流动人口调研_流动人口情况调研

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关于成家庄镇流动人口管理服务创新的调研

改革开放的滚滚潮流，将大量的农民工从贫穷落后的中西部地区涌向沿海，国家的经济发展突飞猛进，社会的全面进步日新月异。特别是实施西部大开发战略以来，我国人口东西交融，南北流动，农村人口、城镇人口、普通劳动者、科技人才全国大洗牌，带来了整个社会前所未有的繁荣和发展。同时，人口大流动大融合，也带来了新的社会管理问题，人口的常住管理向流动管理转变，静态管理向动态管理转变，单一的治安管理、计生管理向综合的全面的社会管理转变，重管理向重服务转变，理念转变、机制创新、制度改革、模式更新、方法改进，成为当前的一项重大而复杂的社会管理创新课题。

2004年6月党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新也就成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一。全面推进流动人口管理创新具有重大的战略意义。成家庄派出所高度重视，对成家庄镇的流动人口管理现状、存在的问题进行了剖析，并提出了与时俱进的创新思路。

一、成家庄镇流动人口服务管理现状

（一）流动人口基本情况和主要特点。

成家庄镇地处山西省柳林县北山上，是一个典型的“老、少、边、山、穷”镇，辖21个行政村，47个自然村村，幅员面积726.72平方公里，人口1.6万，农业人口占总人口的90%。长期以来，交通闭塞，经济落后，流入人口较少，流出人口队伍庞大，约60%的现有人口都曾外出成为省外的暂住人口过。近年来，随着改革开放的不断深入，煤炭业迅速发展，成家庄镇经济突飞猛进，城区建设日新月异，人口流动频率加快，流入人口呈大量上升趋势，每年约以20%的幅度增长。据不完全统计，成家庄镇现有县外流入人口1万余人，与本地居民等齐。流入人口主要从事煤炭加工、矿井挖煤、建筑业。成家庄镇流动人口的主要特点是：从流向上看，一是流入多，流出少；二是流入人口逐年加速上升；三是省内流入少，省外流入多。从流动动因上看，以煤炭业工作为主。从年龄构建上看，中青年多，老人和儿童少。从社会管理上看，违法犯罪、逃避计划生育人员逐年增多；对当地公共资源占有量不断增加，社会服务需求加大，社会服务管理难度越来越大。

（二）流动人口服务管理现状。1．现行管理制度。流动人口服务管理是随着改革开放的不断深入而凸显出来的新课题，主要以我们公安机关和计划生育部门探索实施社会管理，受体制、机制、制度的制约，服务问题还未完全提上地方党政的重要议事日程。我国现行的流动人口管理制度主要是《户口登记条例》和部门规章、地方性法规，如暂住人口治安管理办法，流动人口计划管理办法等。公安机关和计划生育部门为了加强流动人口管理与服务，出台了一些散在的规范性文件，提出了一些管理措施和要求，但实践证明，效果不佳，还有许多问题亟待解决。

2．传统管理模式。整个社会还未建立统一的规范的符合时代发展要求的法律法规和管理体系。主要是我们公安机关实施的暂住人口治安管理和计生部门实施的流动人口计生管理，管理单一。行政机关各司其责，虽然作了一些联动机制探索，但未真正意义上形成合力，各自为阵。管理机关组织力量主动出击开展清理登记，流动人口消极等待接受管理，甚至逃避管理，管理者与被管理者之间形成不和谐对立面。管理机关重管理，轻服务，服务与管理脱节。流出地与流入地之间因地区差别，未形成齐抓共管的互动机制，网络统一联结模式，流动人口动态轨迹管理运行模式未完全启动。实名上网、住宿实名登记、实名参工、实名娱乐、实名消费、实名管理、等系统与人口管理系统、其它社会管理系统网络未整合、统一、衔接，一卡通制度未建立。3．现行管理机制。除户籍窗口和派出所兼管以及计生部门和社区干部兼管外，政府无专门的流动人口管理机构和专职管理人员，无具体的管理任务目标和责任制度，无专门的组织保障、制度保障、人员保障、装备技术保障、经费保障。特别是基层流动人口管理终端弱化，无明确的管理机构，无明确的管理人员，无明确的管理任务，无明确的管理办法，无明确的监督制约机制，无明确的奖惩考核办法，无明确的管理经费保障和待遇，无管理长效机制。

4．管理效果。流动人口信息采集率低，录入量小，底数不全不清，情况掌握不明，社会管理效果差。数据不准确，信息不能及时更新，统计报表不实，管理流于形式化，流动人口治安问题和计生问题依然突出。多数流动人口未登记，未办证，人来人走不申报不登记不注销不变更，来去自如，租住房屋十分随意。随意流动不受限制，管理失控，流动无序。

5．服务现状。随流子女入园就学困难，教育公共资源不能满足外来人口需要。部分长期居住我镇外来人口因政策原因不能享受与当地居民同等公共服务，如子女入园入学、住房保障、低保、医保等社会保障、社会救助问题，流动人口与常住人口之间存在差距。

二、流动人口对社会的重大影响

（一）对经济发展的贡献。外来人口来成家庄镇参加工作，带来了人才、科技和大量投资，有力推动了成家庄镇经济发展。人口流动就是劳力流动、就是先进生产力的渗透、就是政治、经济、文化的的大融合，对成家庄的文明进步带来了前所未所的生机，也必将要求社会管理大洗牌、大理顺、大创新。

（二）对社会管理带来的负面影响。

1．对社会治安稳定的影响。因为山区农民群众很穷，因为穷才出去务工，外边的世界很精彩，刺激了他们不甘落后的本性，但自身文化程度、科技本领等素质低下和社会关系资源的缺失与现实要求和理想之间的强烈反差，偷、抢、骗、吸贩毒、拐卖人口、报复社会等作案动机不断形成，违法犯罪问题突出，流出人口违法犯罪比例达0.8%，带来了严峻的社会治安问题，影响了社会和谐稳定。外来人口因管理失控，在我镇盗窃、抢劫、吸贩毒、卖淫嫖娼、赌博、拐卖等违法犯罪时有发生，特别是流窜作案明显，也给我镇的社会治安带来了突出影响。

2．对管理行政成本的影响。流动人口管理，准确地说应是人口流动管理。当今社会，广义上讲，人人都是流动人口，真正意义上从未外出过的人只是一小部分。人口流动管理是动态管理，人口常住户籍管理是静态管理，人口的流动性越大，对社会管理的行政成本需要就越大，不仅需要大量的国家公务力量、公共资源、经费开支，还需要改变和调整社会结构、公共资源分配、推行新型运行机制，解决新矛盾和新问题，增加行政管理成本和服务成本。

三、流动人口对公共服务和待遇的需求

对公共资源的需求。流动人口就业介绍培训保障、子女就学入伍、医保、住房保障、最低生活保险、保险、参加组织活动、行使政治权利、司法救助等对居住地政府部门提出了与当地居民同等待遇和同等服务的需求。流动人口集聚的地方，都是经济发展迅速的地方，流动人口为流入地经济发展作出的贡献最大，而享受的公共资源和公共服务最小，公共资源分配不公，应当不断提高对流动人口公共服务和待遇，最大限度地满足外来人口的公共需求。已经发展起来的地方，如果不能稳定民工，出现民工荒，将势必影响经济发展。要稳着民工，让人才能安下心来，保留下来，除了要提高直接工资待遇外，更重要的是要满足外来人口的公共服务和待遇需求。

四、服务管理存在的主要问题及根本原因

（一）陈旧的管理理念。由于我国改革开放以前，是计划经济体制，经济落后，人口流动性极小，一切公共待遇均以户籍地为准。改革开放以后，人口如春朝涌动，流动量越来越大，流动性越来越强，人口从静态向动态发展，人口管理从常住管理向流动管理发展。但是，流动人口管理还处在一个探索的过程，因地区差别、农村与城市的差别，无法突破现行管理体制，形成的管理理念较为陈旧。重管理轻服务，重防范轻引导，重控制轻开放，重治安、计生，轻其它综合管理，重常住地服务，轻流入地服务。严重区分常住户口和流动户口、农业户口和城镇户口管理。形成了国家机关管不胜管防不胜防，流动人口尽量回避管理，甚至与管理者情绪对立。

（二）落后的管理制度。建国至今，人口管理法律体系极不完善，特别是流动人口管理更是各地区的制度五花八门，地区之间极不协调。政府各部门要求不一，管理力量分散，管理多头，概念口径不统一，数据悬殊大。落后的管理制度已经不适应流动人口的新特点、新情况，不适应构建和谐的总体要求。

（三）不健全的管理机制。没有专门的统一的管理机构，没有统一的管理制度，没有专门的政府考核体系和工作目标，没有专门的管理人员、经费、财物保障。管理机制的缺失体现在管理软弱无力，管理严重不到位，管理问题千疮百孔，更为重要的是体现在被管理者与管理者之间形成对立，造成党群关系、干群关系僵化，影响社会和谐建设。

（四）较大的社会差别。城乡差别、地区差别和土地政策决定了我国的人口政策。我国是一个农业大国，城镇化建设程度低，城乡差别还很大，农业人口所占比例还很大。全镇农业人口占总人口的90%。国有土城和集体土地所有制区别，农村集体土地承包到户，使农民拥有土地使用权，决定了农业人口与非农业人口二元制结构。人口管理制度以户籍登记地为坐标原点，人口的大流动打破了常住人口的概念，形成了流动人口。我国东部发达地区与西部落后地区之间差异很大，常住地与流入地经济、文化和待遇等之间的差别，造成了流动人口管理制度的不统一、不协调，实行一盘棋的管理模式面临难以克服的困难。

（五）传统的管理手段。流动人口管理可以分为三个发展阶段。一是改革开放以前，公安机关以《中华人民共和国户口登记条例》为依据，对流动人口实行治安管理，要求旅馆业对住宿人员进行手工登记，暂住人口主动到当地派出所登记并申领暂住证。二是改革开放后，各地逐步对暂住人口实行清理登记，公安机关出台了暂住人口治安管理办法，计生部门出台了流动人口计划生育管理办法。管理机关强制要求办证，并收取暂住人口治安管理费用。三是孙志刚事件后，公安机关对流动人口管理曾一度陷入困境，但在服务新观念的强烈冲击下，流动人口管理从管理型向服务型转变，从收费型向不收费型转变，从单一的治安管理向计生等多头管理转变，从无明确规定向有法规依据转变，从纸制记录向信息化建设转变。但是，全国无统一的规范的流动人口管理法规，管理手段并没有根本性突破，信息化建设还处在分散的单一的独享的初级阶段，管理工作不到位，存在问题很多。

（六）匮乏的服务管理保障。因取消管理收费后，公安机关管理经费曾一度未得到保障，基层派出所警力不足，协警人员工资待遇极低，流动人口管理近似瘫痪，工作效率不高，管理失控，治安反弹。现在公安机关基层警力和经费保障基本解决，但是流动人口量的不断增大，派出所仍力不从心，管理不到位，办证率低。政府在对流动人口的服务保障不够，人、财、物投入不足，不能保障管理，也不能满足流动人口对公共服务的需求。

五、流动人口管理的创新思路和举措建议

以服务流动人口为根本，坚持“公平对待、服务至上、合理引导、完善管理”的方针，遵循依法管理、优化服务、保障权益和居住地属地管理的原则，建立健全工作机构、工作机制、运行模式，整合管理途经，实行综合管理，变政府主动管理为主动服务，变流动人员被动接受管理为主动接受管理，变单一的治安管理为全面的计生、保障、保险、教育等综合性服务与管理，变多头管理为一站式服务，变分别管理为统一管理的创新思路。多年的流动人口管理实践告诉我们，要管好流动人口，必须与流动人口切身利益联系起来，必须变管理为服务，形成管理者与被管理者互动机制，才能真正实现管理到位，管得了管得住管得好管得全。

（一）彻底转变重管理轻服务的理念。

正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。只有更新社会管理理念，切实以社会公共利益为核心，尊重流动人口利益诉求，贴近社会生活，注重和强调服务，密切政府与社会的关系，才能正确认识和把握社会管理创新的意义和作用，带动社会管理方法和手段创新，进而形成社会管理机制和制度创新。以“亲情化服务、人性化管理、市民化待遇”为标准，高度重视和维护流动人口最现实、最关心、最直接的利益，以管理为手段，服务为根本，由防范型管理向平等型、服务型、无偿型管理转变，让群众在社会管理创新中感到更快捷、更便利、更文明、更和谐。

（二）全面服务彻底改变流动人员被动接受管理的局面。流动人口主动接受管理，是流动人口应尽的义务；政府机关对流动人口提供公共服务，是流动人口应享有的权利。流动人口的权利和义务是相辅相成的，是统一的，是互为条件的。流动人口之所以不愿主动接受管理，是因为与其切身利益无关，登记不登记办证不办证只有接受管理，没有利益可图。如果流动人口按照管理要求尽到了应尽的义务，就可以享受相关公共服务，可以异地解决许多切身利益问题，就会主动登记，接受管理。也只有通过管理，才能防止流动人口以虚假信息骗得不应有的服务。

（三）突破差别接轨统一的管理机制。因地区差别、城市和农村差别，流动人口得到的公共服务和保障是不同的，管理机制是不同的，创新流动人口社会管理需要对接和统一。突破差别，建立全国一盘棋管理模式和运行机制势在必行。国家需要出台统一的流动人口管理法律法规，各级政府应建立综合型的流动人口管理机构，落实专门的编制人员，建立保障机制，形成统一的社会管理体系。

（四）建立流出地与流入地管理互动机制。现行流动人口管理以流入地为主，以流出地为辅，互动机制运行差。流动人口变化大，随时变换地点，随时流进流出，常住地实际意义已弱化，区分常住户口与暂住户口只是历史发展阶段性的需要。随着人口流动的大洗牌，人口管理应向动态轨迹化发展，最终取消户口性质，取消常住与暂住的区别，对人口实行全国一卡通制度。因此可以探讨将常住人口和流动人口管理合二为一，国家成立专门的人口管理机构。当前，着重建立流动人口常住地和流入地齐抓共管机制，流入地与流出地之间建立网上信息流转，信息资源共享。

成家庄派出所

二0一一年十二月一日