各单位分开情况(成武)_现任成武县领导班子

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审计署济南特派办

关于山东省利用世界银行贷款 淮河流域污染治理项目绩效情况的审计报告（征求意见稿）

根据《中华人民共和国审计法》第二十四条的规定，审计署驻济南特派员办事处派出审计组，自2011年9月26日至2011年11月15日，对山东省利用世界银行贷款淮河流域污染治理项目绩效情况进行了审计，延伸审计了肥城市污水处理工程、菏泽市污水处理工程等5个子项目，对重要事项进行了必要的延伸和追溯。山东省利用世界银行贷款淮河流域污染治理项目办公室（以下简称项目办）及有关单位对其提供的与审计相关的财务会计资料及其他相关资料的真实性和完整性负责，并做出了书面承诺。审计署驻济南特派员办事处的责任是依法独立实施审计并出具审计报告。现将审计情况报告如下：

一、项目基本情况

2000年4月6日，山东省利用世界银行贷款淮河流域污染治理项目（以下简称“淮河治理项目”）获原国家发展计划委员会批复立项。2001年9月24日，山东省财政厅与国际复兴开发银行签订贷款转贷协议。淮河治理项目包括肥城市污水处理工程、菏泽市污水处理工程、日照市污水处理工程、莒县污水配套管网工程、成武县造纸厂污水分离工程5个子项目，计划建设4个污水处理厂、198.81公里污水管网、7个泵站，实现新增日处理污水2万吨、日利用回用水4万吨、日处理纸浆黑液100吨的能力。

淮河治理项目于2004年至2006年陆续投产，完成批复建设内容。该项目计划投资总额76 241.18万元，其中利用世界银行贷款3424.30万美元（约合人民币25 020万元），国内配套资金51 221.18万元。截至2007年底世界银行贷款关账时，完成投资57 732.19万元，其中利用世界银行贷款3 387.40万美元（合人民币24 743.70万元）、国内资金32 988.49万元。

二、审计评价意见

审计结果表明，淮河治理项目量化得分83.86分，污水处理厂、污水管网等均按设计投入使用，建设目标完成情况较好，运营目标实现情况较好，整体效果较好；但由于运营资金保障乏力等原因，运营可持续性方面存在隐患。

（一）贯彻落实了国家加快污水处理、加强环境保护的政策 淮河治理项目立项目标为通过新建污水处理厂、污水管网等，收集、处理肥城等5个地市的生活污水，从而确保淮河流域污染源的削减、确保南水北调山东段水质达标。这一目标与国家“十五”规划中提出的“所有城市都要建设污水处理设施，2005年之前污水处理率达到45%”，以及山东省提出的“加快污水处理厂和配套管网建设，营造良好水环境，确保南水北调东线工程山东段水质达标”等政策相符。

（二）项目建设、运营效率较高

淮河治理项目自立项到签订转贷协议历时17个月，远短于平均周期36个月。由于项目的公益性，土地均为划拨，故土地征用、移民动迁、建设施工方面效率较高。设备采购采取国际化招标，100%验收合格，74.65%处于良好运行状态。项目年均运营收入为4 619.80万元，资金周转率为8.01%，尚能正常运转。

但是，受地方财力限制，该项目实际到位配套资金32 988.49万元，仅占应到位配套资金51 2221.18万元的64.40%；受概算偏大等原因的影响，实际完成投资额只有75.72%，且均未办理竣工决算；受成武县造纸厂停产等因素影响，25.35%的设备处于闲置状态。

（三）项目改善了生态环境，但对经济、社会的影响有待提高

淮河治理项目新建并投产4个污水处理厂及配套设施，虽然没有实现22万吨/天满负荷运转，但日均进水19.50万吨均能处理并达到一级A或者一级B的标准，改变了肥城市、菏泽市等5个地市污水不经处理直接排放淮河流域的局面，确保了南水北调山东段水质达标。污水处理厂对废气、噪音等采取了一定的预防、处置措施，未对周围居民带来负面影响；相反的是，污水经处理后，通过再生水回用设施满足园林景观用水，改善了当地生态环境，改善了投资环境。

虽然如此，淮河治理项目对当地经济、社会的影响却有待提高。4个正常运转子项目中，仅有菏泽市污水处理工程采取特许经营权转让市场化运作，其它3个子项目本质上未实现企业化运作，对公用事业的示范效应、扩散效应较低；项目吸纳就业240人且员工收入属于中等水平，在提高当地新增人均收入、新增就业人数方面贡献较小。项目建设期利用的世界银行贷款、国债资金等资金的偿还，以及项目持续运营所需资金，对地方经济发展造成一定压力。

（四）项目有待通过加强资金保障等措施提高可持续性运营能力

淮河治理项目各子项目财务状况欠佳，以2010年为例，运营收入4 619.80万元、运营支出2 977.25万元，运营成本率64.65%；若考虑折旧，则发生亏损892.65万元。淮河治理项目各子项目运营费用主要来源于污水处理费，污水处理费的收取、拨付受制于代征单位的征收力度和地方财政实力等，导致出现经营困难、不能按时足额偿还世界银行贷款债务的情况，有时需要财政部门垫付到期本息，如2010年财政垫付世界银行贷款本息577.78万元，垫付率达36%。

项目在技术和管理方面也存在提升空间。该项目采取的二级氧化沟等污水处理工艺，多用于生活污水的处理，一旦将工业污水纳入收集范围，则技术有待改善。项目办、肥城市康龙排水有限责任公司（以下简称“肥城康龙”）等管理单位虽然制订了诸如员工技术培训、安全操作规程等相关制度，但在落实程度上仍有待提高。

另外，项目虽就以往检查中发现的问题做出了90.48%的整改落实，但此次仍发现存在损失浪费等部分违法违规问题，需项目办、各子项目管理单位高度重视。

三、审计发现的主要问题和处理（处罚）意见

（一）项目建设和运营中存在的严重损失浪费问题。1.成武县5 470.40万元投资闲置。

成武县造纸厂（2003年改制为成武县宏达纸业有限责任公司，民营企业，以下简称“宏达纸业”）污水分离项目2006年8月完工投入运营，总投资5 470.40万元，其中利用世界银行贷款473.80万美元；该企业 2010年底完全停产，5 470.40万投资闲置。

上述做法不符合《财政部关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知》（财基字〔1999〕50号）“要认真做好建设项目的可行性研究等前期工作，确保投资效益，防止建设资金损失、浪费”的规定。上述相关单位应积极采取措施，盘活资产。

2.成武县人民政府违规担保导致财政资金损失359.24万元。2004年2月，成武县人民政府为宏达纸业以世界银行贷款项目资金需求为由借取的700万元短期借款提供担保；由于宏达纸业无力偿还债务，2008年7月，成武县信用合作社提起诉讼，要求成武县财政局履行700万元借款担保责任。2010年4月，双方达成和解协议，由成武县财政局承担350万元借款及9.24万元案件受理费。

上述做法，不符合《中华人民共和国担保法》第八条“国家机关不得为担保人”的规定。成武县人民政府应根据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令〔2005〕第427号）第十条 “国家机关及其工作人员违反《中华人民共和国担保法》及国家有关规定，擅自提供担保的，责令改正，没收违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；造成损失的，给予降级或者撤职处分；造成重大损失的，给予开除处分”的规定，对相关责任人进行责任追究

（二）项目建设和运营中存在的重大违法违规问题。

1.肥城等4个地市财政部门未按规定设立还贷准备金。淮河治理项目所利用世界银行贷款资金的偿付涉及菏泽、肥城等5个地市的财政部门，但除日照市财政局在2006年建立了偿债专户、菏泽市财政局在2007年将9 000万元转让款作为专项偿债资金外，其它3个地市财政部门均未设立还贷准备金，对当地财政安全形成隐患。如成武县财政局在宏达纸业停产后，被迫承担起世界银行贷款473.80万美元的债务。

上述做法，不符合《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（中华人民共和国财政部令第38号）第三十八条“债务人应当按照财政部有关规定设立贷款还贷准备金，专项用于垫付国际金融组织和外国政府贷款到期债务”的要求。肥城市财政局、莒县财政局、成武县财政局应按照规定设立还贷准备金专户。

（三）以前年度审计发现仍未整改的问题。1.未按规定调整初步设计概算。

淮河治理项目的5个子项目均存在初步设计概算偏大情况，如肥城市污水处理工程批复概算为12 384.1万元，合同价为6434.03万元，差额为5 950.07万元，概算调整率高达48.05%。山东省审计厅提出了审计意见。但截至2007年世界银行贷款关账、5个子项目全部投产，该问题一直未进行整改。

2.世界银行贷款未单独设账核算。

山东省审计厅提出肥城康龙等各子项目管理单位应对世界银行贷款单独设账核算，但截至审计时止，肥城康龙、日照排水、宏达纸业均未进行整改。

3.未及时办理竣工决算，未计提折旧。

淮河治理项目的5个子项目在2004年至2006年陆续完工投产，但均未按照《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》的要求，及时办理竣工决算，并按企业会计制度计提折旧。山东省审计厅提出了审计意见，督促尽快实施竣工决算。但截至审计时止，该问题仍未整改。

上述1，2，3项做法，不符合《中华人民共和国审计法》第四十七条“审计机关在法定职权范围内作出的审计决定，被审计单位应当执行”的规定。上述单位应抓紧整改落实。

（四）其他问题

1.再生水利用率低，影响水资源充分利用。

淮河流域居民众多、资源性缺水严重，但淮河治理项目的5个子项目中，有3个未配套设计再生水利用设施；已经建设再生

水利用设施的肥城市污水处理工程、成武县造纸厂污水分离工程，利用率也偏低。如宏达纸业停产不再发挥效益，肥城市污水处理工程再生水利用日均1.25万吨，为设计日均2万吨规模的62.50%。

2.菏泽市污水处理工作多头管理，有违世界银行贷款精神。菏泽市的污水管理工作自2008年开始由菏泽市水利局和菏泽市建设局共同管理。多头管理造成污水管网设计标准不一致、高程不闭合等一系列问题导致部分污水无法纳入任何管网，如2010年，菏泽市污水处理厂日均收集6.59万吨未实现满负荷运营，菏泽市水利局仍新建了2个日处理4万吨污水处理厂，但日均收集量仅为1万吨左右，影响了资金效益的发挥。2011年1月，山东省住房建设厅和山东省监察厅在《关于二0一0年度全省城市垃圾和污水处理工程进展情况的通报》中，对菏泽市城区污水集中处理率偏低给予通报批评。

上述做法，不符合世界银行贷款“谁建设、谁管理、谁承债、谁运营“的指导原则。菏泽市人民政府应按照世界银行贷款精神，重新考虑部门分工。

3.未建立污泥处置长效机制。

淮河治理项目的5个子项目日均污泥产量约为210吨，在2009年之前均未对污泥成分进行过专项检测，采取作为林业肥料、作为化肥添加原料、垃圾填埋等方式处置。2009年后，有3个子项目对污泥成分各进行了1次检测。截至审计时止，仅有日照排水将污泥送至专门的污泥处置厂，其它管理单位将污泥由运送单位简单曝晒后作为化肥添加原料。未建立污泥常规检测机制，未设

置污泥处置的应急预案，也未建立污水处理厂、污泥运送单位与污泥接收单位的联单运输制度等。

上述做法，不符合《城镇污水处理厂污泥处理处置与污染防治技术政策（试行）》（建成〔2009〕23号）中“ 需要设置污泥中转站和储存设施的，可参照《城市环境卫生设施设置标准》（CJJ27）等规定，并经相关主管部门批准后方可建设和使用”、“应制定相关的应急处置预案，防止危机公共安全的事故发生”等规定不相符合。建议菏泽市、日照市、肥城市、莒县地方政府履行职责，建立污泥处置长效机制。

四、审计建议

（一）理顺污水处理管理体制，提高世界银行贷款绩效水平。淮河治理项目个别地市存在多头管理问题，导致资金效益低下、污水处理集中处理率低，肥城市等3个地市还未设立还贷准备金，导致世界银行贷款本金和利息保障程度不高。淮河治理项目相关地市人民政府应加强项目后续管理，明确部门职责，理顺污水处理管理体制，促使淮河治理项目建设的工程持续发挥效益，提高世界银行贷款绩效水平。

（二）积极探索市场化运作模式，改善项目单位经济效益，提高项目单位偿还世界银行贷款的能力。

污水处理属新兴行业，淮河治理项目建成工程运营情况直接影响世界银行贷款债务偿还，相关污水处理厂应积极探索市场化运营模式，尝试再生水有偿利用、污泥处理效益化等创收途径，改变完全依赖污水处理费的现状。相关地市人民政府也应加大污

水处理费的征收力度，保证污水处理费按时拨付，并根据当地财力状况逐渐建立污水处理财政补贴机制，加大财政支持力度，提高项目单位偿还世界银行贷款债务的能力。

审计署驻济南特派员办事处

山东省利用世界银行贷款淮河流域污染治理项目审计组

二〇一一年十一月十一日