镇改市_镇改街和镇改市

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镇改市：中国城镇化的隐性革命

2014-07-29 11:19:19|来源：大公网

县辖市如何助推城镇化？

有两组数据能说明县镇单位在中国城镇化中的重要性：宏观层面看，中国20万人以下的小城市与小城镇，集聚了全部城镇人口的51%。其中县级单元聚集了全国新增城镇人口的54.3%；地方层面看，以浙江为例，绍兴钱清镇去年地区生产总值300多亿元，经济规模“块头”比普通的县还要大。诸暨店口镇有2家中国500强企业、6家上市公司，第二、三产业就业人口占全镇就业总人口达97%。

由此观之，无论是城镇人口存量、增量，经济产值，还是对就业的吸纳，小城镇都已经成为当前中国城镇化最重要的组成单元。而城镇化的目的是现代化，因此中国想要实现全面现代化，行政制度层面的突破口在于市镇。

现在的一个重大问题是，目前的行政区划体制与正在高速变化的经济社会结构不相配，远远被抛在现实发展之后。以目前的镇级单位来看，强镇虽然在各方面已经具备小城市的体量，但在行政建制上仍受控于上级县政府。以至于在政治控制、经济社会治理两方面得不到解放。这势必严重制约诸强镇在城镇化建设中扮演的重要角色。

而强镇扩权的目的，在于将政治控制与经济社会治理两方面的政府角色分流，将原本属于乡镇层面的经济与社会治理的权力还给乡镇，又将强镇在建制上成为县级直管的城市，成为镇级市，或称县辖市。这样，在宏观的行政区划管理上，镇级市仍属于县管辖，但日常的经济与社会治理事务不再由县级统筹安排。从以往的市制改革经验表明，这是具有很强可操作性与实际意义的改革路径。从前文人民日报对浙江强镇扩权改革的段落描述中，我们可以生动地看出这种改革带给基层民众的变化：“为了方便群众办事，下放居民身份证、居住证、居民户口簿、计划生育证明、房产证、土地证、老年人优待证、残疾证、就业失业登记证、房屋他项权证、社保卡、驾驶证等证照的办理权，以及社会救助、民

政优抚、农民个人建房审批等权限。今后，在这些强镇居住的居民，办事不用都往县城跑了”。

办证难在中国每个人都会亲身经历，也是与各行政部门打交道一大头疼烦心之事。而镇级市的设立，这些行政成本将大大降低。不仅仅是办证的行政成本，镇改市的推进，将大大推进农民的市民化，而且将“继续保留土(林)地承包权、宅基地用益物权、农村集体资产股权等权益，享受城镇居民同等的就业、养老、医疗、教育等公共服务”。这就是所谓“带着土地进城”。而人口市民化的推进，也将加速各项基层基础设施的投资与完善。这样一来，城镇化在镇一级将逐渐实现建制城镇化、人口城镇化与产业城镇化的系统性融合，以实现真正的城镇化。从行政区划历史演变看强镇扩权

镇改市虽然在当下全面深化改革之中不太起眼。但如果从历史的纵深角度考察，把其投放在中国漫长的行政区划演变中看，便会发现其深远意义。作为面积与人口都具超大规模的历史悠久的国家，中国拥有世界上最为复杂的行政区划制度。其演变史在见证王朝兴盛与衰落的同时，也在不断的动态中保持着相对稳定的结构。从秦汉行郡县制以来，县级单位就成为中央政策与基层乡村治理一个承上启下的关键单位。这一制度到唐宋时期日臻完善。

元代以降，因为疆域和人口的增加，国家治理也渐复杂，行省制度开始设立，并在明清得到完善，于是才有了封疆大吏的说法。但这个重大演变过程中，县级单位仍保持稳定。因此直到20世纪之前，中国的基层治理一直是相对自治的形态，所谓“皇权不下县”。中央-省-县三级成为中国千百年来的基本行政架构。20世纪之后，随着国内外社会形势的剧变，中国的社会结构也产生革命性的变化，即乡绅阶层的瓦解，由此而来的是乡绅的军阀劣绅化，并导致基层乡村治理的恶化。南京国民政府成立后，为了加强对基层的控制，在县以下实行保甲制度，但这一制度并未摆脱地方土豪劣绅化的趋势，只是在组织上对百姓的控制更为严密了。因此，随着中共在大陆建立政权，保甲制度随之被废止。

中华人民共和国成立后，伴随中共以基层党组织对基层乡村重新建立秩序，在行政区划层面也进行了大规模的改革。一级行政区(省级)层面，毛泽东时代进

行了大刀阔斧的改革。1949年时省级行政区共50个，之后经过撤销5个行署区、撤销十余个中央直辖市，合并部分省区、设立四大自治区(内蒙古自治区1947年成立)等剧烈变动，到1967年时，中国的省级行政区划基本稳定下来。

在改革开放后，内地仅在1988年设立海南省、1997年设重庆直辖市。因此这一阶段行政区划改革的重点不在一级行政单位，而在地市县级。影响力最大的改革即1983年开始的地级市改革，又称“地市合一”。即把原来的省辖市的行政权力“实体化”，在地级市层面建立完整的一级政府(四套班子、公检法等)。这一改革至今三十余年来培育了近300个地级市，极大推动了中国的城市化步伐；与此同时进行的，便是县改市，即将一些工业化水平和财政较高的县改为市制，这到目前又发展到300多座。最近的例子是新疆的霍尔果斯市(县级)。

虽然省辖市仍在宪法中被规定，但经过地级市改革与县改市之后，这600多座“省辖市”却在实际上构成了隶属关系，省辖市名存实亡。再加上县级对乡镇级的双重领导关系，中国长期的三级行政架构变成了五级：中央-省-地市-县市-乡镇。这好比一个中心点不断向外增加节点，一直延伸至最基层。这使得每一个层级的行政单位的所有事务都必须对直属上级负责，严重制约了地方发展空间，消耗了大量的行政成本。而且因为行政控制力强化，官民之间的关系也变得日益紧张。

因此，1997年重庆直辖市的成立的标杆意义在于，从对四川省的依附解放出来，对中央直接负责，中央的政策扶植也大大加强。重庆目前各方面的发展说明这一行政改革的合理。依照这一逻辑，省和县的层面同样需要行政层级的重大改革。县级即镇级市(县辖市)的改革，省级较为复杂，但目前进行的省直管县改革是个正确方向。而逐步撤销地级市，恢复省辖市，使得省、自治区下的自治州、县、自治县、市处于同一级别，达到合乎宪法的描述。不同之处在于，县与市的管理范围和治理方式不同，县侧重于面的政治管辖，市则聚焦点的经济社会治理。在直辖市层面，我们会发现，现在中国的15个副省级城市(10个省会城市、5个沿海非省会城市)与1949年前后的十余个中央直辖市有着高度重合。而目前这些城市设立直辖市的呼声也最高。这将是未来增设直辖市的一个现成选择。

当在这三个层级都进行了逻辑一致的行政区划改革后，我们就能梳理出中国新版三个层级的行政区划架构，即：中央-直辖市-省、省-省辖市-县、县-县辖市-乡镇。每个层级都是点与面的复合，而每个层级与下个层级又实现了对接。从而在逻辑结构和实际建制达到自洽稳定。

而这样的治理架构好处不言而喻，总括而言，就是既能维持政治稳定，又能让各级地方的经济社会充满活力，而且还能培育出多元的市民文化，构建成熟的市民社会。

而县辖市因为处在三级中的最基层一环，因为其并非发生在较高层级，因此可以说本轮镇改市的试点将成为中国新型城镇化以致改变未来中国社会结构的一次“隐性革命”，并非以外科手术的方式，而是深入中国社会肌理，与广大基层民众的利益最相关的渐进改变。镇改市在江浙发达地区的前沿实践，再加上中央统筹的各地区申报的试点，这一改革将深远地影响中国未来的现代化道路。(文/宋代伦)