国有林区土地资源开发利用存在问题及对策分析_国土所存在问题
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国有林区土地资源开发利用存在的问题及对策分析
——以内蒙古自治区阿尔山市为例
摘要：国有林区是我国林业发展和建设的重要阵地与根基。而国有林业企业兼具区域性、经济性、社会性、企业性、群体性于一身的独特性质，决定了地方政府在进行社会事务管理方面存在很大难度和诸多问题，土地管理也并不例外。近年来，随着林区经济的高速发展和城市建设及基础设施建设步伐的不断加快，土地利用问题就显得相当重要而敏感了。本文通过对国有林区城市——内蒙古阿尔山市土地资源利用存在的主要问题的分析与研究，并提出相应的解决对策与建议，目的在于做到合理利用与科学管理国有林区的土地资源，努力协调国有林区土地资源的开发与保护工作，使国有林区的土地资源发挥其最大的利用价值。同时，对其他国有林区的土地利用也具有很大的借鉴作用。
关键词：国有林区 土地资源 合理开发利用
一、阿尔山市概况
阿尔山市位于内蒙古自治区兴安盟西北部，横跨大兴安岭西南山麓，是兴安盟林区的政治、经济、文化中心。地理座标为东经119°28'－－121°23'，北纬46°39'－－47°39'，是全国纬度最高的城市之一。阿尔山市东西长142公里，南北长118公里，辖区总面积7408.7平方公里，中蒙边境线长93.434公里。是1996年6月经国务院批准设立的县级市。市辖白狼、五岔沟、天池三个镇和温泉、新城、林海三个街道，驻在阿尔山、五岔沟、白狼三个县级林业局，全市总人口5.6万人，是全国人口最少的城市。阿尔山市地处内蒙古及东北地区的资源富集区域，区域内森林资源、矿产资源、旅游资源、温泉资源、野生动植物资源丰富，尤其是地质遗迹及旅游资源富集而且组合度完好，自然景观丰姿秀美，旅游文化独具魅力。这里泉神、池奇、湖秀、河特、石绝、林茂、草丰、雪美，素有“大兴安岭上的绿色明珠”、“天然的火山博物馆”等美称。
二、阿尔山市土地利用现状及特点
（一）、阿尔山市土地利用现状
根据阿尔山市第二次土地调查资料，阿尔山市土地总面积为739775.02公顷。其中：耕地面积为19036.45公顷，占土地总面积的2.57%；林地537013.34公顷，占土地总面积的72.59%；草地177223.15公顷，占总面积的23.96%；城镇村及工矿用地2094.17公顷，占总面积的0.28%；交通运输用地1332.04公顷，占总面积的0.18%；水域及水利设施用地2569.6公顷，占总面积的0.35%；其他土地506.27公顷，占总面积的0.07%。
（二）、阿尔山市土地利用特点
1、林业用地面积大，森林覆盖率高，具有良好的生态环境。
阿尔山市林业用地居于绝对优势地位，全市林地面积占土地总面积的比重高达72.59%,人均林地面积为9.59公顷。且本市地处大兴安岭山区,地貌类型多样，温度适宜，植被茂盛，雨量充沛，有利于涵养水源，保持水土，改善小气候，具有良好的生态环境。
2、建设用地构成不合理，林农宅基地比重过大，基础设施用地比重偏小。
全市各类建设用地(包括城镇村工矿用地、交通运输用地和水域及水利设施用地中的水库水面用地、水工建筑用地)合计 3426.21公顷,占土地总面积的0.46%,比例很低。但林农宅基地所占比重较大，交通运输用地又远低于全区和全国平均水平。交通等基础设施用地较少,从一个侧面反映了本市基础设施的滞后。
3、城市建设用地资源禀赋匮乏，发展空间相对不足。
阿尔山市辖区面积较大，但由于山地多、平地少，相对高差较大，地貌类型较为复杂，适合发展为建设用地的比重较小，且大都为基础设施不配套的国有林地，既是建设用地开发的主要方向，又是“天保工程”高标准林业的主导区域，很难转为建设用地，森林保护和建设开发的矛盾十分突出，现有建成区面积仅为9.48 平方公里，发展空间十分有限。
4、水资源丰富，耕地资源相对短缺。
境内水系发达，地表水资源丰富，水资源的总蓄积量为7.92亿立方
米。阿尔山市现有耕地19036.45公顷，仅占土地总面积的2.57%，人均耕地面积0.34公顷，且以坡耕地为主,绝大多数分布在林间空地，分布零散、面积破碎，中低产田居多，耕地后备资源严重不足。
三、土地利用与资产管理中存在的主要问题
（一）、土地利用缺乏合理、科学、细致的规划，实施阻力较大。土地利用规划是政府对土地资源合理利用的重要手段，但由于编制土地利用总体规划过程中，当地林业企业的参与程度不高，甚至不配合，受所提供的材料、数据不够真实、全面等各种因素的影响，使得现行土地利用规划缺乏科学性、实效性与连贯性，土地利用的各功能区划分不明显、不科学，给阿尔山市土地资源的合理开发与利用造成了很大的影响，成为阿尔山市土地利用的最大问题之一。同时，由于多年来政府与当地林业企业问题的延续、矛盾的积累，使得土地利用规划实施的阻力较大。
（二）、土地实际利用水平和生产率较低，土地浪费、破坏现象存在，监管难度较大。
长期以来，国有林业企业“条”的管理与地方政府“块”的管理存在相互分割、衔接不好的问题，“条块”之间缺乏有效的协调机制，加之部门利益的某些矛盾冲突，“属地管理”状况下的土地开发和管理常常出现“条”未能兼顾好“块”的问题，从而形成了“政企各自为战”的土地管理体制，给国有林区土地资源的合理开发利用和管理造成一定难度。致使阿尔山市的土地利用和管理，在很大程度上依然沿袭一种无序、无计划、无节制的状态。林业企业对土地的有效、有序利用意识较差，盲目陶醉于“地大物博”，只顾眼前利益，根本没有为林区的长远发展设想，盲目开垦、林木过伐、无序建设。近年来，辖区内林业企业借搞林业设施建设之机，大肆违法用地。“天保工程”实施以后，辖区内的林业企业为安臵下岗林业职工，私自审批了近360余户“家庭生态林场”，名为保护森林，实则养殖放牧或开垦耕种，致使土地资源浪费和破坏十分严重。
（三）、城市建设和基础设施建设用地“空间”不足，整合利用困难。
阿尔山市辖区土地均被国有重点林业企业的林权所覆盖，“有城无地”的尴尬局面，使得阿尔山市的城市建设和基础设施建设受到严重制约。阿尔山市在基础设施建设、城市建设及旅游资源开发等方面，凡涉及到占用建成区以外土地的，无论现状如何，均需依法到自治区林业厅或国家林业局办理林地审批等手续，并缴纳林地四项补偿费用，审批难度大、周期长，开发成本过高，尤其是阿尔山市亟待开发的旅游资源绝大部分处在国有重点林区，给阿尔山城市建设、基础设施建设和旅游资源的开发及招商引资等工作带来很大难度，使政府不能合理进行宏观规划和地区产业布局调整，地区经济和社会发展受到严重制约。同时，阿尔山市城区国有重点林业企业、铁路、军事等特殊用地多，布局分散，利益协调非常困难，统一规划建设很难进行，土地资源整合利用困难。
（四）、耕地资源珍贵，但经营粗放，保护难度较大。
在林区耕地普遍偏少，且大多耕地分布零散，山高坡陡，不适于大型机械作业。阿尔山市人均0.34公顷的耕地是林区粮食自给的保命田，对于交通运输尚不便利的林区来说，这点有限的耕地尤为珍贵。保护林区有限的耕地资源，提高林区耕地质量和单产意义重大。但阿尔山市“有农民无农村集体所有耕地”，现有的耕地均在国有林业企业的林权证范围内，由林业企业所有，并作为增加收入的“第三产业”绝大部分转租给了农场主耕种，少部分则转租给了辖区内的农民，耕种者对耕地的保护意识差，经营粗放，甚至在进行掠夺性经营，乱占滥用耕地现象时有发生，保护难度较大。
四、土地资源开发利用与有效管理的对策与建议
（一）、创新改革规划引导机制，科学修编和严格实施国有林区土地利用总体规划。
要借全国第二轮土地利用总体规划修编的契机，在争取辖区内林业企业积极参与的基础上，从国有林区的实际出发，科学预测国有林区的产业发展形势，按照“产业集聚、布局集中、资源集约、功能集成”的原则，正确处理好与城镇规划、林业规划及旅游规划的关系，合理修编土地利用总体规划，尤其是要提升林区中心城市建设、重大基础设施及民生项目的规划标准，强化土地利用总体规划的整体控制作用，使其具有较高的前瞻性。同时，通过规划的严格和有效的实施，让有限的土地资源发挥最大的经济社会效益。
（二）、深化国有林业企业体制改革，解决历史遗留问题，促进国有林区土地资源的充分利用和科学管理。
深入改革并理顺国有重点林区土地管理体制，分离企业办社会职能，按照“统一规划、合理利用，依法管理，严格保护、市场配臵、政府调控”的基本思路，创新林区土地管理方式，优化林区土地利用结构，从根本上解决“政企各自为战”的局面，形成耕地资源得到切实保护、土地资产效益得到切实发挥的节约集约用地新格局。同时，要本着“尊重历史、照顾现实、立足当前、考虑长远”的原则，积极协调上级各有关部门，使林业定权发证过程中所形成的“有城无地”、“有农民无农村集体所有耕地”的历史遗留问题得到彻底的解决，促进国有林区土地资源的充分利用和科学管理。
（三）、强化政府管理社会公益事业的职责，对林区土地资源实行战略性保护。
要进一步明确地方政府职能定位，强化政府管理社会公益事业的职责。在林区加大对《土地管理法》、《森林法》、《阿尔山市土地利用总体规划》等法律法规政策的宣传教育和贯彻落实力度。在保证“迁得动，安得下，稳得住，能发展，能致富”的基础上，对林区“家庭生态林场”进行搬迁整治，实行禁牧舍饲。并严把“一户一宅”和“拆旧建新”两道“关口”，推进林农宅基地的节约集约利用。同时，要加大执法监察力度，对在建及已经完工的林业设施建设项目进行及时的认定和监管，使违法用地行为得以有效的遏制。
（四）、创新改革内涵挖潜机制，正确引导城市化进程，提高土地利用的集约度。
在科学规划的基础上合理利用土地资源，提高土地利用的集约化程度，采取“高度”内涵式和“合理”外延式相结合的发展方式，确定以内涵为主的城市发展方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强城市基础设施建设，以获得土地最佳的综合利用效益，严格控制城市空间的“摊大饼式”外延扩展，采用组团式发展。同时，要推进林农宅基地挂钩臵换机制，积极与财政、劳动保障等部门协商，制定林农宅基地自愿腾退安臵补偿办法和生活保障措施，鼓励已入城林农和城郊结合部林农自愿腾退宅基地，推进林区“三集中”，加快城市化步伐，最大限度地提升土地集约利用水平。并合理布局、统筹规划，保证重点工程用地，促进土地资源开发利用向公益性、社会性和优势产业倾斜，优先满足城市基础设施、能源、交通、水利等独立选址重大建设项目的用地需要。在用地方式、用地指标、用地报批服务、用地费用等各方面给予扶持和倾斜政策，尽可能简化办事程序，实行限时办结制、“绿色通道”制，提高项目建设用地报批工作效率。正视驻在单位多，情况复杂等原因，努力做好协调工作，充分发挥铁路、军事等特殊用地的作用，合理调整利益分配格局，与这些单位进行经济联动，发展相关的服务型产业。
（五）、强化林区耕地保护工作，积极挖掘耕地潜力。
我市林区耕地十分珍贵，用林农的话说，“宁愿少种10亩林，不愿损毁一分田”。针对林区地广人稀，耕地分布零散的特点，要确实加强耕地保护力度，把监管网络延伸到林区村组和林农群众之中，积极引导林农珍惜十分有限的耕地。同时，要在稳定耕地面积的基础上，积极挖掘耕地潜力，通过加固耕地护坡、平整土地、规整地块、复垦废弃地、整治河溪、改善水利灌溉、拓宽道路等各方面整理和改造，完善林区耕地的沟、渠、路等配套设施，提高林区土地利用率，增加有效耕地面积，改善耕作条件，提高耕地质量，保护耕地资源质量和数量的稳定。
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