检察机关领导体制的回顾与展望_中国的行政领导体制

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检察机关领导体制的回顾与展望

余干县人民检察院检察长吴波

【摘 要】：新中国检察机关领导体制在经历了反复变动后趋于稳定。现行外部的监督、领导并行体制和内部检察长负责、集体领导相结合的体制已经暴露了弊端，削弱了检察机关的法律监督职能。因此，构建独立于地方的检察领导体制和完善检察官独立办案机制是未来我国检察机关领导体制的发展趋势。【关键词】：检察机关 领导体制 弊端 完善

著名法学家、人民检察理论主要奠基人王桂五在他的著作《王桂五论检察》中写道：“在我国所有国家机关中，领导体制的反复变动以检察机关为最频繁，而无出其右者。”这其中既包括检察机关外部领导体制的变动，也包括检察机关内部领导体制的变动。建国以来，我国检察机关的领导体制随着历史环境的不同而有不同的表现。本文试图系统梳理与检察机关领导体制相关的重要问题并提出具体的完善措施，以期能够为立法提供意见。

一、新中国检察机关领导体制的变动及其规律

(一)外部领导体制的变动过程。建国之初，对于设立什么样的检察机关领导体制，曾有两种不同的意见。一种意见主张检察机关直属于国家权力机关，独立于行政机关和司法机关;另一种意见主张将检察机关隶属于行政机关。经过讨论，最后决定根据列宁的原则，在国家最高权力机关领导下，设立独立的检察机关。②我国的检察机关仿照苏联模式建立了垂直的领导体制，但是，由于处于建国之初，百废待举，物资条件十分匾乏，而当时最高人民检察署一无所有，干部配备、办公条件等，均需仰仗地方，单独依靠最高人民检察署很难迅速将地方各级检察机关建立起来，所以检察机关在当时建立这种垂直领导体制，实践中滞碍难行。因而在一年多以后，国家不得不对检察机关的领导体制加以改革。③1951年9月，中央人民政府委员会通过了>和>，在全国设置五级检察机关:最高人民检察署、最高人民检察分署、省(市)人民检察署、省人民检察分署和县人民检察署。同时将人民检察署的垂直领导体制改为双层领导体制，即各级地方人民检察院受上级人民检察署领导，同时又为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府领导。这就是我国检察机关采取双重领导体制的开端。1954年宪法确立了我国人民代表大会制下“一府两院”的宪政体制，检察机关又恢复了垂直领导。“*”中检察机关被撤销，并在1975年宪法规定检察机关的职权由公安机关行使，使检察机关被撤销的事实在宪法上得以确认。“*”结束后，人们认识到检察机关在国家治理中不可替代的重要作用，纷纷要求重建检察机关。1978宪法恢复了检察机关的设置，但是改上下级检察机关之间的领导关系为监督关系，检察机关向同级人大及其常委会负责并报告工作。因为这种领导体制不利于检察机关独立行使检察权，在1979年制定检察 ②③ 参见王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版，第164页。参见胡盛仪《中国检察机关领导体制改革之我见》，载《河南省政法管理干部学院学报》2002年第3期。院组织法时，除坚持同级检察机关对同级人大及其常委会负责并报告工作外，又将上下级检察院的关系改为领导关系。1982年宪法肯定了这种监督和领导并行的体制，并沿用至今。

我国检察机关的领导体制确立的曲折过程证明，检察领导体制是充分借鉴中外古今监督制度的优秀机制并结合我国的国情，在长期的政治实践过程中反复验证后作出的历史选择。

(二)内部领导体制的变动过程。1949年12月通过的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，借鉴了解放前山东抗日根据地设置检察委员会的做法，规定最高人民检察署设委员十一至十五人，内部领导体制呈现出民主集中制的特点。当时的最高人民检察署会议由检察长担任主席，检察长、副检察长、秘书长和委员组成检察长会议，出现意见不一致的情况时，由检察长作出最后的决定。1951年9月3日，通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》也规定委员会议意见不一致时，取决于检察长。同时通过的《各级地方人民检察署组织通则》也作出了类似的规定。这个时期，虽然检察机关内部实行民主集中制，但是意见不一致时，检察长拥有最后的决定权。④这说明当时的内部领导体制接近检察长负责制。1954年第一届全国人民代表大会通过的第一部《中华人民共和国人民检察院组织法》规定各级人民检察院设检察委员会。检察委员会在检察长领导下，处理有关检察工作的重大问题，把检察委员会议改为检察委员会，从而正式形成了检察委员会的组织形式和制度。但是由于仍然实行检察 参见陈立峰、高晓峰：《我国检察机关内部领导体制的成因分析》，载《吉林广播电视大学学报》2006年第l期。④长领导检察委员会，检察长往往还拥有最后的决定权。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了现行的《中华人民共和国人民检察院组织法》，其中第三条规定:“各级人民检察院设检察长一人，副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”这条规定确立了我国检察机关的检察长负责制与集体领导相结合的内部领导体制，并沿用至今。

二、检察机关现行领导体制

(一)现行外部领导体制利弊分析。现行的外部领导体制，在“文化大革命”刚刚结束后的检察机关恢复重建过程中，起到了重要作用。因为当时地方检察机关被“砸烂”，正是依靠地方党委的统一领导和协调，很快得到恢复和发展，并开始行使检察职能。⑤这种检察领导体制是当时计划经济时代的产物，行使检察职权时强调其专政工具职能，贯彻地方政治领导人的主观意志，在当时的特定历史环境下，对于克服困难，排除干扰，迅速恢复经济社会秩序发挥过积极作用。

但是，在国家和社会步入稳定发展的轨道后，我国的经济、社会形态和社会心理都发生了重大变化。而我国当前检察实践中地方权力对检察权的无序干涉已经成为我国司法制度的顽疾。地方机关以党的 ⑤ 参见胡盛仪：《中国检察机关领导体制改革之我见》，载《河南省政法管理干部学院学报》2002年第3期。领导名义实施的某些对具体检察事务的非法干涉，是对国家整体利益的破坏，常常表现为非法利益和局部利益驱动，这些利益实质上是私利益。由于检察机关受制于地方，使得检察机关在与地方利益及个人利益的较量中丧失了权威。在得不到上级检察机关支持和保障的情况下，职务晋升和经费保障都取决于地方，这样检察机关只能投靠在地方政府篱下，沦落成为为地方利益服务的政府部门，国家的法律监督机关成了地方的服务机关，履行监督职责成为空谈。

（二）内部领导体制利弊分析。我国的检察内部领导体制既融入了民主机制，形成了对检察长职权的制约，又保证了检察长的一定权威，克服了合议制度决策缓慢的弊端，发扬了我国国家机关普遍实行民主集中制的优良传统。

但是，我国检察机关的内部领导体制，至少有三点值得质疑: 1.检察长报请人大常委会决定制度。《人民检察院组织法》第3条规定，如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。这一制度违反宪法对国家权力的合理分工，也与人大作为国家权力机关的性质不符。检察长报请人大常委会决定制度造成了检察权的流失，并有可能成为地方势力突破的口子，最终导致检察权独立行使受到干扰。

2.检察委员会讨论案件制度。检察委员会讨论案件制度在运行中主要有下列问题:一是权责不清。检察办案中经检察委员会讨论的案件，一般是“个人阅卷，集体讨论，层层把关，领导决定。”承办人无决定权，决定人不办案，这种方式有违“亲历性原则”，并且由于对讨论案件和决定内容实行集体负责，实际上变成了无人负责;二是委员职务待遇化。检委会作为检察业务的决策机构，对委员应根据政治素质、业务技能、理论水平、议事能力等条件予以选任，但在现实中检委会委员成为检察院行政领导的“法律职称待遇”，专职检委数量较少，并在实践中成为因人设岗的“安慰性位置”;三是决策机制不科学。实践中议而不决的情况也比较多。

3、地方各级人民检察院检察长的产生程序。依据现行检察院组织法，地方各级人民检察院的检察长由同级人大选举和罢免，同时省级检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人大常委会批准，省级以下检察院检察长的任免，须报上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准。也就是说，依据现行地方检察院检察长的产生程序，同级人大的选举和上级人大常委会的批准均是当选检察长的必要条件。此种立法规定有违基本的民主原理。同时依据我国宪法第133条规定，“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”，即除了接受权力机关的监督之外，下级检察院还应当接受上级检察院的领导。然而在实践中，上下级检察机关的领导与被领导关系基本只局限于检察业务，而在非常重要的人事权方面，基本上由地方说了算，上级检察院所起作用十分有限。在有些地区，地方正是通过对检察长的提名、任免而实施对检察院的控制或发挥影响，导致我国宪法所确立的现行检察领导体制的变异，造成检察机关地位的“附属化”和检察权的“地方化”。

三、检察机关领导体制的展望 检察机关领导体制的完善方向，必须结合检察工作实际、特点和未来发展方向，从构建独立于地方的检察领导体制、完善检察官独立办案机制等方面，实现对检察资源的合理配置。

（一）构建独立于地方的检察领导体制

1、完善检察机关与地方党委的关系。加强和改善党对检察机关的领导方式，首先应该加强党的组织领导机制立法，规范和明确党对国家具体事务领导的方式、程序和范围，强调党对检察机关的“组织”领导行为，减少“个人”领导行为。对于个别领导干部打着“党的领导”的旗号违规干预办案的，要有惩处机制；其次要改变对地方检察院领导班子实行地方党委主管，上级检察院协管的方式，实行地方检察机关由上级党委和上级检察院党组主管，地方党委协管的方式；第三在干部人事权上，地方党委对地方检察院的检察长的提名权是地方控制检察机关的主要方式，为加强检察机关上下一体，应该改由上级检察机关推荐检察长人选，增强上级检察机关的话语权，减少地方对同级检察机关的不利影响。

2、完善检察机关与地方人大的关系。我国现行法律规定的检察机关与权力机关之间的关系是我国人民代表大会制度有效运行的必要制度配置，构成我国人民代表大会制度的一项重要内容，应当切实坚持，不能动摇，但是人大对检察院的监督还应待于完善。在立法上应当完善人大对检察机关的监督程序和方式，限制个案监督之类的不规范做法。在检察长将“重大问题”报请人大常委会决定制度问题上，可以考虑将“重大问题”细化为法律问题和政治问题。检察机关如果碰到一些政治性强的重大问题可以提交人大常委会决定，如果碰到法律上重大、疑难、复杂的案件，检察长可以做出决定，或者请示上级检察院的意见。⑥

3、完善检察机关与地方政府的关系。由于现在地方检察机关赖以运作的全部资源均由地方政府负担。经费上有求于政府的检察机关。地方政府利用财政资源干预检察机关办案，更是检察机关的难拒之请。笔者认为，为避免政府的牵制，检察机关的经费预算不能再列入政府财政部门编制的财政预算，而应由检察机关自行独立编制经费预算，报中央权力部门审议后，中央财政部门按中央权力部门议决的情况无条件拨付。

4、加强上下级检察机关垂直领导关系。加强检察机关的垂直领导关系，是强化法律监督的必要条件，可以考虑对检察机关与地方在人事权、经费、重大案件决策权等方面的权力进行重新调整和分配，以减少地方党委政府对检察机关行使检察权的干扰。

（二）完善检察官独立办案机制

检察机关的性质决定了其组织上的行政化和业务上的司法化，完善检察机关的内部领导体制，要处理好其组织形式与业务方式的矛盾，即要协调好检察一体化与检察官独立的关系。

1、强化检察一体管理体制。一是要强化检察长的事务分配权和职务监督权。检察长拥有对检察官的任务交付权、职务转移权和惩戒权，通过管理检察官队伍实现对检察机关的领导。二是增加检察长、⑥参见蔡定剑：《人大不宜代行检察权》，载正义网:http:刀~.jcrb.coln/zyw/n635/ca388371.htmo。分管副检察长及部门负责人对检察事务的亲历性，减少行政指示色彩。

2、提高检察官独立作用。首先应划分司法性质检察事务和非司法性质检察事务，对两类案件分类管理。对司法性质的检察事务，赋予检察官司法决定权，由检察官独立承担责任。其次，应提高检察官地位和司法属性。推行检察官的精英化，削减检察官职数，设立部门检察官，取消分管检察长制度，完善检察委员会议事制度。第三，建立对检察官的激励与制约机制，提高检察官的责任心与积极性。更要注重建立对检察官办案的制约机制，形成对检察官的机制性监督，而不是行政指令式干涉。

3、建立检察一体化与检察官独立的平衡机制。检察一体和检察官独立都是检察制度的本质要求，二者对立统一于检察制度之中。“没有检察官独立的检察一体制是一种纯粹的行政体制，没有检察一体的⑦检察官独立是一种纯粹的司法体制，都不符合工作的特点和要求。”检察一体不能排斥检察官的独立作用，检察官独立只能是检察一体下的相对独立。所以，在制度安排上协调检察一体与检察官独立之间的关系，在两者之间确定一个适当的平衡点，是构建检察领导体制的最终目标。就目前来讲，现阶段检察体制外的因素对检察机关还有重大的影响，而检察官队伍的整体素质还有待提升，实行检察一体与检察官独立相结合并略侧重于检察一体的体制是一种比较适合我国国情的选择。

⑦谢鹏程:《论检察官独立与检察一体》，载《法学杂志》2003年第3期。