雨点小，不会对腐败动真格的念头占了上峰，不相信党和政府能真正彻底清除腐败是其中至关重要的原因。有句话说的好“屋漏在上，止漏在上，上漏不止，下不可居”，既然腐败的根源在于掌握公共权力资源却滥用者身上，那么根治腐败最简单的办法就是领导自上而下地治理，所以，反腐败就应该从高层领导做起，从各级政府领导人做起，才能真正见实效。

启示

二、规范政务程序公开、信息透明的做法

政务公开实际上包括着丰富的内涵，既有行政立法程序、行政行为程序、行政参与程序方面的，也有中央政府或地方政府，根据私人或社会团体的请求，依法定程序将其行政机关管理的不涉及保密的信息公开宣布，或者允许查询和查阅。强调政务公开对反腐败而言，主要目的在于避免行政机关在人、财、物管理方面的暗箱操作，提高公共权力运作过程中的透明度，防止腐败。如：在加拿大，一方面，公众有权根据自己的意愿从政府机构获取信息，另一方面，政府有义务提供各种条件，保证公众平等利用政府机构控制的信息。1983年，加拿大《信息获取法》在辩论20年后终于出台了。除了某些特殊情况之外，加拿大公民和永久性居民有权获得调查联邦政府机构的文件，很多这样的文件以前被联邦政府视为秘密文件。在许多情况下，个人有权了解政府决策是如何做出的，它们是否被有效地贯彻以及有无错误发生。这样，政府就难以隐藏自己的重大失误以及腐败行为。无独有偶，新西兰政府为了做到决策的透明，在出台某项政策或制订、修订法律前，一般都将有关草案和背景向社会公布，任何个人和团体均可通过各种渠道提交自己的看法。这就在一定程度上防止了决策过程中暗箱操作时腐败因素的渗透和影响。

我国近几年来，在各地也开始陆续推行了党政机关办事制度、办事主体、程序、结果公开等制度和有效做法。但是，对于“重大的决策、重要干部的任免、重大项目的安排和大额资金的使用”这些易于发生权钱交易、滋生腐败的事项上，其过程、程序、效果的公开透明度相当不够。由于我们还没有制定政务信息公开方面的法律和法规，所以，各地在政务公开过程中基本上是各行其是。有的地方，只是将原来内部由上而下、层层传达、执行的红头文件予以公布，而对重要的人事任免是根据什么做出的却不予公开，使买官卖官的丑行被掩饰；有的地方，只是将政府掌握的原来后期才会让大众知晓的信息，提前公布，而对重大决策失误造成的损失却不予公开，使行贿受贿的真相被遮掩。政府在政务公开中处于掌握、控制地位，想公开什么就公开什么，想不公开什么就不公开什么，随意性太大，没有一个规范的制度和做法，以至于有的地方报喜不报忧，报廉绩不报腐败实据。对于公众有权主动想要了解、利用的信息，并不能按公众所需及时公开，特别是由于没有相应的法律约束，公众根本上无法全面、真实地了解到政府决策的酝酿过程、执行效果，当然也就无法对其进行有效监督了。这与国外政务公开的做法相差甚远。因此，我国在借鉴国外反腐成功的经验时，一则应该明确界定我国政务公开的内容。在和平年代，特别是在改革开放和市场经济条件下，客观环境已经发生了巨大变化，除特殊敏感、机密问题外，党政一般的会议讨论、决定过程没有必要搞得那么神秘，更无须对公众保密，而应该向社会公众敞开会议的大门，让公众自由地旁听，了解会议的内容和全过程。公众的知情权不应该仅仅局限于知道党政会议上做出了什么决策，应该怎样去执行，还应该有权知道决策是如何做出的，实行后的社会效果如何才便于监督。所以，所谓的政务公开，不仅应该包括党政的文件、会议、决策和实施效果，还应该包括党政官员行使职权的公务活动。如公务接待，所花的都是纳税人的钱。那么，对于接待的人员、规格、标准，吃住行花费的钱款数目，都应该一一打出清单予以公布，这样才能防止公务接待过多过滥，做到公务接待有序可控，廉政建设事先防范。二则应该切实保证公众获得政务决策、信息的渠道随时畅通。在政务公开的过程中，有的内容是公众普遍想了解的，有的内容则是极少部分公众想知道、利用的，无论是何种情况，政府都应该开通各种信息渠道，一方面将受众面广泛的信息主动予以公布，另一方面将受众面小的信息提供在公众可以任意查阅的渠道上，使政府掌握的丰富信息资源得以有效利用，满足公众所需，利于公众监督，避免故意躲避监督的投机心理。三则应该尽快制定我国的《政务公开法》，依靠法律来规范政府公开政务信息的主体、范围、内容和程序。避免政务公开的范围、内容、程序完全由各地政府自行决定，各行其是，使其贪污腐败行为不易被公众察觉，从而切实保证公众获得真正的知情权、参政权和监督权。启示

三、实行政府官员财产状况连续申报、审核的制度

规定国家某些公职人员的财产收入必须申报或公开，这种被称为“阳光法”的制度，是众多国家防止腐败、保证政府廉洁的一项重要措施。如瑞典公民早在1766年就有权查看官员直至首相的纳税清单。新西兰从政府总理到各部长的年薪都是透明的，每次要加薪都先在报纸上公布，以便接受公众对他们收入的监督。如今世界上凡清廉国家担任公职者每年都要报告自己及配偶、子女的财产状况，由主管部门审核，任何隐瞒、谎报、转移财产的行为，都被视为有罪。同时，新加坡、印度等国家还规定，将巨额财产来源不明行为按贪污罪论处。这些做法，较好地避免和杜绝了买官卖官腐败现象的发生。

我国现行的法律和政策虽然在一定范围内也注入了“阳光法”的成分，确认了部分国家公职人员有义务向国家申报财产，以监督、约束、防范、教育领导干部，督促其自我教育、自我防范，维护其廉洁从政的形象和威望。但是将我们政策性文件的规定与国外的财产申报制度相比较，与我国政府官员实际的收入来源、收入转移、收入申报情况相对照，反腐防腐的作用、力度都还是很小的，难以起到显著的防腐惩腐作用。如：我国在反腐败过程中，巨额财产来源不明往往成为贪官们逃脱或减轻法律制裁的“免死牌”。1988年，全国人大常委会首次将“巨额财产来源不明”定为犯罪；1997年，我国在修订刑法时加入了“巨额财产来源不明罪”。但是在司法实践中，涉案数额超过10万元的，如果认定系贪污或受贿所得，犯罪嫌疑人会被处以10年以上有期徒刑；如果涉案数额超过100万元，最高可被判处死缓或者是死刑；而如果犯罪嫌疑人故意隐瞒其贪污行为或者是受贿行为，拒不讲明财产来源，即使涉案金额高达上千万元甚至上亿元，其最高刑罚也只是五年有期徒刑。如果有了全面、完善的政府官员财产申报制度，财产的来源都有了明确的出处，是否合法一目了然，那么就不会存在巨额财产还来源不明的问题，贪官就没有什么“免死牌”了。2006年1月1日起将实行的《中华人民共和国公务员法》无疑是一部非常好的法律，但此法最大的遗憾就是没有将国外称之为“阳光法案”的官员申报财产制度规定在公务员法中，以至于所谓的官员财产申报制度入法涉及官员隐私权，从而使巨额财产来源不明再次成为腐败分子的“免死牌”。因此，我们在借鉴国外反腐败成功的经验时，一则应该将政府官员的收入规范化，合法化。除了政府官员的工资、津贴、补贴收入应该和其职级对应外，其不动产、金融资产、古玩珍品、无形资产等也应该有合法、合理的来源渠道。现在有一种貌似合法的集体腐败，就是以公共权力集体寻租，获取非法收入，这是应该依法严格禁止的。再比如政府官员无论是参加公务接待活动的礼金，还是参加商业庆典活动的酬金，实际上都是因为其手中的公共权力带来的期权效应在金钱上的反映，这些收入都应该如数上缴。二则应该破除申报政府官员个人财产状况则是侵犯其隐私权的传统篱笆，取消申报对象只局限于县（处）级的单一标准，将所有政府官员本人的动产、不动产、贵重饰物、银行存款、股票、证券等，同时还包括其配偶、依靠其抚养的家庭成员的财产情况公布出来，实现政府官员收入透明化。只有公布出来透明了，公众和监察部门才能了解其消费水平和生活方式与收入是否相符，才有利于公众对政府官员的清廉与否长期监督，从而起到警告、预报和提示调查的作用。三则应该制定政府官员财产状况申报的法律，将政府官员申报财产状况的时间、范围、内容、程序法制化，规定不如实申报其财产则视为贪污所得，将要承担相应的法律责任，使权力寻租行为无处可藏。同时，还要授权相应的机构严格审核政府官员所申报财产的实际状况，对不申报或不如实申报者根据情节进行严厉的处分；触犯刑律则按贪污贿赂等罪名论处。

启示

四、建立位高权重、独立监督的反腐机构

腐败的实质是权力滥用，从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。建立一个直属政府最高领导人的、具有相对独立性的专门反腐机构也是各清廉国家取得廉政建设成功的重要保证。古今中外的反腐败实践都证明，如果反腐机构地位太低，又处处受其他力量，尤其是外来权力因素的干预，那么面对腐败行为也是无能为力的，最多只能是拍苍蝇而不敢打老虎的。如：新加坡的反贪污调查局在1970年前曾先后隶属于四个不同的部，但效果都不理想，因为这样不利于它得到其他部的合作。于是在1970年后直属政府总理领导，而不受其他部管辖。由于总理的支持和独立于其他部以及被赋予广泛的权力，这就保证了它在履行职责时能得到其他部的合作与支持。如在调查取证方面，他们可以查阅涉嫌人员的银行帐户，责令其交待拥有的资产，查对所申报登记的财产和实际财产状况是否相符。同时，他们还有权要求任何知情者提供情况，知情不报者要受到惩罚。最使他们赢得民众支持和信任的，是他们在办案过程中，由于地位独特，可以不畏权势，敢于查处大案要案，敢于打大老虎。而一般民众也就敢积极举报腐化分子，提供办案线索，从而使该局如虎添翼。再如：芬兰除了设有司法总监，从20世纪20年代开始，还根据瑞典模式设立议会督察员。这两种监察官一般由著名法学家担任，享有独立监察权，每年都要到全国各地巡视，倾听公民意见，接受和审理普通公民对官员和公务员的举报，使政府官员对公众的监督十分畏惧，其腐败行为难有藏身之地。

我国的监督机构不可谓不多，既有代议机关的人大监督，也有行政监督、司法监督，还有党内监督，几乎是布成网络。但是由于我国的政治体制格局，它们或属于同级政府管辖，或属于同级党委领导，基本处在同级党政权力的支配之下，独立性不够，权威性不高，监督作用难以真正发挥。体制独立是监督独立的前提，新近颁布的《中国共产党党内监督条例》在监督问题上，条例第8条沿袭了党章的规定，即中央纪委接受中央委员会的领导，地方各级纪委接受同级党委和上级纪委的双重领导，这种监督体制实际上并不能使监督机构真正独立起来，而是继续造成同级监督的弱化，使监督机构严重依附于同级党委，这就在很大程度上制约了各级纪委监督职能的发挥。况且，监督机构的人权、事权、财权本来就都受制于同级党委政府，所以，它不可能真正独立起来，实行有效监督。因此，我们在借鉴国外反腐败成功的经验时，一则应该将已有的反腐败部门从原有的隶属关系中剥离出来，由中央垂直领导，设立对最高权力机关负责的、独立的、自成系统的监督机构。只有使监督机构直接隶属于最高权力机关，对权力机关负责并报告工作了，才能使其地位高于被监督、查处的对象，才能真正实现有腐必惩，惩腐必严，才能使其预防、监督的功效得以真正发挥，反腐败也才能进入到一个越反越少的良性阶段。二则应该给监督机构提供相当丰富的物力、财力，使其办案经费充足，提高其工作人员的即期收入水平，完善住房补贴制度和养老金保险制度，大幅度增加廉洁的收益，使之不敢冒险失去这份无后顾之忧的职业。这样，才能使其不受制于同级党委政府的财政支持力度，强化对权力运行过程的全程监督和主动监督，扭转当前事实上存在的事后监督、被动监督的局面，义无返顾地将腐败行为一查到底，绝不姑息。三则应该授予监督机构独立选任、辞退工作人员的人事权。位高权重的监督机构，其人员不仅要有较高的政治素质，而且要有较高的专业素质，才能承担得起复杂、艰巨的反腐防腐工作。对于这样的人员配备，应该由监督机构自己根据工作所需，在广泛的范围里挑选优秀的人才。对于工作中不能胜任，或违规违纪者，由监督机构根据相应的人事制度予以辞退，保持监督机构自身的廉洁、高效。

启示

五、强化涉及面广、威慑力强的舆论监督

舆论监督是社会公众依据宪法和法律赋予的民主权利，通过舆论机构或借助舆论工具，从善治的角度对社会公共事务管理中的权力组织和决策人物的言行予以的道义上的审视、评价和督促。其作用之一就是成了保障公民权利，约束政府官员腐败行为最有效的武器之一。如：德国总理施罗德的兄弟没有工作，贵为国家总理的施罗德却不能出面为他介绍一个工作。德国某小城有个市长，白天当市长，晚上却为人掏烟囱贴补家用。施罗德或那位市长不是没有办法，而是因为他们的行为在不同程度上与国家权力有关，受到严格的舆论和社会约束，他们想干也干不了。再如：德国央行行长韦尔特克2002年元旦接受了德累斯顿银行的邀请，到柏林出席欧元面世的活动。当时他与家人下榻在豪华的阿德隆酒店，7661欧元的住宿费由德累斯顿银行“埋单”。消息一经披露，此事立即成为德国社会各界关注的焦点。尽管韦尔特克行长马上为此事道歉，并支付了一半费用，但依然难以平息众怒，不得不于当月7日被迫暂时离职并接受司法部门调查。将官员的行为暴露在媒体下任人评说，这在极其广泛的社会层面上防止了腐败的发生。

我国在实行改革开放后，舆论监督不仅在监督的主体、内容、手段诸方面，都有了长足、健康的发展，而且在反对官僚主义、倡导廉政勤政方面也受到了广大民众的欢迎。但是，其面临的问题也很多。如在履行监督职责方面，我国有的新闻媒体较多的只是对社会不良现象提出批评和进行曝光，而在反映舆情民意，抨击社会腐败方面，力不从心或轻描淡写的情形时有发生。有的新闻媒体对于监督热点中的腐败之风和监督对象腐败行为的选择，大多集中在县处级部门及其下属人员，惧怕对高层腐败行为予以强烈的谴责和抨击。所以，对于腐败行为，新闻舆论监督不能形成巨大的动力和压力，不能象清廉国家那样得到公众的备加推崇和支持，成为与立法、司法、行政平行的“第四权力”，被誉为“无冕之王”。因此，我们在借鉴国外反腐败成功的经验时，一则应该尽快完成对新闻舆论监督的立法。从法律的角度对新闻媒体的地位、性质、权力等予以确立，对新闻采访、报道、监督方面的权力和义务予以界定，对新闻自由、新闻调控、新闻自律、新闻侵权等作出详细规定，提高舆论监督的地位和作用，使新闻舆论对腐败行为的监督进入法治化管理，不再受政治氛围的影响和领导层的左右。这样，才有利于舆论监督对高层次或重大腐败事件的及时披露、深入揭发。二则应该不断提高新闻舆论监督主体的素质。对于那些政治品德上随风倒，不讲原则，对腐败事实不敢调查研究，不敢抨击、揭露腐败现象反而散布虚假事实者；对于那些“泡会议”、转“摘要”，或进行“电话采访”，照抄、照转、照发宣传稿，涉嫌保护贪污腐败、权钱交易者，该处理的严肃处理，以尽快提高新闻从业者的素质，提高舆论监督的水平。三则应该充分发挥舆论监督的作用。虽然舆论监督的主体（公众和新闻媒体）所凭借的不是带有强制性的行政权力，而是仰仗着公众的“知情权”、“议政权”和新闻媒体的“采访权”、“报道权”、“批评权”和“评论权”，对滥用公共权力者进行揭露、抨击，其意见和建议也不是国家权力机构的意志表达，即使是权威性很高的舆论，对腐败的言行也没有指令性和强制性。但是，舆论监督作为非国家权力性质的监督机制，对被监督者可以造成强大的舆论压力和心理压力，能对腐败分子产生威慑作用，抑恶扬善，扶正祛邪，进而自觉去遵循社会道德和法律秩序。

总之，我国是个很大、很复杂的国家，对于腐败这一公共管理中伴随权力滋生的世界“毒瘤”，不可能象世界上那些清廉的小国家反腐时那样来得快，来得彻底。根据我国的国情，适当的借鉴他们反腐败实践的成功经验，是为了使我们的反腐败工作制度更完善、措施更规范、力度更大。但是，我们在借鉴国外反腐败成功经验的同时，也不能放弃我们自己在反腐败方面卓有成效的制度、措施、方法和文化建设。只要我国持之以恒地预防、监督、惩治腐败，相信我国会有跨入世界清廉国家行列的一天。