第四章 支出管理_经费支出管理
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第四章 支出管理
第一节 行政单位支出概述
一、支出的概念
《规则》第十八条规定:“支出是指行政单位为保障机构正常运转和完成工作任务所发生的资金耗费和损失，包括基本支出和项目支出。”行政单位支出是为实现国家管理职能、完成行政任务必须消耗的费用开支，是组织和领导经济建设、文化建设等各项建设、促进社会发展的资金保证，其经济性质属于非生产性支出。
与原《规则》相比，将原《规则》的经常性支出、项目支出和自筹基本建设支出三类支出改为基本支出和项目支出两类。基本支出，是指行政单位为保障机构正常运转和完成日常工作任务发生的支出，包括人员支出和公用支出。项目支出，是指行政单位为完成特定的工作任务，在基本支出之外发生的支出。
二、支出的分类
为了全面反映行政单位各项支出的内容，便于分析、研究各个支出项目的开支情况及开支特点，有针对性地加强和改进支出管理，应对行政单位支出进行合理分类，分为基本支出和项目支出。
1、基本支出，是指行政单位为保障机构正常运转和完成日常工作任务发生的支出。它包括以支付工作人员劳动报酬、个人福利及社会保障待遇为基本内容的人员经费支出和以维持行政单位正常运行的基本消耗为标准的公用经费支出。基本支出是行政单位的基本消耗，没有经常性支出做保障，行政单位就无法正常运转。因此，管好、用好基本支
出，是支出管理的最基本内容。
2、项目支出，是指行政单位为完成特定的工作任务，在基本支出之外发生的支出。它一般包括专项会议、专项设备购置、专项修缮、专项业务等支出。项目支出是行政单位在保证基本支出的基础上，对专项或特定工作任务所安排的专项资金保障，因此，加强对项目支出的管理，是支出管理中的一项重要工作。根据管理需要，项目支出可以一次性安排、当年完成，也可以一次性安排、分年完成。
但需要注意的是，安排项目支出时，不要把应属于基本支出的项目作为项目支出安排，要在保证基本支出的基础
上安排项目支出。
第二节 支出管理的要求
支出管理是行政单位财务管理的一项重要内容，因此，根据国家提出的转变政府职能、深化行政体制改革的一系列方针政策，行政单位支出管理的总体要求是:行政单位应当将各项支出全部纳入单位预算，各项支出由单位财务部门按照批准的预算和有关规定审核办理；应当严格执行国家规定的开支范围及标准，建立健全支出管理制度，对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制；
按照国家行政体制改革和财政体制改革的总体部署，严格执行国家政策和财政财务制度；认真贯彻适度从紧的财政政策，实行保障与控制并重的原则；建立健全各项支出管理制度，增强支出管理的科学性和规范性，积极采取措施，强化支出管理；适应“两个根本性转变”的要求，深化支出管理改革，优化资源配置，提高资金使用效益；应当依法加强各类票据管理，确保票据来源合法、内容真实、使用正确，不得使用虚假票据。
《规则》确定了行政单位支出管理的具体要求，第二十条规定:行政单位的支出应当严格执行国家规定的开支范围及标准，建立健全支出管理制度，对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制。
一、建立健全内部支出管理制度
（一）建立支出管理的制度体系
行政单位要运用科学的管理方法和手段，完善相应的内部支出管理制度体系，加强对各项支出的管理和控制。如对基本支出建立标准定额管理、水平考核制度；对项目支出建立核算、使用、效益考核、监督管理等制度；
对其他收入的使用，进一步完善纳入单位支出预算统一管理的制度等，并在此基础上，逐步建立目标责任控制体系、综合定额管理体系、考核监督问效体系等，严格规范各种支出行为。行政单位及其财务部门要严格执行各项支出管理规定，做到按规定、制度办事，严禁有章不循、明知故犯，以控制支出的随意性和损失浪费。
（二）各项支出由单位财务部门按照批准的预算和有关规定审核办理
行政单位各项支出都必须纳入单位预算，由单位财务部门按照批准的预算和有关规定审核办理。具体包括:行政单位有关财务方面的各项规章制度都必须通过财务部门审议；行政单位的各项支出都必须由财务部门审核办理；行政单位的其他部门不允许在财务部门管理之外设立账外账或“小金库”。
单位财务部门在审核办理各项支出时，要严格执行财政部门批准的预算，包括开支数额、开支项目等，不得超预算安排支出，不得将批准的预算项目，特别是项目支出项目自行变更或废止，将资金挪作他用。
（三）完善重大支出项目的审批程序
行政单位从财政部门或者上级预算单位取得的项目资金，应当按照批准的项目和用途使用，专款专用、单独核算，并按照规定向同级财政部门或者上级预算单位报告资金使用情况，接受财政部门和上级预算单位的检查监督。
（四）如实反映财务情况
行政单位要严格按照财政部门提出的有关要求，对各项资金的安排使用情况分别予以反映，并做到反映及时、情况真实、符合要求。项目完成后，行政单位应当向同级财政部门或者上级预算单位报送项目支出决算和使用效果的书面报告。
二、严格执行国家规定的开支范围和开支标准
开支范围是指国家根据总的方针政策，按照行政单位的工作任务、工作性质及特点，对行政单位的各项支出所确定的开支内容。开支标准是指在开支范围确定的基础上，按照勤俭办一切事业的方针，根据需要和财力可能，对行政单位基本支出项目所规定的开支额度。
行政单位的开支范围和开支标准是国家政策和财政财务制度的具体体现，是行政单位编制预算、财政部门核定预算的重要依据，也是考核、分析预算执行情况的尺度和加强支出管理的重要手段，因此，行政单位应严格予以执行，不得自行扩大开支范围和提高开支标准，对违反财经纪律和不合理的开支一律不得支付。
行政单位用于职工待遇方面的支出，不得超出国家规定的范围和标准。这里所讲的“国家规定的范围和标准”是指由国务院以及国务院授权的人力资源与社会保障部、财政部制定、发布的工资制度和津贴、补贴政策中所规定的范围和标准。各单位都必须严格执行国家统一规定的个人福利待遇政策，不允许有法不依，各行其事。同时应当认真清理过去已经发放的各种津贴、补贴，不合理的部分要坚决取消。
三、保证单位的基本支出需要
行政单位要将基本支出作为重点，切实予以保证。首先，行政单位要严格执行财政部门批准的支出预算，对批准的人员经费支出和维持单位基本运转的公用经费支出要予以落实；其次，在预算执行过程中，要尽量控制和压减大型设备，如交通工具、通讯器材、高档办公用品等的购置和大型会议等支出，努力保证国家规定的在编人员的基本工资、补助工资等必需的人员经费支出，保证单位正常运转和完成基本工作任务所必需的公用经费支出；最后，行政单位要通过采取清理和调整措施，即清理本单位不应由财政资金开支的项目，调整支出结构，把有限的资金用于保证行政单位的基本支出需要。
四、对支出薄弱环节实施重点管理
新《规则》规定:对节约潜力大、管理薄弱的支出项目实行重点管理和控制。这些节约潜力大、管理薄弱的支出项目，可能会因各单位不同的管理情况而有所不同，如有的单位表现在车辆消耗方面，有的单位则反映在电话费项目上，但从全国总体情况来看，这些支出项目主要表现在“人、车、会、电话”等支出方面。
因此，各行政单位要针对本单位的实际情况，找出节约潜力较大、但管理较为薄弱的支出项目，分别制定管理办法，采取有效措施，从严控制这些支出的过快增长，其中可根据情况适当运用经济手段来管理与个人利益有关的支出。
（一）加强人员经费的管理
行政单位要严格执行编制主管部门核定的人员编制数，不能超出。要加强人员经费的管理，可在保证按国家政策据实安排编制内人员经费的基础上，通过预算手段，对超编人员限期分流，限期过后不再核拨超编人员的经费等办法，促使单位采取多种措施，建立约束机制，控制人员经费的过快增长。
（二）加强会议费的管理
行政单位要建立、健全会议的审批制度，坚持务实、节俭、高效的原则，严格控制会议数量、会期和参加会议的人数，控制各种类型的纪念会、研讨会、表彰会、新闻发布会等。按国家规定实行会议费分类管理，逐步建立和推行会议费总额包干制度，完善会议费支出的管理办法。如将单位一般性会议费纳入公用经费定额统一管理；
对大型和专项会议费，实行“计划管理、总额包干、集中审批”的办法，严格执行食宿接待标准，以此降低会议成本。同时，提倡就地开会，开电话会议，尽可能减少会议费支出。
（三）加强车辆购置、燃修费的管理
行政单位要严格按照车辆编制及标准配备车辆，不得超编、超标准购车。严格控制车辆购置费，对缺编车和更新车，根据财力情况安排车辆购置费。对燃修费按编制内车辆数合理制定定额，完善单车核算办法，超编车辆一律不核拨燃修费。行政单位要完善车辆大修的审批和管理制度，杜绝大修中的不合理开支，节约燃修费。同时，做好车辆“定点维修、统一保险”等工作。
（四）加强电话费用的管理
行政单位要严格按规定配备电话等通讯设备，严格控制用公款安装住宅电话，除工作特殊需要并经单位主管领导批准外，不准配备移动电话，未经审批自行配备的，单位不负担购置及消耗费用。对办公用电话、移动电话、传真机等费用支出要制定严格的管理办法，完善定额管理，特别是对长途电话费用、移动电话费用要严格控制和管理。对公费安装的住宅电话费用要与个人挂钩，实行“定额包干、超额自付”等管理办法。
五、严格项目支出的管理
《规则》第二十一条对行政单位项目支出的管理做出了具体规定，主要包括:
（一）保证专款专用
行政单位对项目支出应当严格按照批准的项目和用途使用，不得任意改变项目内容或扩大使用范围。如遇特殊情况需要改变项目用途时，需重新以书面形式向财政部门或主管预算单位申报调整，经审查批准后方可使用。
（二）实行专项核算
行政单位要根据项目支出的不同项目，分别建立项目支出管理台账，单独核算并反映资金到位、使用进度、完成结算等情况，同时按照规定及时向主管预算单位或者财政部门报送项目支出决算和使用效果的书面报告。
（三）加强检查监督
行政单位应对项目支出的使用、项目进度、使用效益等情况加强事前、事中和事后的检查监督，实行跟踪问效。行政单位应接受主管预算单位、财政部门等有关部门的检查和监督。
六、从严控制其他支出
行政单位要按照新《规则》的规定，对确需用其他收入安排的，也要严格控制，严格审批程序，要事先将资金使用计划报财政部门审批，未经批准，不得使用，同时，要将项目计划报经有关部门批准。行政单位要严格按照新《规则》的规定，加强支出管理，并积极研究和探讨深化支出管理的办法和措施，如进一步加强决策分析和可行性研究，并尽可能实施共同性基础设施共建，信息、资源共享，车辆和器材设备共用，提高设施、信息、设备等资源的综合利用率，杜绝或减少损失浪费。总之，行政单位要想方设法，积极探索加强支出管理、节约使用资金的新路子，从提高资金使用效益着手，优化资源配置，建立效益型的支出管理模式。
七、行政单位应当严格执行国库集中支付制度
实行国库集中支付制度，解决了由于资金分配交叉造成难以整体控制的问题，可使财政资源达到最优配置，克服财政资金被部门挤占和挪用的问题，保证预算资金的及时、足额支付。通过国库集中支付，也有利于对部门预算执行的监督，有利于政府采购制度的执行。
实行国库集中支付制度，政府采购资金都集中于国库的“政府采购资金专户”中，政府采购行为一旦发生，经财政支出管理部门的审核，采购资金由国库单一账户直接拨付给货物供应商和劳务提供者。预算单位无法直接得到预算资金，也就不能绕开政府采购规定随意采购、违规采购。因此，建立国库集中支付的“政府采购资金专户”是从源头控制和监督政府采购资金，促使预算单位执行政府采购制度的有效手段。
政府采购制度是将行政、事业单位购买货物、工程和服务的行为公开化、规范化、程序化。实行政府采购制度，可提高部门预算执行准确性和效率。
实行国库直接支付，可以解决财政管理中长期存在的预算编制粗放、资金分配权分散、透明度不高以及挤占、挪用财政资金等问题，为编制政府采购预算、制定、下达和执行政府采购计划奠定了基础。
国库集中支付制度和政府采购制度是相互促进、相辅相成的改革。政府采购制度既对国库集中支付制度改革加以配套，同时又促进和支持了国库集中支付制度改革。
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