从新公共行政学角度分析城管与小贩的暴力冲突_行政学案例分析答案

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案例分析—

从新公共行政学角度分析城管与小贩的暴力冲突

摘要：近年来发生在我国的城管与小贩的暴力冲突屡见不鲜，引起了政府和社会的高度重视，并且很多学者也对此现象做出了研究。本文基于2013年我国所发生的几起典型的暴力冲突事件，从新公共行政学理论角度进行研究，运用新公共行政学的效率观，社会公平平价值观，和动态开放组织观，分析冲突事件产生的原和和解决冲突的办法，从而对城管与小贩的暴力事件有一个新的认识。关键字：城管与小贩 暴力冲突 冲突原因 解决冲突的办法

一、问题提出

随着中国经济的发展社会的进步，城市化水平的不断提高，小贩与城管两个社会角色也就应运而生，随之而来的是频发的暴力冲突。那么这种现象的产生是社会发展的畸形还是发展的必然，若是发展的必然，那么其存在的合理性又在哪里？如果存在合理那么暴力冲突的原因又是什么？如何才能解决这些暴力冲突？

二、理论综述

1、暴力原因

曹武（2006）指出城管暴力执法的经济原因、文化心理原因外，强调了城市规划、建设与管理脱节，管理者审批与执法脱节，立法与现实脱节等导致暴力执法抗法的体制原因。封辉（2006）在分析概括了执法队伍业务素质低下等主观原因的基础上，突出强调了立法严重滞后、执法程序混乱、执法经费不足、硬件设施不配套等客观原因。张毅(2005)指出了目前城管职能泛化，管理职责较多、执法依据不明确等问题，分析了城管管理治标不治本对前期政策不完善产生问题的修正结果，突出强调了体制不畅，管理模式混杂，管理合理性、合法性屡遭质疑的体制性问题。高军(2008)从体制性问题上来反思城管公务活动暴力化的原因，认为城管公务活动暴力化直接原因在于权力缺乏约束，从而城管公务活动暴力化折射出法律和政策的决策、出台、运行、反馈与纠错机制存在缺陷。学者们对问题的归纳多种多样，不同角度，不同方面都有不同的看法，但总而言之，都是从法律保障，执法依据和程序，体制因素，人为因素来进行探讨的。

2、对策归纳

初冰(2007)认为，城管暴力执法的问题不仅是自身建设不健全所导致的，还与外界的环境有关，是一个长期的、动态的过程，要杜绝暴力执法、重塑执法机关的形象，构建和谐社会，需要立法者、城管、市民的共同参与和努力，树立以人为本的管理理念。李婷(2008)在对当前我国城市管理执法暴力问题进行研究后，提出了城市管理者要增强法治观念，抓紧城管立法工作，推行执法责任制及建立健全执法监督机制。高军(2008)通过体制性分析，强调要更新执政理念，制约政府权力，避免权力过于集中，实现立法公正。没有坚实的法律依据保障是城管执法者底气不足的原因，没有理顺的执法体制是执法问题和针对问题提出解决办法的有效出口。不同的学者在对这两点赞成的基础上，对解决对策中的执法理念的改变，执法组织的保障，执法模式的创建等都有各自的看法，但都大同小异，并没有实质性的区别。

三、小商贩和城管产生的背景及存在合理性分析

自城市的产生就有商贩的存在而小商贩则是在经济发展，城市化进程不断加快而产生的。他们是相对正规商贩而言的，可以说小商贩是城市发展的产物。他们没有合法存在的依据，只有现实存在的合理性，可以说他们的存在是与现代化城市的发展相悖的，但其也有存在的合理性。新公共行政学提倡社会效率，就是指以社会价值观念为目标，规范的予以衡量的效率，也就是说，效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。从理论方面看，新公共行政不仅仅是执行政策的工具，而且还是对广大群众生活的各个方面都具有决定性影响的重要因素，它担负着广泛的社会责任。从公共行政管理实践方面来看，新公共行政学认为公共行政的最重要的目的在于促进人类幸福。小商贩的存在虽然对市容市貌有很大的不利影响，但其给公众带来的方便也是不言而喻的。我们不能因为小商贩的存在对城市发展与形象有不利的影响就否认其存在的合理性，我们不仅要看到公众利益，也要重视个人利益。小商贩的存在，就必然导致商贩管理者的存在，这样城管也就应运而生。城管存在的合理性一直是人们讨论的热点，废与留一直存在争议。虽说城管是城市市容的管理者，行政部门赋予了城管管理市容的权利，但并不意味可以暴力执法。城管的存在是有法律依据的，但其定位是存在问题的，传统的公共行政机关在执行立法和提出计划时，常常以牺牲社会的平等来强调效率和节约，与其说照顾一般人的利益，倒不如说它照顾特殊人的利益它以献身于公众福利和民众的面貌出现，但实际上却反其道而行。现在的城管执法就存在这一误区，即使是为了城市的更好发展而规范小贩，但其执法手段与方式存在很严重的问题，可以说城管的存在是有争议的，但其有合法存在基础。城管要公正，公平的去处理小贩问题，而不是以暴力的手段去执法。总而言之，小商贩的存在有其和理与不和合法性，但城管的存在有其不合理性，但有其合法性。无论是城管还是小商贩都是城市的一部分，对城市的发展都起到十分重要的作用，二者的和平相处时城市健康发展的重要前提。既然小商贩和城管的存在都有其合理性那么产生相互暴力的原因又是什么？

四、根据材料分析暴力事件产生原因

1、小商贩为某生存利益顽固不化

2013年7月17日上午，湖南临武县南强乡莲塘村果农邓正加，在县城摆摊卖西瓜时与城管发生肢体冲突，之后倒地死亡。先是在解放南路，邓氏夫妇被城管以无着装、无证经营等理由罚款100元，并搬走一些西瓜。邓妻上前阻拦，且与城管发生推搡。随后邓氏夫妇将西瓜摊转移至文昌南路县检察院附近。正当他们准备卸瓜时，10余名城管赶到，双方再次发生争执。

2、城管为只顾绩效不顾人民生死

有人用手机拍下现场视频，被城管抢走、砸碎。一位邓姓目击者称，有七八个城管围殴邓氏夫妇，并用卖瓜的秤砣重击邓的头部，不久邓倒地身亡。冲突中，邓从一位城管身上抢下工作证，该证在邓妹妹手中。证上显示“临武县城市管理行政执法局”，姓名“廖卫昌”，职务“执法三队大队长”。邓妻在冲突中身体多处受伤，后被送往临武县中医院救治。

3、发生事故后没有合理合法的应急处理办法

当晚9点开始，警方出动多次试图抢尸，被围观群众用石头、矿泉水、西瓜打退，现场一度混乱。7月18日凌晨2点，邓正加家属找来冰柜存放其遗体，亲属和村民以冰柜为中心，围在事发现场。大约4点40分左右，在家属没有任何防备和挑衅的情况下，警方出动200多人，手持警棍和盾牌，对现场围观者暴打，包括路人和亲属在内的10余名围观者被打伤。死者的大女儿背部、脑袋、胸部被打伤，缝了数针。

4、媒体社会公众不能发挥正确的作用

湖南经视记者李海涛与雷凯，在采访中被五六名警察用粗木棍殴打，致头部、肩部和背部不同程度受伤，脚上有约6厘米伤口；采访车和两部手机被砸，其中一部手机不知去向。还有一个年轻路人的脑袋被打破，在县中医院救治。人群被驱散后，警察从冰柜里抬出死者的遗体后拉走，整个过程前后持续20分钟。邓的遗体被拉至南强镇莲塘村进村路口后放下。下午郴州市公安局法医对尸体进行尸检，据在场的临武县检察院反渎局工作人员透露，其头部有两道红色血印，头颅内有淤血覆盖。之后尸体下葬。

5、没有妥善的善后工作

至于赔偿事宜，多位村民证实，邓家正在与政府谈判，邓之子邓青强对记者表示，“赔了89万多，还没拿到手”。7月20日，临武县政府有关方面证实，依据相关法律法规，给予邓家属死亡赔偿金、丧葬费、精神抚慰金等共计89.7万元，已执行到位。临武县警方以涉嫌故意伤害罪，对廖卫昌、袁城等6名涉事城管工作人员实施刑事拘留，送郴州市看守所羁押，将接受法律制裁。该事件引发社会广泛关注。

五、从新公共行政动态、开放组织观分析解决冲突对策

1、调整分配过程

所谓分配过程，就是指新的公共行政必须关心分配形式，必须依据从公共项目中获得的效益来处理人的物质和服务的分配问题，成本—效用分析和成本—效益分析是最常用的方法。公共行政组织内部的权利、资金与利益的分配形式是组织理论的系统内容。很显然城管的暴力执法所形成的社会效益和其所付出的成本是不成比例的。另外小商贩的暴力抗法从一些方面来说也是生活所迫，究其原因还是因为社会的分配的合理，导致社会的贫富差距过大才会有小商贩的存在，才会有暴力事件的存在。要想解决城管与小商贩的暴力问题从根本上是要解决社会差距问题，要不断完善社会保障制度，解决小商贩的生存问题。只有小商贩也走上了致富道路，才会减少暴力事件的发生。社会的贫富差距不是在短时间内就能消除的，这需要很长的过程。社会财富的不均是引发许多社会矛盾冲突的原因，利益的趋向，导致了犯罪的发生，所以我们要引导小商贩规范合法经营，同时也要完政府对弱势群体的社会保障工作，只有这样才能缓解社会矛盾。

2、利用整合过程

所谓整合过程是指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程，而其中每个成员都可以视为在该层级中扮演的角色，其中各自的任务通过权威层级联系在一起，整合的目的在于构建一个有凝聚力的、能够有效实现目标的组织整体，并使其运行机制更加有利于各种行政任务的完成。运用整合原理其中的角色扮演方法来解决城管与小商贩的暴力问题是十分有其实际性的。通过权威部门整合，使城管与小商贩互换角色，让城管去体会小商贩的生活艰辛，让小商贩去体会城管工作的困难。只有这样城管与小商贩才能真正做到相互理解，才能使他们站在对方的立场上去解决问题。我国社会的特殊国情导致了城管与小贩的相互暴力，而产生暴力的很大原因是因为双方的不理解，只关心自身的利益，为利益不择手段，系统的整合角色的互换能很大程度上的缓解矛盾。矛盾的缓解，不但能减少暴力事件的发生，还能使小商贩也成为城市市容的保护者，这样才与党深入开展群众路线的政策相协调，商贩与城管共同构建美丽城市，这才是整合的根本目的。

3、发挥边际交换过程的作用

所谓边际交换过程，是指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程。与公共行政组织相关联的组织有立法机构，辅助参谋机构，上级行长官以及利益集团等。由于公共行政组织处于一种竞争的环境中，各级政府也有相互依存的关系，他们都需要上述那些关联组织的支持。因此，边际交换过程不仅要求行政机构与立法机构的领导发生共生关系，而且鼓励各级政府之间建立新型的关系，同时要注重少数群体的参与，这样有利于缓和和减少相关群体的社会冲突与挫折。就像企业家与员工之间存在的工会一样，在城管与小商贩之间也应该存在这样的社团组织去调节小商贩和城管之间的矛盾。当二者的矛盾不能调节时，我们应该去借助第三方的力量去化解矛盾，而不是任其发展使矛盾激化。建立的这种新型的关系就是边际交换的过程，同时社会公众也可以参与进来，这才是解决城管与小贩矛盾冲突的合理的办法。

4、重视社会情感过程

所谓社会情感过程，实际上是一种社会情感的训练过程，它可以被视为公共行政管理体制改革的一种基本工具，还可以被视为一种技术，例如敏感性训练，T技术以及组织开发方法等。社会情感训练能使行政人员降低对权威层级的依赖，能够接受各种风险的的挑战，也能对各方袭来的冲突采取宽容大度的态度以提高行政机构整体适应各种社会环境的能力。城管作为当今社会一种特殊的职业，面对特殊的群体，就要求其要有特殊的工作能力。而社会情感训练正好能满足这一要求。社会情感训练不仅要体现在平时的培训，也要体现在工作人员的的录取上，要严守入口，才能保证城管的质量。只有城管具备了正确处理与小贩冲突的能力才能适应城管这一工作，而城管的平时也要组织相应的训练以提升自身能力，这样才能减少暴力冲突的发生。

六、总结

新公共行政理论主要是对行政理论的反思，所以案例分析大部分针对的是城管改革方面的。而基于公共行政组织运作过程的动态、开放的认识，新公共行政学派认为，当代公共行政发展的动力源于对组织变革的需要。之所以如此，其原因在于，第一，公共行政组织是提供各种公共服务的具体承担者，显然，公共行政组织结构与功能状况与公共行政的质量密切相关；第二由于传统组织理论所强调官僚层级体系与制度规范仍然在公共行政组织建设中其重大作用，因此公共行政组织的结构趋于呆板、僵硬，与激变的社会环境形成巨大的反差，使公共行政组织无法对所发生的社会变化做出迅速而有效的反应；第三，现有公共行组织将自身利益扩张看成组织发展目标，忽视服务对象—公众的需要；强调组织效率，忽视公民平等自由的权利。为此，新公共行政学派提出了公共行政组织设计方案应该基于两个目标：第一，顾客导向的组织形态，即将公众的需要作为组织存在和发展的前提；第二，应变灵活的组织形态，加大组织的结构弹性，以便能够对外界刺激做出迅速的反应。将城管的执法归于公共行政领域，原因是其行政对象是城市中的小商贩，是公众的一部分。但小商贩又有别于公众，其大部分为不合法经营，虽然小商贩为无证的违法经营，但其也属于公众的一部分。要想解决暴力事件，城管必须转变执法观念，变执法为服务。城管为何不将小商贩的无证不合法，变成有证合法经营，为何不将小商贩的分散经营，变成集中地规范经营。城管与小贩要减少暴力的冲突，前提是要解决小商贩的生存问题，而生存问题解决的最好办就是让其经营规范化，合法化，这就要求城管转变执法方式，强化服务，引导小贩规范合法经营。

城管的暴力执法其实与其执法能力的欠缺有很大关系，当一个人的一方面能力欠缺时，他就会想到用暴力去解决问题，城管的暴力执法就是城管执法能欠缺的表现。城管为追求绩效，在相同的事件内没能用合法的方式解决问题，那么最快，最奏效的执法方式就是暴力执法。城管没有应变灵活的组织形态，不能对外界刺激做出迅速的反应，这是城管自身的缺陷。但无论是城管还是小商贩，都有其不足之处，但都有其存在的必要性，要找到二者利益的共通点，做到利益的共存，这样城管小商贩才会化解冲突，共同成为城市市容的保护者。

参考文献：

【1】 中国城市发展网，《城市管理暴力执法问题研究综述》作者：郑 真 廖熙义 【2】 西方公共行政管理理论精要 作者：丁煌

附：

案例

2013年7月17日上午，湖南临武县南强乡莲塘村果农邓正加，在县城摆摊卖西瓜时与城管发生肢体冲突，之后倒地死亡。先是在解放南路，邓氏夫妇被城管以无着装、无证经营等理由罚款100元，并搬走一些西瓜。邓妻上前阻拦，且与城管发生推搡。随后邓氏夫妇将西瓜摊转移至文昌南路县检察院附近。正当他们准备卸瓜时，10余名城管赶到，双方再次发生争执。有人用手机拍下现场视频，被城管抢走、砸碎。一位邓姓目击者称，有七八个城管围殴邓氏夫妇，并用卖瓜的秤砣重击邓的头部，不久邓倒地身亡。冲突中，邓从一位城管身上抢下工作证，该证在邓妹妹手中。证上显示“临武县城市管理行政执法局”，姓名“廖卫昌”，职务“执法三队大队长”。邓妻在冲突中身体多处受伤，后被送往临武县中医院救治。当晚9点开始，警方出动多次试图抢尸，被围观群众用石头、矿泉水、西瓜打退，现场一度混乱。7月18日凌晨2点，邓正加家属找来冰柜存放其遗体，亲属和村民以冰柜为中心，围在事发现场。大约4点40分左右，在家属没有任何防备和挑衅的情况下，警方出动200多人，手持警棍和盾牌，对现场围观者暴打，包括路人和亲属在内的10余名围观者被打伤。死者的大女儿背部、脑袋、胸部被打伤，缝了数针。一个年轻路人的脑袋被打破，在县中医院救治。湖南经视记者李海涛与雷凯，在采访中被五六名警察用粗木棍殴打，致头部、肩部和背部不同程度受伤，脚上有约6厘米伤口；采访车和两部手机被砸，其中一部手机不知去向。人群被驱散后，警察从冰柜里抬出死者的遗体后拉走，整个过程前后持续20分钟。邓的遗体被拉至南强镇莲塘村进村路口后放下。下午郴州市公安局法医对尸体进行尸检，据在场的临武县检察院反渎局工作人员透露，其头部有两道红色血印，头颅内有淤血覆盖。之后尸体下葬。至于赔偿事宜，多位村民证实，邓家正在与政府谈判，邓之子邓青强对记者表示，“赔了89万多，还没拿到手”。7月20日，临武县政府有关方面证实，依据相关法律法规，给予邓家属死亡赔偿金、丧葬费、精神抚慰金等共计89.7万元，已执行到位。临武县警方以涉嫌故意伤害罪，对廖卫昌、袁城等6名涉事城管工作人员实施刑事拘留，送郴州市看守所羁押，将接受法律制裁。该事件引发社会广泛关注。